[摘 要]：人民法院推动行政争议多元化解工作的总体要求是，以习近平法治思想为指导，始终坚持党的领导，把非诉讼解决机制挺在前面，监督和促进行政机关依法行政，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，预防和化解行政争议。人民法院要从行政立法、行政决策、行政执法、社会综合治理、法院内部风险防范和促进全民守法等方面，积极参与诉源治理，做好行政争议的源头防治工作；要加强诉前引导分流机制、诉前调解机制建设，通过诉前调解、诉前证据保全、诉前调解协议司法确认等工作，促进行政争议的诉前化解，确实无法诉前化解的案件，要及时转入诉讼程序；进入诉讼程序后，人民法院要准确认定诉前程序中的无争议事实，依法对诉前不诚信行为作出惩戒处理，努力发挥精品行政裁判文书的引领作用，营造全社会一体守法的良好氛围。各级人民法院要高度重视行政争议多元化解工作，从组织、人员、经费、制度建设等各方面保障多元化解工作健康发展。

[关键词]：行政争议多元化解；溯源治理

近年来最高人民法院依照中央的统一部署安排，在全国范围积极推进一站式多元解纷机制建设，促进矛盾纠纷源头治理。化解行政争议在各类矛盾纠纷化解中具有举足轻重的作用，充分发挥体制优势，依法通过多元化解机制解决行政争议，对于促进行政机关依法行政、保护公民法人和其他组织的合法权益、维护国家安全和社会稳定，更具重要意义。近期，最高人民法院在总结地方探索实践经验的基础上，制定了《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》（法发〔2021〕36号）（以下简称《意见》），对如何充分发挥行政审判在多元化解行政争议中的职能作用，作出明确规定。

一、多元化解行政争议的必要性

我国行政审判制度经过三十余年的发展，在推进依法治国、依法行政方面，取得举世瞩目的成就。但是，与此同时也不能不看到，发展过程中也产生了一些问题。尤其是近年来人民法院案件数量大量增加，人民法院人案矛盾突出，法官不堪重负。为此，各地法院结合实际，进行了多元化解行政争议的试点，尽可能分流行政诉讼案件，加大诉源治理力度，提高行政审判质效和实质化解行政争议的能力，取得了积极成效。最高人民法院经过大量调研，在征求有关方面意见的基础上，制定本《意见》。

（一）行政审判的现实需要

随着我国经济社会快速发展，人民群众的法治意识不断增强，越来越多的行政争议进入法院通过诉讼渠道解决，特别是2015年5月1日起修改后的行政诉讼法实施，人民法院受理行政案件的数量大幅增加。一些地方人民法院不堪重负，人案矛盾日益突出。减轻人民法院审判工作压力，提高行政审判质量和效率，实现让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义，人民法院必须注重行政争议的源头治理、多元化解机制建设。

（二） 尊重司法规律的必然要求

司法审判是解决行政争议的最后一道屏障，但绝不是唯一渠道。司法的主要作用在于确立纠纷解决的规则，预防纠纷发生，而不是将所有行政争议都引导到行政诉讼的途径解决。大量的行政争议通过更加便捷、快速、经济的非诉讼方式解决，能够保障人民法院集中精力审理事实认定、法律适用存在重大分歧的疑难、复杂案件，为全社会明确相关争议的处理规则。对于审判规则非常清楚，是非对错不存在重大分歧的行政争议，人民法院要尽可能引导当事人通过多元化解非诉讼路径解决，这也有利于及时保护当事人的合法权益。人民法院行政审判工作要尽可能做强，树立司法权威，而不是单纯做大、一味的追求案件数量。

（三）落实中央指示的重要举措

2014年党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2015年中央办公厅和国务院办公厅下发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从制度层面对多元化纠纷解决机制改革作出顶层设计。2019年，习近平总书记在中央政法工作会议上作出重要指示，要“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面" 。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。中央关于源头防控多元解纷社会治理理念的提出，回应了新时代我国社会主要矛盾变化的现实需求。最高人民法院发布《意见》，是落实中央决策部署的具体举措。

