[摘 要]：行政复议相对于行政诉讼在行政行为合理性审查方面的专业优势是其制度优势的根本所在。行政行为合理性审查对行政管理专业知识和业务经验的要求存在部门性差异，由此产生了行政复议案件审理的部门专业性。地方行政复议案件改由政府集中管辖和审理后，主管部门审理本领域行政复议案件所具有的部门专业性优势将难以为继，现有与行政复议专业性建设相关的几项措施也无法排解行政复议案件审理的部门专业性隐忧。借鉴部分国家和地区的经验，结合我国行政复议体制改革走向和国家公务员管理的制度实践，我国行政复议案件审理的部门专业性保障需要在行政复议机构内部实行专业化分组，强化行政复议人员的部门专业素质保障，并对行政复议人员实行分类培训。

[关键词]：行政复议；集中管辖；专业优势；部门专业性；保障措施

2020年11月24日，司法部发布了《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。《征求意见稿》就地方行政复议案件的管辖问题采纳了相对集中管辖方案，规定地方各级政府统一管辖以本级政府部门及其派出机构、下一级政府、本级政府的派出机关、本级政府及其部门主管的法律法规授权组织为被申请人的行政复议案件，实行中央垂直领导的机关除外。这一规定旨在落实2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》的要求，重点是取消地方政府部门的行政复议管辖权。地方行政复议管辖权的相对集中对于整合行政复议资源、增加行政复议申请便利性、统一行政复议审理标准、促进行政复议职能专门化、推动行政复议人员专职化等都具有极其重要的意义，应当坚定不移地推行。但地方行政复议管辖权相对集中改革也应当审慎进行，因为地方政府部门行政案件的复议审理在一定程度上需要以部门法规政策掌握和部门行政管理经验作为其专业性支撑，由上一级主管部门管辖和审理的做法具有专业性优势。对于地方行政复议管辖权的相对集中改革，要充分注意到其对部门行政案件复议审理带来的专业性隐忧，有必要作一些预防性的制度安排，以防顾此失彼。相对于行政复议的独立性、中立性或公正性问题，学界对于行政复议的专业性关注和研究明显不足，对行政复议案件审理的部门专业性问题更是少有关注和研究。为防患于未然，本文就地方行政复议管辖权集中后的部门专业性保障问题展开讨论，权当抛砖引玉。

一、部门专业性是行政复议制度优势的根本所在

专业性对于行政复议制度本身得以独立存在和发展以及其制度优势巩固和局限弥补都具有重要意义，行政复议的专业性优势集中体现在行政行为的合理性审查方面，部门行政行为的合理性审查主要依赖于行政复议人员的部门专业性知识和经验，部门专业性是行政复议制度优势的根本所在。

（一）专业性是行政复议制度得以独立存在和发展的根基

行政复议制度的优势通常是指相对于行政诉讼制度的优势。行政复议制度改革与发展如何扬长避短，既涉及到行政复议的制度定位问题，也涉及到行政复议与行政诉讼的制度关系问题，这些问题一直以来都是学界高度关心并颇有争议的话题。争议的核心就是行政复议制度到底是按区别于行政诉讼的方向独立发展还是与行政诉讼亦步亦趋。鉴于域外的行政复议或相似制度在保障国民权利、解决行政争议方面发挥了极其重要的作用，行政法学界极力主张将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道。在学界的呼吁之下，行政复议制度改革的目标已被确定为“使行政复议在保障权益和化解争议方面发挥主渠道作用”。既然要使行政复议成为行政争议解决的“主渠道”，那就不应走将行政复议制度同质化于行政诉讼制度的改革路子，而应当加强行政复议相对于行政诉讼的制度优势建设，在行政复议与行政诉讼之间应建立一种“竞争中合作、差异中互补”的新型衔接关系。

在世界主要法治发达国家已经普遍建立行政诉讼或司法审查制度的情况下，行政复议制度之所以被高度重视且生生不息，并在提供国民权益救济、化解行政争议方面发挥着主渠道作用，根源于其相对于行政诉讼或司法审查制度所具有的多种制度优势，其中专业性、技术性就是最重要的制度优势之一。学界普遍认为，“行政复议机关熟悉与本部门或本领域行政管理工作，便于处理和解决专业性、技术性较强的行政争议……面对越来越多的涉及较强专业性、技术性的行政争议，行政机关处理起来显然比司法机关更加得心应手，更有利于保护行政相对人的合法权益。”中国台湾地区学者也认为，撤销诉讼和课予义务诉讼之所以要求实行复议前置，主要考虑是行政处分“常牵涉到复杂之行政事实与法规，尤其行政裁量权之行使与不确定法律概念之判断，如未先由行政机关自行审议，而贸然由司法机关介入，必不易深入核心，而得其肯綮。”

