[摘 要]：推进行政审批机构改革是新时代完善现代国家治理体系和提升现代国家治理能力的必然要求。行政审批局改革模式的现代治理意涵在于优化配置制度建设主体要素以及重构革新治理主体组织结构，并在制度依据、机制运行和治理效能三个层面建构起改革运行机理。尽管通过集中审批权限、实现“一枚印章管审批”大力提升了审批效率，但行政审批局模式依然面临有悖“职权法定”、纵横协调不足、制度建设不充分和资源配置不合理的四重困境。现代治理视域下，应从树立科学合理的审批改革理念、完善行政审批机构改革的顶层设计以及创新行政审批局具体工作模式等方面不断完善和深化行政审批机构改革。
[关键词]：行政审批局; 现代治理; 机构改革; 法治建设
一、引 言
党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力，体现了国家顶层设计对行政审批改革方向与任务的再次确认。行政审批制度改革在全面深化改革的总体布局中处于“牵一发而动全身”的关键位置，因为行政审批直接影响政府、市场和社会的关系，行政审批制度改革的突破亦将形成改革的“倒逼”和“外溢”效应，从整体上推动和促进全面深化改革的历史进程，最终服务国家治理现代化建设。党的十九届四中全会同时提出，以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同，这是对机构改革优化治理结构和提升治理效能重要作用的再次明确。
当前，各地不断创新行政审批机构改革模式，以组建行政审批局为典型，体现了相对集中行政许可权改革的要求，以优化审批流程和提升审批效能为目标，通过统一划转原本分散于政府各部门的审批权，实现由一个部门集中行使行政审批权，原部门保留监管权限，打造审批与监管相分离的制衡模式。在实践中，行政审批局的机构改革模式不仅明显提升了审批效率，并且更多承载了“简政放权”“流程再造”等体制机制改革的目标，彰显了我国国家制度和国家治理体系的显著优势。从国家治理体系与治理能力现代化的高度深入分析以行政审批局模式为代表的行政审批机构改革，既需要以现代治理理论深刻揭示行政审批局模式的操作机理，也需正视和解决行政审批局实践过程中存在的各种问题，进而提出完善全面的治理思路与具体可行的对策建议。
二、行政审批机构改革的现代治理意涵与机理分析
党的十九届四中全会提出，要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力。行政审批制度是中国特色社会主义制度的组成部分，在国家治理体系结构中处于沟通国家与社会、政府与市场、行政权力与人民权利之间关系的桥梁地位。在现代治理视域下，要将行政审批制度置于更为广阔的国家治理体系中分析其基本意涵与功能定位: 从行为性质方面看，行政审批是行政机关准予相对人从事特定活动与获得特定资格的行政管理职能，具有单一管控性; 从经济社会发展角度看，行政审批是维护市场和社会秩序、配置社会资源、调整社会关系的社会治理方式，具有多元交互性; 从人民个体发展角度看，行政审批是提供行政服务、保障合法权益的政府责任，具有公共服务性属性。
任何制度都处于不断完善发展之中，需要通过深化改革以适应时代进步与社会变迁，不断应对新挑战与新任务，这也是现代治理的题中之义，即现代治理视域中的制度建设本身就是一个优化完善的动态持续过程，需要以改革促进制度优势转化为治理效能。从《行政许可法》的制定到取消非许可性审批，从改革开放初的行政服务中心到当下的行政审批局，行政审批制度演变的实践历程亦证明了行政体制机制改革的重要意义，即通过改革调试使国家行政管理制度能够不断适应和解决社会治理出现的新情况与新问题。行政审批制度改革一直是政府职能转变、厘清政府与市场关系、建构法治政府与服务型政府的关键着力点; 而行政审批机构改革作为行政审批制度改革的重要内容，其更深层的治理意涵在于，机构改革是制度建设主体要素的优化配置，是治理主体组织结构的重构革新，为其他各项改革释放出通过优化体制机制带来的内生动力，最终决定了行政审批制度改革的整体推进水平与具体实施成效。当前，越来越多的地区选择组建行政审批局作为行政审批机构改革的创新模式，要深入其运行机理来深刻理解并准确把握行政审批局模式的合理性、功能性与创新性。
1． 制度依据: 相对集中行政许可权
国家治理体系与治理能力现代化的前提是要有完备的法律政策框架，为改革提供坚实的制度依据。在“重大改革于法有据” 已成为广泛共识的当下社会，合法性成为任何改革必然要考虑的首要问题。《行政许可法》实施以来，相对集中行政许可权改革试点在全国陆续展开，各地通过“两集中、两到位”或“三集中、三到位”，将行政许可事项集中归并来提升审批效能，各种制度尝试不断浮出水面。行政审批机构改革是相对集中行政许可权的创新模式，其法律依据在于《行政许可法》第 25 条为组建行政审批局提供了直接依据; 第 26 条为行政审批局部门内“一窗受理”等具体流程改革提供了制度建设依据。中央编办、国务院法制办《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》以及行政审批局授权试点改革，符合《行政许可法》第25 条规定“经国务院批准”的程序要求，各地行政审批局的建立也是由省级政府统一部署。因此，行政审批局的制度设计符合《行政许可法》对相对集中行政许可权改革的规范要求，有坚实的法治基础与制度依据。
2． 职权运行: 政府职能合理化配置