（四）总结地方经验的重大成果

近年来，在最高人民法院的指导监督下，各地法院在多元化解行政争议、诉源治理方面进行了大量的实践探索，形成了许多好的经验，取得明显成效。浙江、四川、吉林、广东等地法院，积极开展行政争议化解中心、调解中心建设，府院联动化解行政争议长效机制建设等，充分发挥我国体制优势，紧紧依靠地方党委领导，通过政府自我纠错、协调和解等方式，实质化解行政争议，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。最高人民法院出台本《意见》，是对各地实践经验的总结推广。

二、多元化解行政争议工作总体要求

作为当前行政审判的一项重要工作，推进多元化解源头治理，人民法院必须以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指导，坚持党对人民法院工作的绝对领导，坚持以人民为中心，结合行政审判工作实际，开展相关工作。主要把握好以下几方面：

（一）始终把非诉讼解决机制挺在前面

把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上预防、化解行政争议，促进行政争议诉源治理，是中央的明确要求、习近平总书记的重要指示，符合我国行政审判现实客观需要。在过去一段时间，一些地方行政审判工作存在片面追求案件数量、忽视行政争议实质化解、审判质效有所下降的错误倾向，严重损害司法权威，背离人民群众对行政审判的热切期待。以习近平同志为核心的党中央审时度势，及时提出把非诉讼机制挺在前面，要求人民法院注重行政争议的实质化解和源头防治，切中当前行政审判工作问题要害，有助于转变司法审判职能，更好发挥行政审判职能作用。实践证明，人民法院只有坚持以习近平法治思想为指引，结合行政审判工作实际开展审判工作，才能保证行政审判在正确的道路上不断取得进步和发展。

（二） 充分发挥党的领导体制优势

中国共产党的领导，是中国特色社会主义制度的最大优势所在。行政争议多元化解要有行政机关、相关社会组织的积极参与，只有在当地党委领导下，各类纠纷解决资源才能够得到有效整合、顺畅衔接、有序开展。各级人民法院推进行政争议多元化解工作，要充分发挥各级党委统筹全局、协调四方的领导核心作用，主动向当地党委、政法委报告相关工作，在地方党委统一领导下，积极争取政府支持、各种社会组织的参与。人民法院推进行政争议多元化解工作，离开各级党委、政法委的领导，搞单打独斗，将寸步难行，不可能取得实效。

（三） 切实保护当事人的合法权益

保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，实质化解行政争议，是行政诉讼法确立三大立法目的。推进行政争议多元化解，人民法院必须坚持以人民为中心，在坚持依法审判底线，对被诉行政行为合法性全面审查的基础上，切实保护弱势一方当事人的合法权益。应当注意的是，原告人身权、财产权等合法权益受到被诉行政行为侵害造成损失的，人民法院在多元化解过程中，必须依法予以保护，不得以牺牲对当事人合法权益救济为代价，压制弱势的原告一方，让争议暂时得到平息；同时，如果当事人没有合法权益损失事实发生，或者合法权益损失并非行政行为造成的，人民法院亦不得以多元化解行政争议为由，大慷国家之慨，给予当事人不应当得到的法外利益，损害国家利益、公共利益或者他人合法权益。

三、注重行政争议的源头防治

“上医治未病”。医院医治人的身体病兆，法院化解社会矛盾纠纷，两者基本原理是相通的。通过行政诉讼，人民法院能够帮助行政机关堵塞不依法行政的漏洞，有效防止行政争议发生，这才达到了行政审判“治未病"的最高境界。《意见》为了实现行政审判“治未病"的目的，主要从以下几个方面进行了制度设计：

