2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称中央《意见》），为新时代检察机关法律监督工作高质量发展指明方向。中央《意见》坚持以人民为中心的发展思想，明确提出全面深化行政检察监督。检察机关在法律监督中支持和保障行政机关依法履职，在办好检察为民实事中，让人民群众感受到公平正义。2021年最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则》全面规定了检察机关履行行政诉讼监督职责的基本原则与具体要求，为检察机关依法履职提供了制度依据。
为落实中央《意见》与《人民检察院行政诉讼监督规则》的法治要求，检察机关秉持能动高效履职理念，积极探索通过个案监督推动案件的类型化解决，寻找个案监督和类案监督的契合点与突破口。2022年4月，最高检首次以行政检察类案监督为主题发布第三十六批指导性案例，通过一件件看似普通的“小案”，彰显出行政检察为大局服务、为人民司法的“大情怀”。案例总结实践中成熟的类案监督经验，提炼符合类案监督特点的办案规则，为各级检察机关准确把握行政检察类案监督的内在规律、有效参与社会治理提供重要指引。
一、检察指导性案例第149号的特点
检察指导性案例第149号糜某诉浙江省某市住房和城乡建设局、某市政府信息公开及行政复议检察监督案系因对送达日期存在争议引发的行政诉讼监督案件，检察机关依法提出监督意见，制发检察建议，以此展开类案监督并促进诉源治理。
（一）能动履职：依职权调查核实线索
糜某因不服法院再审裁定，向检察机关申请监督。浙江省某市检察院在审查案件中发现，该案中涉案法律文书专递邮件跟踪查询单上注明“他人收”，即并非糜某本人签收，可能存在因送达程序不规范导致当事人未及时收取邮件、致期限利益受损的问题。根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第58条，某市检察院决定依职权开展调查核实：一是向法院调取案件卷宗材料；二是向某邮政公司、小区快递点等调取收件时间证明材料、代收人营业执照及身份证件等相关文件；三是向糜某询问是否存在指定代收人等情况。最终查明：涉案小区快递点不具有代收资格；某邮政公司投递员将某市政府寄送的《行政复议决定书》专递快件放至小区快递点后，虽短信告知糜某，但因糜某不会查看手机短信致其迟于一审法院认定的签收日期才到小区快递点收取该快件。某市检察院遂向省检察院提请抗诉，认为原审法院认定小区快递点代收快件时间为糜某收到被诉行政复议决定的时间，系认定案件基本事实错误，由此导致原审法院以超过法定起诉期限为由作出不予立案的错误裁定。省检察院向省高级法院提出抗诉，最终省高级法院采纳检察机关意见，裁定撤销原审裁定，并指令某区法院立案受理。
（二）主动监督：以个案为契机开展行业专项监督
检察机关以抗诉方式纠正因送达日期认定错误导致行政诉讼超过起诉期限的问题，并以该个案为切入点，对法律文书专递送达开展深入调研，发现因不规范送达造成诉讼权利受阻不是个案问题，关涉到类似案件的法律适用标准，是具有相当程度的普遍性问题。检察机关通过与法院积极磋商，针对法律文书送达问题，督促其统一送达标准，特别是指定代收人的确认，保障法律、司法解释有关规定的统一适用，防止因送达标准把握不准导致错判。同时，检察机关针对在办案过程中发现邮政公司在法律文书送达中存在制度不规范、部分投递员违规投递等情形，向当地邮政公司发出检察建议，督促其强化对投递员的业务培训，规范法律文书邮件专递业务处理流程，完善流程监督，保障法律文书送达符合标准，实现对法律文书送达工作的系统化治理，提升该市法律文书邮件专递送达规范化水平，推动该类问题的源头治理。
二、检察指导性案例第149号的价值评析
（一）以行政诉讼监督保障行政相对人诉权