专业性优势在域外也被认定为是行政复议得以独立存在和发展的理由。英国在已有法院司法审查制度的情况下，存在对行政裁判所设置之必要性的质疑，为此，1932年多诺莫尔委员会、1957年弗兰克斯委员会和2001年里盖特委员会的调查报告都认为行政裁判所在行政案件审理的专业性方面要比普通法院强，应当对其实施改革和完善而不是完全否定。在德国，面对关于保留和发展行政复议制度的意义的质疑，力挺行政复议制度的学者认为：“对于数量日渐增多的行政机关裁量及判断余地决定，其‘妥当性’毋宁仅能透过诉愿程序予以审查。”在韩国，对于交通行为的行政诉讼实行复议前置程序的合宪性得到承认，关键点也在于这类事务具有高度的专业性，由具有专业优势的行政机关先行处理具有高度的合理性。

（二）专业性是行政复议制度得以扬长避短的根本依赖

行政复议相对于行政诉讼不仅有专业性优势，而且这种优势还支持和巩固了其他方面的制度优势。行政复议相对于行政诉讼除了专业性优势之外，还有审查标准更严、纠错力度更大、更高效、更经济等优势。2014年《行政诉讼法》修订扩充受案范围之后，行政复议原有的受案范围更广的优势不再凸显，但行政复议在行政行为的合理性审查方面比行政诉讼中的司法审查标准更高、力度更大。学界认为，行政复议机关之所以能对行政行为实施更加严格甚至带有专属性的合理性审查，主要源于行政复议人员在政府工作和行政管理方面的专业性、技术性优势。行政复议对行政行为的合理性审查的标准更高、要求更严，对行政行为不当的纠错力度就更大。行政复议人员熟悉本部门或本领域行政管理工作，其在专业性、技术性方面相对于法官的优势也为行政复议设置更短的审查期限奠定了基础。行政复议更高的办案效率，也就降低了复议程序运行的成本。

专业性不仅体现和巩固了行政复议的制度优势，还是弥补其制度缺陷的重要抓手。与行政诉讼相比，公正性被认为是行政复议制度绝对的、致命的缺陷，而公正性不足根源于行政复议的内部性。诚然，只要行政复议还被称之为“行政”复议，行政复议的内部性就是必然，其对复议公正性的不利影响也是必然。行政复议公正性不足是影响公民、法人或其他组织选择行政复议途径救济其权利的重要因素，也是阻碍行政复议发展成为行政纠纷解决“主渠道”的重要原因。近年来，学界一直都在寻求能弥补因行政复议内部性带来的公正性不足的方法，被普遍认可的方案便是设立独立性更强的行政复议机构。行政复议机构地位独立尽管有利于增强其中立性，但行政复议机构无论如何都无法获得像法院那样的独立地位。只要行政复议还是行政系统内部的监督与救济制度，通过提升行政复议机构的独立性来增强行政复议公正性的空间就必然有限。但有学者注意到，在行政复议机构地位独立与办案公正之间，“公正才是重要的价值取向，才是赢得公众信任的关键。如何实现公正，专业性价值取向意义重大”“专业性价值可以提升行政复议的效率和有效性，进而使公众感受到公正价值。”这即是说，除了保障行政复议机构的独立性之外，提升行政复议机构的办案专业性也是增强行政复议公正性和制度公信力的重要抓手。

（三）合理性审查是行政复议专业性优势的集中体现

行政复议和行政诉讼都是行政争议解决制度，行政争议主要围绕行政行为的合法性和合理性问题展开，行政复议相对于行政诉讼的专业优势主要体现在行政行为合理性审查方面。因为在行政行为合法性审查方面，取得了法律职业资格并长期专职于此的法官相对于行政复议人员更具有专业优势。有学者认为，行政复议的专业性包括法律业务专业性和行政业务专业性，与行政复议案件审理中的法律问题评价和事实问题认定相对应。按照这种理解，行政复议相对于行政诉讼所具有的专业性优势，应当是指在行政法律业务与行政管理业务方面，行政复议人员比法官更具有专业知识和职业经验优势。正是因为行政复议人员在行政法规政策把握、行政管理专业技能和职业经验掌握方面具有的优势，行政复议人员才能够对行政行为实施合理性审查。

行政行为的合理性与行政裁量权相关联，行政行为的合理性审查主要就是行政裁量权的合理性审查。行政裁量权是立法机关不得已为行政机关留下的必要的“自由空间”，行政裁量权的“立法留白”使得被要求严格以法律、法规或规章为审理和裁判依据的法院难以对行政裁量权实施更为全面、更有深度的合理性审查，而且为避免司法权在行政诉讼中过度介入行政裁量权而冲击到行政与司法职能的合理分工，法院司法审查的深度仅能停留在裁量权滥用和明显不当这一浅层表面。行政诉讼对行政裁量权行使合理性审查的有限性，为对行政裁量权实施更全面、更深入、更有效的合理性控制留下了制度需求和制度生长的空间，而行政复议事实上也是当今法治国家全面、深入且有效控制行政裁量权滥用的主要制度依赖。