（一）推进行政执法法律制度完善

行政诉讼中，人民法院要摒弃就案办案的错误思想，要通过总结审理的大量行政案件，发现行政机关行政执法过程中存在的普遍性问题，找出制度漏洞，帮助行政机关完善法律制度，从根本上防止行政违法行为和行政争议的产生。具体方式主要有：1. 府院联席会商。人民法院与相关政府或职能部门建立联席会议制度，定期或不定期召开联席会议，就行政执法、行政审判中各方共同关心的法律适用问题进行讨论、协商，达成一致意见，在行政执法和行政诉讼中共同遵守执行。2. 提供咨询意见。行政机关在进行行政立法、规范性文件起草过程中，就有关草案向人民法院征求意见时，人民法院要认真研究，提出准确、合法的审查意见，避免行政立法或规范性文件出台后造成大面积普遍违法，形成行政争议。3. 加强规范性文件的一并审查。根据行政诉讼法规定，原告不服行政行为提起诉讼时，可以对该行政行为所依据的规章以下规范性文件的合法性一并请求审查。人民法院应当鼓励原告一并提起规范性文件审查之诉。通过对规范性文件合法性审查，对不符合上位法规定、违法的规范性文件不作为判断被诉行政行为合法性的根据，同时建议制定机关依法予以纠正，从而达到审理一案，纠正一类违法行政行为，预防行政争议发生的目的。4. 规章参照适用的审查。行政诉讼法规定，人民法院依据法律法规参照规章，审查被诉行政行为的合法性。所谓参照规章，实质是要求人民法院对规章本身的合法性进行审查，合法有效的规章才能作为判断被诉行政行为合法性的依据，不合法的规章不能作为判断被诉行政行为合法性的依据。人民法院要通过对规章的选择适用权审查被诉行政行为所依据的规章是否合法，对于不合法的规章，不仅不作为判断被诉行政行为合法性的依据，还要建议规章制定机关或其上级行政机关依法纠正违法规章内容，有效预防纠纷行政争议再次发生。

（二）积极参与重大行政决策的法律风险防范

在行政机关对事关群众切身利益、可能引发影响社会稳定问题的重大改革措施出台、重大政策制定或调整、重大工程项目建设、重大活动举办、重大敏感事件处置等事项决策过程中，人民法院作为党领导下的审判机关，要通过参与论证、提供法律咨询意见等方式，为重大行政决策提供司法服务，尽可能实现决策的科学性、合法性和民主性，防止因决策错误导致执行过程中出现违法行政，引发行政争议。应当注意的是，人民法院参与决策过程，只能为行政机关提供抽象的法律适用意见和建议，不能直接对具体案件的处理提供咨询意见。否则，将来一旦发生行政争议，人民法院审理相关案件，将难以保持依法、独立、公正审判的立场，甚至成为当事人申请司法回避的理由。

（三）建立矛盾纠纷分析研判机制

法官审理行政案件，不仅要看到具体个案中被诉行政行为存在的问题，更应当透过大量的个案，发现行政机关执法过程中的矛盾纠纷易发频发点，帮助行政机关改进工作，提高依法行政能力和水平，防患于未然。人民法院要建立制度，定期对本辖区内的行政诉讼案件高发领域、矛盾问题突出领域进行排查梳理，发现可能引发更多行政争议隐患的，要对行政执法中的普遍性、倾向性、趋势性问题，及时向行政机关提出预警及治理意见和建议，督促其采取有效措施，防止行政争议的发生或扩大。

（四）助推社会矛盾化解综合平台建设

一站式社会矛盾纠纷调处化解中心，是党委领导、人大监督下，政府负责、部门联动、社会协同、公众参与，坚持法治保障、科技支撑，整合社会各方面力量，一体化化解各类矛盾纠纷的综合性工作平台。人民法院推进行政争议多元化解、源头治理工作，当然离不开一站式社会矛盾纠纷调处化解中心这个大平台。要积极建言献策，推动一站式社会矛盾纠纷调处化解中心建设，积极参与、入驻，健全诉讼服务与一站式社会矛盾纠纷调处化解中心及其关联纠纷解决主体的工作对接，建立顺畅、有序、高效的沟通衔接机制，充分发挥人民法院的业务指导作用，做好协同疏导化解工作，促进行政争议在诉前解决。