法律程序具有独立于实体法的价值。正当程序对维护利害关系人的主体地位和诉讼权利具有重要意义，对实体裁判结果亦具有塑造作用。诉讼文书送达制度是给予受送达者一个公正的机会，即以程序主体身份充分参与诉讼活动。送达的功能在于保障当事人的程序利益，以实现程序法与实体法的顺畅衔接，因而送达必须合法、有效。
根据行政复议法第40条，行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。根据民事诉讼法第88条，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；……受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向法院指定代收人的，送交代收人签收。2004年最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第7条规定，受送达人指定代收人的，指定代收人的签收视为受送达人本人签收。由此可见，行政复议机关邮寄送达行政复议文书，应按照当事人提供或者确认的送达地址送达，交受送达人本人、同住成年家属、诉讼代理人或指定代收人签收。
在检察指导性案例第149号中，检察机关针对涉案法律文书在送达程序上的事实认定问题开展行政诉讼监督。争议焦点是原审法院认定“糜某于2017年4月18日收到被诉复议决定”是否正确，该问题直接影响到当事人起诉是否超过法定的行政起诉期限。检察机关在该案法律监督过程中，围绕送达过程中本人是否实际签收、本人有无指定代收人，实际签收地址是否具备有效送达的效力、该案是否存在视为本人签收的情形等关键环节与具体细节，主动调查核实证据、积极作为，针对法院错误认定法律文书送达日期，以超过起诉期限为由裁定不予立案或驳回起诉等问题，及时通过提出抗诉或再审检察建议予以纠正。通过该案的行政诉讼监督，检察机关着眼于基层社会矛盾的实质性化解，切实维护了当事人正当诉讼权利，充分发挥公民权利救济的最后一道防线功能，让当事人在感受检察司法救济温度的同时，也避免新的矛盾纠纷及次生关联案件的发生。
（二）以检察建议推动法律文书邮件专递业务规范化运行
2019年最高检《人民检察院检察建议工作规定》指出，检察建议是检察机关依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。
在检察指导性案例第149号中，某市检察院发现法律文书邮件专递业务普遍存在送达程序不规范、签收率低等问题，可能侵害当事人的期限利益，对此向当地邮政公司发出改进工作的检察建议。该份检察建议依据有效证据，清晰表述了经依法调查核实后查明的案件事实；立足法律立场，对该类不规范不合法问题可能产生的法律风险及社会后果，严谨释法、充分说理；针对法律文书邮件专递业务的行业特性，从加强业务培训、改进工作方法、完善流程监督三个方面精准施策，提出切实可行的整改建议。检察建议定位清晰、释法到位、方案具体，当地邮政公司认真采纳，相关部门高度重视，从而推动该市法律文书邮件专递业务的规范化运行。
（三）跨越“数字鸿沟”维护老年人群体的合法权益
习近平总书记指出，要积极回应人民群众新要求新期待，坚持问题导向、目标导向，树立辩证思维和全局观念，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。司法不公可能使社会公正最后一道防线崩裂，行政权滥用可能直接导致公民权利被限制和剥夺。检察机关依法开展行政检察监督，正是全面贯彻习近平法治思想，落实以人民为中心的发展思想、健全中国特色法治监督体系的重要举措。行政诉讼监督应立足时代发展的新变化，着眼于行政相对人合法权益的有效保护，着力解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事。国家统计局数据显示，2021年末，我国60岁及以上人口近2.7亿，人口老龄化程度日趋加深。数字化生活给人们带来便捷的同时，也给传统生活方式带来冲击。智能科技和信息技术像一道无形的屏障，让不少老年人面临不敢用、不会用、易受骗的窘境，“数字鸿沟”对老年人权益保障带来的影响不容小觑。