行政裁量权并非绝对的自由，行政裁量权的行使必须符合比例原则、平等原则和裁量正当原则。比例原则要求行政裁量权的行使要目的正当、手段必要以及法益相称；平等原则要求行政裁量权的行使不能偏私、不得歧视并遵守惯例；裁量正当原则要求裁量权的行使不得怠惰、考虑正当并不得武断。行政裁量权行使的目的是否正当、手段选择是否必要、成本效益是否相称、是否有偏私和歧视、是否遵守行政惯例、是否存在裁量怠惰、裁量要素考虑是否正当、裁量是否武断等方面的合理性判断，要求审查判断人员既要熟悉并准确理解涉案行政法规和政策文件的目的与精神，又要熟悉并掌握行政管理业务的专业知识和具有相关职业经验。而行政复议之所以能胜任对行政行为的合理性审查，主要就是行政复议人员作为行政机关法制工作人员会经常适用行政法规政策、经常参与行政执法实践、开展执法经验交流，因而被认为比法官更加熟悉行政法规政策并具有行政管理业务方面的专业知识和职业经验。

（四）部门行政案件复议审理需要部门专业知识和经验

行政复议人员审查行政行为合理性所需要的行政法规政策与行政管理方面的专业知识和职业经验，都必须经过长期的系统学习和实践积累才能获得。行政复议人员要获得系统的专业知识和全面的职业经验，最基本的路径是实现行政复议的专门化和专业化。“专门化将相同或类似的职能集中于一个组织，它集中了处理特定事项的专业知识，使该组织获得专长和经验，从而提高工作效率、保证工作质量。”美国学者路德·古利克认为，最佳的组织效果只有靠分工来达到，专业化使人们在某项能力方面更加造诣精湛。行政复议人员在行政行为合理性审查方面的优势形成如同法官在行政行为合法性审查方面的优势形成一样，只有在行政复议职能专门化和行政复议人员职业化情形下，通过长期的办案实践才能增加专业知识、积累职业经验。

随着现代行政管理分工的日益精细化，许多行政部门领域的管理和服务活动的专业性、技术性日益突出，由此产生了现代社会普遍存在的部门行政业务及其法规政策理解与适用的专业性区隔。比如，长期从事自然资源与环境保护执法的人员很难说对教育法规政策也有同等准确的掌握和应用，自然资源与环境保护执法人员所积累的职业经验也不可能直接复制适用于教育行政执法事项上。如果是在专业性更强的税务执法、海关执法、专利商标执法、产品质量执法等专业执法领域，行政执法管理的专业知识与职业经验的部门专业性特征会更为突出。因此，部门行政管理不论是在本部门法规政策的理解与掌握方面，还是在行政执法业务技能和执法经验的掌握和积累方面都存在部门性差异。

行政执法知识与经验的部门性专业差异形成了行政纠纷内容的部门性专业差异，进而决定了部门行政纠纷解决的部门性专业知识与经验需求差异。行政复议人员要能对专业性较强的部门行政行为实施合理性审查，尽管不必对该行政行为所涉领域的法规政策、行政管理知识和职业技能作精细的理解和掌握，也不必像部门行政管理人员那样具备丰富的行政管理经验，但至少应当对部门法规政策、行政管理知识和职业经验有所理解和熟悉。显而易见的是，让一个对自然资源与环境保护的法规政策和管理知识不熟悉且毫无相应管理经验的行政复议人员对自然资源与环境保护执法行为的行政裁量目的是否正当、执法手段选择是否必要、执法成本收益是否相称、是否符合既往执法惯例等问题开展合理性审查，无论如何都是难以得到权威性、公正性认可的。因此，部门行政复议案件审理客观存在的部门专业知识与经验需求差异，不是特别明显也不需要行政复议办案人员去精深研究和精细地区分掌握，但也不应当被忽视。

二、复议管辖集中将使部门专业性优势难以为继

根据中央全面依法治国委员会《行政复议体制改革方案》的安排，各级政府部门将不再管辖和审理以下一级政府部门为被申请人的行政复议案件，而是由地方政府集中管辖并由司法行政机关集中审理。政府集中审理与主管部门审理各有优势和劣势，目前学界大都是在极力称赞政府集中审理相对于主管部门分散审理的体制性优势，但我们也不应忽视政府集中复议在部门专业性保障方面的不足。