（五）完善法院内部风险防范机制

人民法院不仅要防止行政执法过程中产生行政争议，更要严防诉讼过程中发生“次生灾害"，导致矛盾纠纷进一步升级、扩大。因此，在出台重大司法解释和司法政策、办理重大敏感行政案件时，人民法院要坚持把风险评估作为前置环节。对于可能引发更大规模、更大范围行政争议，造成更大社会舆情的，要在坚持依法审判底线的前提下，努力把握好相关事项的具体处理方式、表达和公开方式，以及处理的时机等。人民法院既不能完全迎合因一时新闻报导不全面、不客观产生的错误舆情，放弃依法审判的底线；也不能机械适用法律规范，完全不考虑相关司法活动可能对国家、社会带来的负面影响，要尽可能做到法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。对充分考虑各方面因素，相关司法活动仍可能产生不利影响的，人民法院要通过全面公开相关事实真相，依法公开审判过程、组织社会公开讨论等方式，事先消除误解，凝聚共识；同时，对事后可能发生的不利后果要有充分的预测，提前做好风险处置预案，确保能够在第一时间有效控制事态，努力将“次生灾害”消解于萌芽状态。

（六） 履行普法宣传责任

法治国家的最高境界应当是全社会一体自觉守法，整个社会和谐稳定，法律最终演变为一般社会规则，无需国家强制力作为后盾保障其实施，一般社会规则存在的主要目的是为了促进人的全面发展，而非解决纠纷。为此，在实现法治国家目标的征程中，普法宣传具有十分重要的作用。只有通过广泛的宣传教育，使得各级国家机关、社会组织和个人树立认真学法、严格执法、自觉用法、人人守法的社会氛围，才有可能从源头上减少纠纷发生，实现法治国家目标。在此过程中，作为审判机关人民法院要认真履行“谁执法谁普法"主体责任，通过制定司法解释、裁判文书上网、发布典型案例、开展巡回审判、庭审宣判公开、法治专题讲座等形式，广泛宣传行政法律规范。督促行政机关依法行政，教育和引导公民、法人和其他组织自觉守法。

四、努力将行政争议化解在诉前

尽可能通过源头治理，预防行政争议发生，是从根本上减少行政诉讼案件的有效途径。但是，我国目前正处于社会转型的关键阶段，行政机关通过行政手段强力调整各类市场主体利益关系，不可避免地将会产生大量的行政争议。随着全社会法律意识的普遍提高，公民、法人和其他组织运用行政诉讼手段救济权利的意愿和能力也会不断提升。行政争议不可避免，要减少行政诉讼案件数量，就必须要有比行政诉讼更加方便、快捷、经济的争议解决替代方式，同时人民法院要摒弃受理案件越多越好的错误观念，积极引导当事人通过非诉讼路径解决行政争议，减少行政诉讼案件数量的目标才有可能实现。为此，《意见》专门对人民法院诉前引导当事人通过非诉讼渠道解决行政争议机制作出专门规定。