在检察指导性案例第149号中，检察机关通过调查核实发现投递员电话联系当事人未果，便将法律文书放置某地点后发送手机短信给当事人，但当事人年逾花甲，不会看手机短信，致使其迟迟未收取文件。对当事人在接收法律文书时的年龄、智能手机的使用及对信息服务的接受能力等方面的忽视，造成了快递行业的草率送达及法院在认定事实时对该类无效送达的错误认定，最终导致当事人的期限利益严重受损。检察机关将老年人群体的无障碍生活作为检察工作关注的重要民生问题之一，通过制发检察建议，促使当地邮政公司重视该类案件中影响老年人群体合法权益的环节，并有针对性地在工作方法、服务品质等方面作出相应整改。该案以点带面、见微知著，直面数字时代的老年人权益保障，让老年人群体切实感受到检察为民的司法情怀。
三、检察机关行政检察类案监督发展前瞻
（一）以类案监督理念拓展行政检察监督新思路
行政检察监督的对象不仅有法院，还包括行政机关。检察机关行政检察“一手托两家”的职能特点，使其具有便于发现行政管理与社会治理中存在的共性问题的天然优势。类案监督要求检察机关在行政检察监督履职中注重个案监督与类案监督的有机结合，形成见微知著、抓源治本的办案自觉。增强类案意识，不仅能够促使检察机关依法评判个案的法律适用及执法司法，还可在此基础上进一步调查核实、分析研判甚至听证咨询，及时发现并解决个案背后依法行政、社会治理领域存在的共性问题，由此彰显能动监督和系统监督的检察智慧。此外，树立类案监督理念，有助于聚焦人民群众反映强烈的突出问题和薄弱环节，瞄准当地社会治理中的难点和堵点，以专项监督防范与化解社会风险，从而拓展行政检察监督的案源与渠道，形成监督的规模效应，把类案监督转化为提升社会治理能力的制度通道。
（二）以标准化规范化建设推动类案监督的全面适用
类案监督制度的全面推广是一个由点到面的制度积累、机制创新过程。由制定《人民检察院行政诉讼监督规则》，到发布类案监督指导性案例，再到推动全国各级检察机关全面适用，进而形成标准化、规范化的监督工作模式。从行政检察类案监督的实践和最高检发布的指导性案例来看，同类问题法律适用不一致、行政监管存在漏洞、行政履职违法与懈怠、实质性化解行政争议、群体性事件风险防范、深层次社会问题的源头治理等均是典型的监督业务场景，对此检察机关应依托指导性案例，全面梳理类案监督工作的适用范围，摸索出类型化的工作模式、工作标准和组织机制。在数字化时代，数字检察建设为类案监督的标准化和规范化建设提供了宝贵契机，借助新型通用数字技术可将类案监督的工作模式转换为标准化的数字检察系统，将调查核实、听证、案件办理等事项形成标准化的数字检察工作流程，并不断积累类案监督的数据库、案例库、法律法规库，以数字化转型推动类案监督制度的全面铺开。
（三）以制度化建设推进社会风险的源头治理
检察机关从法律监督视角凝练具有普遍性、倾向性、共同性的法律适用和社会治理问题，这对维护法律适用权威、促进执法司法标准统一、推动破解社会基层治理难题意义重大，从而促进行政检察工作在办案中真正实现政治效果、社会效果和法律效果相统一。最高检发布的行政检察类案监督指导性案例，在归纳提炼类案监督的类型、方式及办案规则等方面为各地检察机关开展类案监督工作指明方向。
类案监督工作的制度化，要求检察机关在打出主动监督、能动履职的组合拳时，准确把握主动监督必须是针对主责主业的依法监督，锚定能动履职必须是在宪法原则下围绕中心、服务大局的监督活动。毕竟，行政领域自有其管理监督机制，检察权不可任意介入行政领域，应正确处理行政检察监督与行政领域已有管理监督机制的关系，只有在行政领域已有管理监督机制缺位或履职不到位的情况下，检察权才能适度介入，以发挥拾遗补阙的作用，以此为出发点形成的类案监督制度方能将检察职能延伸至社会风险的源头治理。