（一）主管部门审理行政复议案件有部门专业性优势

我国最早的行政复议统一立法——《行政复议条例》（1990年制定）在确定复议管辖时，之所以采用“条条管辖”为主，当时考虑的主要是部门行政复议案件的审理存在着部门性的专业性和技术性差异。“行政活动有较强的专业性和技术性，行政复议作为一项行政活动，应该而且必须体现这一特点，否则，很难发挥行政复议的监督作用。对复议案件的管辖来说，能够体现专业性和技术性特点，就是下一级政府部门的具体行政行为的复议，应该由上一级政府主管部门管辖。”“（行政复议条例）规定由上一级政府主管部门管辖，符合行政管理专业化的特点，便于提高行政复议的效率和可行性。”也正是基于行政复议案件审理的部门专业性考虑，1994年修改《行政复议条例》、1999年制定《行政复议法》时，尽管有不少学者呼吁取消地方政府部门的复议管辖权，但立法机关最终也只采用了“条块结合”的选择管辖模式，并将“遵循业务主管关系的原则”作为确定复议管辖的重要原则之一。

事实上，由上一级政府主管部门法制工作人员审理本领域行政复议案件，相对于同级政府法制工作人员确实具有部门性专业知识和职业经验方面的优势基础。首先，部门法制工作人员长期接触并能熟练掌握的主要是本部门所涉领域的法规政策和行政管理知识，而没有部门行政管理工作经历的政府法制工作人员就缺少这方面的专业知识。其次，部门法制工作人员在履职中主要交流和积累的也是本行政管理领域的职业经验，而缺少部门行政执法管理工作经历的政府法制工作人员就难以获得这方面的经验。再次，部门法制工作人员在业务培训中主要训练和要求掌握的是本部门所涉领域的行政管理和执法技能，而未从事部门行政管理工作的政府法制工作人员就缺少这方面的专业技能培训。因此，审理本领域行政复议案件，部门法制工作人员在专业知识、职业经验和专门技能方面至少是有一定基础的，这即是主管部门审理本领域行政复议案件的部门专业性优势。

（二）行政复议集中审理会削弱部门专业性优势

我国行政复议立法就地方部门行政案件的复议管辖规定，经历了从“条条为主，块块为辅”到“条块结合”的体制集中化变革，这次《征求意见稿》实行“块块为主，条条为辅”体制，进一步推进了行政复议的管辖体制集中。对于行政复议集中管辖和审理的利弊得失，国内大多数学者主要关注于部门分散管辖和审理存在的缺陷，进而为行政复议管辖权集中改革寻找理据，但也有学者注意到了行政复议案件集中管辖和审理所带来的部门专业性问题。有学者在实证调研中发现：“通过条条管辖到块块管辖的过渡，传统条线管辖下的行业专业性案件也统一到了政府复议机关。但是，现阶段各级政府复议部门的专业性人才储备还面临着滞后性的问题，并不利于复议案件的审理与纠纷的有效解决。”对于山东省实行的行政复议管辖集中体制，有学者就认为“将行政复议权集中至各级政府统一行使，当处理涉及各部门具体事项的复议案件时，可能会产生经验缺乏和专业性不足等问题，初期势必会影响处理复议案件的准确性及效率。”

域外有些国家行政复议或相似制度的机构设置或人员管理也经历了由分散到集中的变革历程，在行政复议管辖及复议机构设置或人员集中改革过程中，就有观点警示这种集中会削弱行政复议的部门专业性。在美国，行政法法官原来是由各联邦行政机关分别聘用、使用和管理的，在从分散任命和管理到相对集中任命和管理的改革过程中，理论界和实务界就都注意到了行政法法官集中任命和管理对其部门专业性的不利影响，并据此提出反对意见，反对理由主要有：“行政法法官联合将会降低在某一特定行政机关裁决案件的行政法法官的专业性”，而“把所有的行政法法官（可能还有行政法官）转变为通才型法官将使行政裁决制度流失专家而增加很多的成本。”这些反对理由在针对行政法法官集中任命和管理对其专业性优势所带来的不利影响而进行制度设计时发挥了重要的警示作用。

政府集中管辖和审理部门行政案件之所以会存在部门专业性问题，主要是政府行政复议人员在短时间内很难全面熟悉和掌握所有部门的政策法规和行政专业知识。首先，政府集中复议部门行政案件时，行政复议人员在短时间内难以全面系统地熟悉所涉领域的法规政策和行政管理专业知识，即便有一定程度的了解，在审理不同部门行政案件时经常需要进行知识转换和更新，难以达到专而精的高度。其次，政府集中复议部门行政案件时，行政复议人员在短时间内难以积累部门行政执法和管理经验，即便有一定程度的了解，在审理不同部门行政案件时经常需要进行经验转换和更新，难以达到熟而顺的准度。再次，政府集中复议部门行政案件时，行政复议人员在短时间内难以掌握政府各部门所涉领域的管理思维和方法，即便有一定程度的掌握，在审理不同部门行政案件时经常需要进行思维和方法转换，难以达到快而准的精度。总之，政府集中管辖和审理部门行政案件时，行政复议人员在政府各部门通用性知识、经验和技能方面可能有一定的熟悉、积累或掌握，但对于各部门的专业知识、职业经验和专门技能的熟悉、积累或掌握在短时间内难以实现，这就是行政复议案件集中审理将面临的部门专业性隐忧。