（一）非诉讼解决行政争议的主要方式

根据我国现行法律制度，非诉讼解决行政争议的主要方式有下列几种：1. 行政机关或有关部门先行处理。行政机关先行处理，可以分为两类情形。一是作为起诉条件的先行处理。《国家赔偿法》第9条第2款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。因此，先行向赔偿义务机关申请行政赔偿，是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。人民法院发现当事人未经向赔偿义务机关提出赔偿申请，直接向人民法院起诉的，应当在立案登记前向起诉人释明，引导其向赔偿义务机关提出赔偿申请，而不是简单立案后裁定驳回起诉，或者直接裁定不予立案。类似的情形还有土地、山岭、草原、海域等自然资源权属争议，根据《行政复议法》第30条第1款和相关单行法的规定，争议各方当事人应当先行向相关政府申请自然资源权属确权，对政府确权处理决定不服，才可以向人民法院提起行政诉讼。二是作为行政机关内部监督纠错的先行处理。这种情形的先行处理不是法定起诉条件，人民法院主要是通过诉前思想工作，引导起诉人先行向被告行政机关或者其上一级机关提出处理申请，并协调相关机关自我纠错或者履行层级监督职权纠正错误的被诉行政行为，解决行政争议。江苏南通等地人民法院就建立了相应的行政机关自我纠错工作机制，卓有成效。2. 行政复议。与行政机关先行处理类似，行政复议也可分为法定起诉条件的先行申请复议和非法定起诉条件的先行申请复议。行政复议是除行政诉讼外解决行政争议的法定渠道，比行政诉讼具有便捷、高效、经济的特性，因此中央提出要把行政复议作为解决行政争议的主渠道。对于法定起诉条件的先行复议，人民法院在立案登记前应当向起诉人释明先行申请行政复议；对于可先行选择复议的案件，人民法院在登记立案前要尽可能向起诉人释明行政复议的优势，积极动员起诉人先行申请行政复议解决争议。3. 先行处理基础民事纠纷。行政争议中，大量存在基础争议系民事纠纷，民事纠纷一旦解决，行政争议自然就可以得到解决的情形。例如，房屋登记案件中，相当一部分案件是因原告与第三人的房屋买卖或继承民事纠纷引发，只要解决了基础房屋买卖或继承纠纷，房屋登记行政争议自然就解决了。此时，人民法院在立案登记前可以引导起诉人通过人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、商事仲裁等程序，依法先行解决相关民事纠纷。4. 其他法定非诉讼解决途径。例如，对于公务员奖惩任免等不属于行政诉讼受案范围的行政争议，人民法院在立案登记前可以引导起诉人向相关人事仲裁机构提出仲裁申请解决争议，而不是简单作出不予登记立案裁定或立案后裁定驳回起诉。

（二）积极促成诉前调解

《行政诉讼法》第 60条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。行政诉讼原则上不适用调解，但是，行政赔偿、补偿以及涉及行政自由裁量权的案件，是可以适用调解的。如果诉前调解能够实现行政争议的解决，当然不失为减少行政诉讼案件的有效方式。为此，《意见》列举了审判实践中常见的可以调解九类情形。应当注意的是，《意见》列举的情形并非全部可以调解的情形，事实上行政争议绝大多数情况下都存在行政机关自由裁量的空间，即便是常常被认为属于羁束行为的纳税决定，尽管税率是羁束的、不可调解，但是纳税基数的确定，在纳税争议案件中，很多情况下都存在行政机关的自由裁量权，这部分争议内容同样是可以调解的。

（三）多元化解中法院的指导、协调义务

多元化解行政争议，人民法院在诉前将行政争议引导至其他非诉讼途径解决，并非推出去就万事大吉了，应当根据行政争议实质化解工作的需要，继续做好以下指导、协调工作：1. 指导非诉解决机构和人员了解行政争议形成的背景。只有充分了解行政争议产生的背景情况，从根上找准开展协调和解工作的重心，非诉讼解决机制才有可能实质化解行政争议。2. 指导非诉解决机构和人员准确确定争议焦点。起诉人争议的主要对象是什么，争议各方当事人是哪些，争议的焦点问题是什么，这些基本问题明确了，非诉讼解决机构才能够把握争议核心，有针对性做好协调化解工作。3. 指导非诉讼解决机构和人员在分清是非的基础上达成和解、调解协定。行政争议不同于民事纠纷，更加注重对被诉行政行为的合法性审查，要在分清是非曲直的基础上通过协商一致达成协议。人民法院要监督指导非诉讼解决机构依法进行调解活动，不得搞无原则的“和稀泥"。非诉讼协调和解既不能为了和解违反法律的禁止性规定，严重损害国家利益、公共利益和他人合法权益，也不能以调压和，损害起诉人的合法权益。4. 引导当事人自动、及时履行调解协议。达成调解协议仅仅是实质化解行政争议的第一步，最终化解争议必须要使协议得到履行。人民法院要积极促进负有义务一方当事人按期、自动、完全履行协议义务。5. 其他有助于行政争议实质化解的工作。诉前多元化解行政争议，人民法院不是多元化解的主体机构，只能协助、指导非诉讼解决机构做好协调化解工作，凡是符合法律规定的协调、指导工作，人民法院都可以努力去做。但是，超越法律、违背法律的事情，坚决不能做。例如，为了达成诉前调解协议，法官出面以判压调，威胁当事人非自愿达成协议，或者违法采取先予执行措施等。