（三）既有专业建设举措无法满足部门专业性保障的需要

自行政复议制度建立以来，国家在行政复议体制与机制方面持续推动了一些改革举措，其中有助于行政复议专业性建设的措施主要是行政复议集中管辖、行政复议机构统一设置和行政复议队伍人才建设等三个方面。但由于这些措施主要是在行政复议分散管辖体制背景下展开，在地方行政复议案件实行集中管辖以后，这些措施无法满足行政复议案件审理的部门专业性保障需要。

首先，复议管辖集中和复议机构统一只能从整体上提升行政复议的专业优势，却诱发了行政复议的部门专业性问题。在主管部门分散管辖和审理行政复议案件的体制下，对于案件数量较少的基层政府部门甚至是基层政府，极少量、非常态化、非持续性的行政复议工作难以支撑行政复议职能的专门化和行政复议人员的专职化，专门复议机构和专职复议人员的配置都难以达标。部门管辖的行政复议案件集中到政府后，政府办理行政复议案件就能形成规模效应，就需要设置专门的复议机构并配备专职复议人员持续性办理行政复议案件，这无疑有助于实现行政复议职能的专门化和行政复议人员的专职化，因而从整体上看有利于促进行政复议的专业性建设。但如前所述，行政复议管辖集中反而引出了行政复议案件审理的部门专业性问题，这是对行政复议专业性建设的反面作用。在行政复议机构建设方面，2008年原国务院法制办推行了行政复议委员会设置试点，各地方的试点大致有政府统一集中设置行政复议委员会与政府及其工作部门分别设置行政复议委员会两种模式；在政府统一集中设置模式下，设置于政府的行政复议委员会集中行使了政府所属工作部门的行政复议权，有的地方实行集中受理、部分集中审理和分散决定，有的地方实行集中受理和审理、分散决定，有的地方实行集中受理、集中审理和集中决定。在行政复议委员会设置试点中，绝大多数情况采取的是政府统一集中设置模式。尽管主管部门分别设置行政复议委员会只是少数，但这种情况有助于保障部门行政复议审理的专业性需要，对行政复议职能的专门化也有所促进。但在《征求意见稿》将地方政府所属工作部门的行政复议权取消后，部门的行政复议机构和行政复议人员将不再保留。地方政府不论是集中部分部门还是所有部门的行政复议权，都有利于促进行政复议职能的专门化，从整体上有助于增强行政复议相对于行政诉讼的专业优势。但是，行政复议机构集中设置于政府后，行政复议人员不再是各部门的法制工作人员，而其对部门法规政策和行政管理业务知识与经验并不熟悉，也同样会产生行政复议案件审理的部门专业性问题。

其次，行政复议队伍建设旨在解决分散管辖体制下的专业能力不足问题，并未充分顾及部门专业性保障问题。就近年来推进的行政复议人员队伍建设而言，行政复议立法及各地方实践主要有三个方面的举措：一是配足专职行政复议人员；二是明确行政复议人员任职资格；三是聘任兼职专家担任行政复议委员。这些举措都无法排解行政复议管辖集中后的部门专业性隐忧。

第一，配足专职行政复议人员并非专门解决部门专业性问题。针对我国基层行政机关专职行政复议人员配备不足的问题，行政复议立法和原国务院法制办相关政策文件多次强调要“使法制工作机构的设置和人员配备同本地方、本部门政府法制工作任务相适应。”主管部门健全行政复议机构、配足专职行政复议人员，无疑能够加强部门复议案件审理的专业力量，促进行政复议职能的专门化，也有利于增强行政复议相对于行政诉讼的专业优势。但实践中，主管部门的专职行政复议人员配足配齐问题一直没有得到根本解决，而且强制要求行政复议案件量很少的政府部门配置专职行政复议人员也确实是一种资源浪费。《征求意见稿》第7条明确要求：“确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，切实提高行政复议人员素质。”这一规定是在地方行政复议管辖集中背景下对政府行政复议机构的人员配置提出的要求，并不是专门针对、也无助于解决行政复议案件审理的部门专业性问题。

第二，明确行政复议人员任职的法律资格无助于解决部门专业性问题。尽管2007年《行政复议法实施条例》第4条明确要求“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。”但专职行政复议人员的资格要求一直没有得到明确，专业行政复议人员的素质也没有得到明显提升，直到2018年修改的《行政复议法》第3条才规定“行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。对专职行政复议人员任职资格的明确有利于促进行政复议人员的专职化，但仅仅强调通过法律职业资格考试的要求，似乎无助于增强行政复议相对于行政诉讼的专业优势，只能说在一定程度上可以缩小行政复议人员相对于法官在法律业务方面的专业差距。《征求意见稿》第6条也重申了行政复议人员通过国家法律资格考试的要求，并提出要建立革命化、正规化、专业化、职业化的行政复议人员队伍，制定行政复议职业规范，建立行政复议人员培训制度。应当说，这些规定有助于推进行政复议职能的专门化、行政复议人员的专职化，也有利于增强行政复议相对于行政诉讼的专业优势，但如果要有针对性地解决行政复议管辖集中后的部门专业性问题，仅有这样的原则性规定还不够，还应当有更为具体可操作的、旨在落实行政复议人员部门专业性要求的保障措施。

第三，外聘复议专家委员不一定能解决部门专业性问题。随着行政复议委员会设置试点的全面推开，聘任外部专家参加行政复议案件的审理成为各地行政复议委员会的标配。尽管各地行政复议委员会聘请外部专家的比例各有不同，但外聘专家参与行政复议案件的审理无疑有助于提升行政复议相对于行政诉讼的专业性优势。外聘行政复议委员作为某一领域的专家，也有助于满足行政复议案件审理的部门专业性需要。但也有三个方面的问题：其一，外聘专家有法律专家与非法律专家之别，外聘法律专家如果不同时是某一部门行政领域的专家，也无助于解决行政复议的部门专业性问题；外聘非法律专家尽管可能满足行政复议的部门专业性需要，但在法律业务方面相对于法官却存在专业劣势。其二，在基层、偏远、落后地区设置行政复议委员会时，外聘专家的聘任正面临着“人才荒”问题。其三，如果行政复议委员会聘任了外部专家，但在案件审理中没有安排或者说没有按照专业特长安排专家实际参与，就难免会出现外部委员徒有其名的现象。

综上，在行政复议分散管辖体制背景下提出的复议专业性建设举措并没有考虑、也并非用于应对复议管辖集中后的部门专业性问题，因而难以排解行政复议管辖集中后的部门专业性隐忧。

三、行政复议管辖集中后的部门专业性保障对策

在地方行政复议案件即将实行集中管辖的情况下，我们可以借鉴其他国家和地区的一些经验，从行政复议机构内部组织完善和行政复议人员专业素质保障两个方面入手，调整和完善现有的措施，以应对行政复议案件集中审理时面临的部门专业性问题。

（一）统一设置的行政复议机构有必要在内部实行专业分组

区分不同行政领域设置专业性的行政复议机构或是在统一设置的行政复议机构内部实行专业分组是英国、美国、韩国和我国台湾地区比较通行的做法，属于大陆法系的法国和德国的行政复议案件主要由原处分机关的上级行政机关分散管辖，行政复议案件审理不存在部门专业性问题，因此我们重点要借鉴英国、美国、韩国和我国台湾地区的经验。

英国在2007年将2000多个行政裁判所整合成两级裁判所，完成了行政裁判所的司法化变革。但在这一司法化变革过程中，初级裁判所与高级裁判所都保留了专业审查小组的做法。其中，初级裁判所按专业不同设置有六个裁判庭，部分裁判庭还按专业不同又分设有若干裁判所，如健康、教育和社会福利裁判庭下设有四个裁判所，社会权利裁判庭下设有三个裁判所，综合管理裁判庭下设有十个裁判所；高级裁判所也按专业不同设置有行政上诉裁判庭、土地裁判庭、税收和大法官裁判庭以及移民和庇护裁判庭。另外，英国行政裁判所集中并非完全集中，还保留了大量不属于上述两级裁判所的专业裁判所。英国统一行政裁判所体系中专业裁判庭、专业裁判所的设置以及大量未统一纳入两级裁判所体系内的专业裁判所的存在，都是基于行政案件审理的部门专业性需要。

美国在行政法法官集中化改革过程中则采取了行政法法官相对固定供职于某一职能部门的做法。自1929年以来，美国关于在联邦设立更加独立于行政机关的统一行政法院的提案从未停息，但最终都没有被采纳实施。未被采纳的原因除了担心会分割普通法院司法权之外，更重要的是认为设立统一行政法院或行政法法官集中使用会与行政法法官的专业性相冲突。正是基于部门专业性的考虑，美国联邦和各州推行行政法法官集中使用制度时，主要是由行政法官听证办公室或行政法庭统一负责行政法法官的资格任命、薪酬管理和绩效评估等事务，但行政法法官履行听审职能的行政机关还是相对固定，长期供职于联邦社会保障署的行政法法官占据了绝大多数。而且，不论是在联邦层面还是在各州，美国还有大量由各职能部门单独任命和管理的行政法法官。