五、做好诉讼与非诉讼的衔接工作

非诉讼解决机制化解行政争议亦非包治百病的灵丹妙药，一些行政争议尽管经过诉前非诉讼解决机制，但是最终结果可能是协调不成，仍然需要通过诉讼途径解决。为了提高争议解决效率，节约司法资源，方便当事人诉讼，人民法院要注重做好诉讼与非诉讼的衔接，主要包括以下几方面的工作：

（一） 依法开展诉前证据保全

《行政诉讼法》第42条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。通常情况下，证据保全发生在诉讼过程中。但是，起诉人向人民法院提起行政诉讼，人民法院指引当事人通过非诉讼解决机制化解争议，诉前调解过程中，证据可能灭失或者以后难以取得，当事人申请保全证据的，人民法院如果不予以证据保全，将会对今后的诉讼活动产生极为不利的影响。为此，《意见》规定，符合法律规定的证据保全条件。当事人诉前申请证据保全的，人民法院应当依法裁定予以证据保全。但是，当事人申请保全的证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义，或者其他无保全必要的，人民法院裁定不予保全。

（二） 出具行政诉前调解书

经诉前调解达成调解协议，但又无法及时完成的，如果不能通过司法确认程序保障协议的履行，再次发生行政争议，引发新的行政诉讼的可能性极大。在以往的协调和解撤诉结案案件中，由于协调和解协议难以进入强制执行，原告根据协议撤诉后，被告反悔不履行协议义务再次发生行政争议，重新进入行政诉讼的案例不胜枚举。因此，需要一种机制保障诉前调解协议的履行，避免行政争议再次反复。为此，《意见》规定，达成诉前调解协议后，当事人可以自调解协议生效之日起30日内，共同向对调解协议所涉行政争议有管辖权的人民法院申请司法确认。人民法院应当依照《行政诉讼法》第60条规定进行审查，调解协议符合法律规定的，出具行政诉前调解书。这里特别需要指出的是，人民法院对诉前调解协议负有合法性审查义务，调解协议内容必须符合《行政诉讼法》第60条第2款规定，遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，人民法院才能出具诉前行政调解书。诉前行政调解书送达各方当事人发生法律效力，一方不履行，另一方可以申请人民法院强制执行。人民法院出具诉前行政调解书的法律根据依旧是参照《行政诉讼法》第60条规定。调解协议内容不符合《行政诉讼法》第60条规定，存在超越自由裁量权范围进行调解、违背当事人自愿原则，违反法律、行政法规或者地方性法规强制性规定，违背公序良俗，损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益情形的，或者调解协议内容不明确，无法确认和执行的，人民法院不得出具诉前行政调解书。人民法院裁定驳回确认申请的，当事人可以就争议事项所涉行政行为依法提起行政诉讼。

（三）终止诉前调解

人民法院引导起诉人通过非诉讼解决机制协调和解化解争议的，不能久调不决，人为造成行政争议迟延解决。为此，《意见》规定，存在下列情形之一的，人民法院应当终止调解程序，依法进入诉讼程序：1. 当事人存在虚假调解、恶意拖延，或者其他没有实质解决纠纷意愿的；2. 当事人一方或双方坚持通过诉讼途径解决纠纷，不愿继续调解的；3. 纠纷的处理涉及法律适用分歧，诉讼外纠纷解决机制难以作出判断，需要司法判决确定镇已解决规则的；4．纠纷本身因诉前调解机制引起，或者当事人因其他原因对诉前调解组织及相关调解人员的能力、资格以及公正性产生合理怀疑，不愿继续调解的；5. 通过诉前调解机制处理，超过1个月未取得实质进展，或者3个月未解决的；6．其他不适合通过调解解决纠纷的情形。对于终止调解的案件，诉前调解组织应当出具调解情况报告，写明案件基本情况、当事人的调解意见、未能成功化解的原因、证据交换和质证等情况，一并移交人民法院依法登记立案。因非诉讼方式解决行政争议耽误的期限，应当依照《行政诉讼法》第48条规定予以扣除，但当事人故意通过诉前调解程序拖延诉讼的除外。