韩国的行政复议机构内部实行了专业化分组。韩国的多数行政复议案件在中央和市或道都实行集中管辖并由行政审判委员会集中审理，为满足案件审理的专业性需要，中央和市或道行政审判委员会采取设置小组委员会、专业委员会和分委员会的形式，根据专业领域不同管辖各自范围内的行政复议案件。如韩国中央审判委员会就设有四个专业性审理机构，分别是一般审判担当官室、教育信息审判担当官室、经济审判担当官室和社会福利审判担当官室。除中央行政审判委员会和市或道行政审判委员会之外，韩国也大量设置了教育行政复议委员会等特别行政复议机关。韩国之所以没有将行政复议案件完全集中到中央和市或道行政审判委员会审理，主要是“由于部分行政复议案件具有专门性和特殊性，因此建立特别行政复议机关通过特别行政复议程序予以审理是必要的。”

我国台湾地区在县或市一级政府行政复议机构的内部也实行了专业分组。台湾地区县或市一级的行政复议案件由县或市政府集中管辖，由县或市统一设置的行政诉愿委员会集中审理和议决。实践中，县或市政府的行政诉愿审议委员会通常会设置专门委员或分组委员会审理不同专业类型的行政诉愿案件，如台北市政府诉愿委员会就下设有四个专业分组。台湾地区县或市政府诉愿审议委员会内部的专业分组，无非就是考虑了诉愿案件审理的部门专业性需要。

我国在行政复议机构的组织建设方面，当前的做法是政府将行政复议机构统一设置于司法行政机关，并设置行政复议委员会作为重大复杂疑难案件的审议咨询机构。

尽管很多地方政府的行政复议机构也分设了几个处（科）室，但基本上都是根据复议被申请人的不同来区分设置的，不同行政复议处（科）室区分管辖以本级政府部门、下一级政府或本级政府派出机关为被申请人的复议案件，这种做法并没有考虑部门行政案件复议审理的专业性需要。

借鉴英国、美国、韩国和我国台湾地区的行政复议机构在县或市一级相对集中设置、并进行内部专业分组的经验，在我国地方行政复议案件集中到政府行政复议机构审议后，建议地方政府行政复议机构根据受理案件的数量分布情况，在配齐配足专职行政复议人员的基础上，在管辖审理以本级政府所属工作部门为被申请人的复议案件的行政复议处（科）室内部按部门领域设置相对固定的专业复议庭或复议小组。参考近三年各部门行政复议案件的发生量（见表1），可以考虑在公安、房屋与自然资源、市场监管等领域设置专业复议庭或复议小组，剩下的其他领域则由一个综合性复议庭或复议小组负责即可。

（二）加强行政复议人员的部门专业性素质建设

强化行政复议人员的专业素质保障也是英国、美国、韩国和我国台湾地区的普遍做法，值得参考借鉴。在英国，不论是初级裁判所还是高级裁判所，其裁判官的任用都有很高的资格要求。根据2007年《裁判所、法院和执行法》的规定，英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区各级法院的普通法官、上诉法官、副院长等法官都是初级或高级裁判所的当然成员；除此之外，担任初级裁判所裁判官的资格要求是有5年以上的律师执业经历或相关经验，担任高级裁判所裁判官的除了初级裁判所或专门裁判所的主席或庭长外，其他成员的资格要求是有7年以上的律师执业经历或相关经验。值得注意的是，英国2007年设置统一的初级裁判所和高级裁判所时，大部分裁判官是由原各行政裁判所的裁判官经大法官大臣重新确认后转任的，因而多数裁判官在相关行政领域都有比较丰富的专业知识和职业经验。在美国，被任命为行政法法官至少要有7年以上的法律从业经验，而且必须经过美国人事管理局组织的资格考试；更重要的是，多数情况下还要有某方面的行政经验。

韩国《行政审判法》第8条第4款规定，行政复议委员会的委员从符合下列各项规定条件之一的人员中委任或者指名：（一）取得律师资格后有五年以上工作经验的人士；（二）在学校中担任或者曾经担任助理教授以上职务的人士；（三）曾是行政机关4级以上公务员的人士或曾是属于高职公务员团的公务员；（四）取得博士学位后，在相关领域具有5年以上工作经验的人士；（五）其他具有丰富的、与行政复议有关的知识和经验的人士。可见，韩国行政复议委员会委员的任职资格要求也是比较高的。我国台湾地区“诉愿法”第53条第二款规定，诉愿审议委员会委员由本机关高级职员及遴选社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。所谓“本机关高级职员”，大多为关系行政机关的主管。