（四）诉前调解无争议事实的司法确认

为了节约司法资源，对于当事人在诉前调解中认可的无争议事实，诉讼中经各方当事人同意，除非有相反证据足以推翻，人民法院应当予以确认，无需在诉讼中另行举证、质证。但是，当事人为达成调解协议作出让步、妥协而认可的事实，非经当事人在诉讼中同意，人民法院不得作为对其不利的诉讼证据予以采信。

（五） 惩戒诉前妨害诉讼行为

当事人在诉前调解中存在虚假调解、恶意拖延、恶意保全等不诚信行为，妨碍诉讼活动的，人民法院立案后经查证属实的，可以依照《行政诉讼法》第59 条规定，依法作出惩戒处理。

（六） 发挥精品行政裁判文书引领作用

诉前调解等非诉讼解决机制化解多数行政争议后，人民法院主要针对存在法律适用争议，包括证据采信、事实认定规则存在分歧的案件，进行审理和判决。人民法院要认真分析，加强裁判文书说理，提升说理的准确性、必要性、针对性，客观分析各种裁判方案的利弊得失，确保行政裁判最终确立的新规则能够实现案件处理法律效果、社会效果、政治效果的有机统一，通过公开精品行政裁判文书，引导各级行政机关正确理解和适用法律，严格依法行政，从源头上减少行政争议。

六、加强多元化解工作的组织、人员经费和制度保障

推动多元化解行政争议工作，人民法院必须提高认识，高度重视该项工作，要在当地党委、政法委领导，人大监督下，积极争取包括政府在内的相关国家机关对多元化解行政争议在组织、人员、经费等方面的保障，不断总结多元化解行政争议的经验，推动建立和完善多元化解行政争议的长效机制。

（一） 高度重视行政争议多元化解工作

多元化解行政争议，有助于更好发挥人民法院行政审判在确立规则、明确法律适用标准方面的职能作用，有利于从源头上防止和减少行政争议，有利于树立司法权威，各级人民法院必须高度重视此项工作。人民法院要主动向同级党委、人大汇报多元化解行政争议工作，推动建立、健全诉源治理和矛盾纠纷多元化解的制度、机制；要加强与政府及其他国家机关、社会组织、企事业单位的联系，积极参与、推进创新各种非诉讼纠纷解决机制。

（二） 加强对多元化解行政争议工作的组织领导

人民法院要加强自身对多元化解行政争议工作的组织领导，确定专门机构和人员，负责行政争议多元化解工作。同时，要积极协同相关主管部门，推进多元化解机构充实工作人员，完善多元化解工作机制和监督评价体系，加强对相关机构和人员的业务培训；要协助有关部门建立完善诉讼外解决行政争议的机构认证和人员资质认可、评价体系，加强对非诉讼解决机构、人员及其业务活动的规范管理。

（三）争取财政对多元化解行政争议工作的经费保障

人民法院推动多元化解行政争议工作，稳定、持续、充分的经费保障是关键。要充分用好中央关于建立多元化解行政争议的政策，结合当地财政和消费实际，合理预估每年非诉讼化解行政争议的案件数量及办理每件案件的人员、场地、办公等各项费用，积极争取地方财政支持，协同相关部门通过政府购买、单独列支或列入法院年度财政预算等方式，有效保障多元化解行政争议改革工作顺利推进。

（四）推动多元化解行政争议工作的制度建设

各级人民法院要及时总结行政争议多元化解机制改革的成功经验，积极争取地方人大、政府出台有关多元化解工作的地方性法规、规章或者规范性文件，将改革实践成果制度化、法律化，促进多元化解行政争议改革在法治轨道上健康发展。