我国从事行政复议案件审理的工作人员包括专职行政复议人员和行政复议委员会委员，行政复议委员会委员又包括常任委员和兼职委员。当前，我国《行政复议法》和《公务员法》都已经明确规定，初次从事行政复议的人员应当通过法律资格考试，这项规定对于缩小行政复议人员与法官的法律专业素质差异具有重要意义，应当保障落实。参考英国、美国、韩国和我国台湾地区的行政复议人员任职资格，按照行政复议审理的部门专业性保障要求，结合我国公务员任命与职位管理的工作实际，笔者建议从以下三个方面进一步加强行政复议队伍的部门专业性素质建设：

第一，强化专职行政复议人员任用时的部门行政知识和经验素质保障。对于专职行政复议人员的任用，除要求通过法律资格考试之外，还应有在政府部门有一定的行政管理工作经历要求。具体的做法是：一是有计划地将缺少部门行政经验的政府现任专职行政复议人员派遣到政府部门法制机构交流任职或挂职锻炼，让其熟悉该部门的政策法规和部门行政知识与经验；二是建立健全从政府部门法制工作人员中遴选专职行政复议人员的人事管理机制，专职行政复议人员原则上不再从应届毕业生中直接招录；三是将政府专职行政复议人员纳入专业技术类公务员管理。对此，有学者提出，“将政府法制工作机构中有法律职业资格的工作人员纳入专业技术类公务员管理，让他们凭专业水平晋升等级，解决待遇问题，从而摆脱行政职级和职数的限制。”《专业技术类公务员管理规定（试行）》第2条规定，专业技术类公务员是专门从事专业技术工作、为机关履行职责提供技术支持和保障的公务员，其职责具有强技术性、低替代性。专职行政复议人员要通过法律资格考试后才能任命，其职责符合强技术性、低替代性特点，有必要纳入专业技术类公务员实施管理。

第二，强化行政复议委员聘任时的部门行政知识和经验素质保障。政府行政复议机构设置行政复议委员会时，其委员的聘任应当注意行政管理知识和经验方面的资格要求。具体做法：一是外聘兼职复议委员应当是具有副高级（或相当于副高级）以上职称的专家，但如果在基层、偏远或落后地区聘任社会专家有困难，也不必勉强聘任外地的专家来充数；二是常任行政复议委员从政府各部门选聘行政管理经验丰富的非领导职务高职级公务员（建议为四级以上调研员或相当职级公务员）来担任，并纳入聘任制公务员序列进行管理。从各部门聘任非领导职务高职级公务员担任常任行政复议委员，既可以解决基层、偏远或落后地方外聘专家不足的问题，还可以解决部分地方退居二线高职级公务员闲置待退的问题，发挥这些退居二线高职级公务员的“余热”。有学者曾建议对原政府法制工作人员实行聘任制管理，认为这样“可以大幅提高其报酬，而且聘任比招录或遴选公务员要简便，相对高额的报酬一方面可以吸引成熟的法律人参加政府法制工作，另一方面也可以留住已经成长起来的政府法制工作干部，从而使政府法制工作机构减少缺额的几率，确保政府法制工作机构有充足的高素质工作人员。”笔者认为，这一建议更适合于常任行政复议委员。《公务员法》第100条规定，对专业性较强的职位和辅助性职位可以实行聘任制。常任行政复议委员从事的复议审议工作专业性较强而且具有辅助性，有必要对其实行聘任制管理。在行政复议委员会设置试点实践中，多数地方的行政复议委员会常任委员是由职能部门的在任负责人兼任的。这种做法不妥，主要是因为这些在任的部门负责人本身公务比较繁忙，无暇顾及行政复议工作。行政机关非领导职务高职级公务员没有担任机关领导职务，转任到行政复议机构既不会影响原机关领导工作，也能保障这些高职级公务员专职于行政复议案件审理。更为重要的是，非领导职务高职级公务员长期从事相关领域的行政管理工作，行政管理知识和行政职业经验都较为丰富，能够满足行政复议案件审理中的部门专业性需要。

第三，对专职行政复议人员和行政复议委员有针对性地分类进行业务知识和技能培训。对于专职行政复议人员和行政复议委员的专职业务知识和技能培训，首先要将培训内容和培训考核落到实处，不能搞形式主义，但关键是专职行政复议人员和行政复议委员的任职培训要分类进行。分类培训的要求是：其一，对于没有部门行政知识和经验的政府专职行政复议人员重点进行部门政策法规和行政管理知识培训，必要时可采用将其派遣到政府部门法制机构实习实训、挂职锻炼等形式增加其部门行政知识和经验；其二，对于从政府部门遴选的专职行政复议人员和行政复议委员会的聘任制常任复议委员，对其重点培训行政复议程序知识和办案技能，提升其行政复议办案能力；其三，在对行政复议委员会的外聘兼职复议委员开展行政复议程序知识和办案技能培训的同时，考虑到这些外聘复议委员还不熟悉部门政策法规和行政知识与经验，对其还应有针对性地开展这方面的专业知识和经验培训。