制度依据属于治理的静态层面，职权运行则指向更为复杂的动态层面，即如何依据规则标准和遵循必要程序，调配治理的各个环节和要素，完成治理任务。政府治理领域的机构改革，目的就是在层级和部门间合理配置相关职权。职能是机构的依据和内容，机构是职能的载体，两者相辅相成。政府职能需要有具体的职能部门去履行，因此必须合理设立地方政府机构，科学划分部门之间的职责权限，切实做到各司其职。党的十九届四中全会要求，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。因此，机构改革是实现职权合理配置的重要方式，也是保障现代治理运行的重要助力。推进行政审批机构改革、组建行政审批局，目的是扭转审批权限分散、多头管理、权责不清的局面，通过组建机构、集中权限，实现相关职权的重新划分与行政效率的大幅提升。以机构改革促进审批职能的合理化配置，进而优化治理机制运行，是行政审批机构改革的重要治理意义。
3． 治理效能: 政务服务的便民导向
党的十九届四中全会提出，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，表明制度依据与机制运行必须实现和作用于治理实践，达成既定的治理目标并产生良好的治理效果，以点带面、辐射驱动国家治理的整体协同推进。一种制度好不好，有没有优势或优越性，不是看它设计得如何完美，而是看它能否给所在国家和人民带来实实在在的好处，看它在推动发展、改善民生、维护秩序、促进和谐方面发挥的作用如何。国家治理效能是反映制度优势的重要指标。行政审批机构改革的目标不仅在于实现集中审批权限和提升审批效率等内部流程的优化完善，更为重要的是通过优化营商环境、提供便民利民服务，建构起政务服务的便民导向机制，使法律和政策的制定与执行都能有效回应公民生存与发展诉求，以及符合社会发展规律。因此，行政审批机构改革成效的“试金石”应为是否节省了企业和群众办事成本并提升办事效率，政务服务是否符合社会公共利益、是否有效回应企业和群众诉求等。
三、行政审批局改革模式面临的治理困境
随着中央编办、国务院《相对集中行政许可权试点工作方案》与《关于进一步做好相对集中行政许可权改革试点工作的通知》出台，行政审批管理机构改革试点不断扩大，目前有 3 种改革模式，包括: 物理整合模式，即审批部门进驻政务服务中心大厅，权限仍保留至原部门; 化学融合模式，即组建行政审批局，集中划转审批权限，对外统一行使行政许可权; 化学融合为主物理整合为辅相结合的模式，即将绝大多数部门的行政许可事项划转到行政审批局实施，将少数操作难度较大的行政许可事项，采取部门进驻政务中心大厅的方式实施。目前大多数地区采取第三种模式。从各省情况看，行政审批管理部门的机构设置有如下几种情况: 从规格看，有正厅级、副厅级、处级; 从隶属关系看，有省政府直属机构，有部门管理机构，也有的作为内设处室; 从归口管理看，有的作为正厅级机构列入省委序列，但列入省政府序列居多，有的是单设机构，也有的是两块牌子 ( 如天津市政务服务办公室加挂市营商环境办公室牌子、山西行政审批服务管理局加挂省政务信息管理局牌子、浙江省委全面深化改革委员会办公室加挂浙江省“最多跑一次”改革办公室牌子) ; 从职能划分看，大多数省份都把放管服工作集中在一个部门，但也有的省做法较为特殊———把“放”和“管”的职能归在编办，而“服”的职能却在政务服务管理办。
作为行政审批制度的改革创新，行政审批局通过“一枚印章管审批”实现了行政许可权的相对集中，为行政相对人提供了更便捷的审批服务，弥补了行政服务中心权力“碎片化”、效率低下的缺陷，成为当前行政审批改革的主流模式之一。但是，从以上梳理可见，各地行政审批机构模式多元、机构设置五花八门，不仅与中央对机构编制工作“精简、统一、效能”的基本要求不相吻合，而且远未达到“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”的目标。从国家治理体系与治理能力现代化的标准看，行政审批局模式依然存在很多体制兼容性问题，因为现代治理体系属于彼此关联、协调配合、共同推进的复杂系统治理结构，每项改革都“牵一发而动全身”，一项改革的制定实施必然需要各项配套制度跟进，若涉及到与现行法律法规冲突的话，还要通过“立改废释”完成法治配套建设。故行政审批机构改革要在整体治理体系中理顺各类关系，必然要面对更多配套建设问题。尽管改革仍在继续，许多问题亟待通过改革的深入推进以系统解决，但是正视和梳理当前存在的实践问题、体制障碍和工作困难，将为深化行政审批制度改革、提升行政审批效能提供方向和思路。通过对部分地区行政审批局运行情况的实证调研，笔者总结出行政审批局模式面临如下几个方面的治理困境。
1． 有悖“职权法定”的法治困境
尽管如前面所述，各地依据《行政许可法》第 25 条、第 26 条以及国务院文件，组建行政审批局，符合基本法律程序，具备法律依据，但是规范行政审批制度和约束行政审批权的法律并不只有《行政许可法》，大量单行法律法规将相关审批和许可权授予各级政府职能部门，而将这些单行法律法规授权划转给行政审批局的依据仅仅是省政府文件，这就使行政审批局面临了 “职权法定”的法治困境。因为建设法治政府的首要要求就是依照国家法律规定行使行政权力，但组建和运行行政审批局并非由国家法律明确授权，而是由地方政府通过发布规范性文件的方式，把法律明确赋予各职能部门的行政审批权集中划转至行政审批局，即以规范性文件取代法律调整政府部门权力配置，有违职权法定原则。根本原因在于，行政审批机构改革缺乏法治治理系统的协同配合，大量单行法律法规没有跟进改革进行适时调整与修改，导致行政审批局的设立与运行缺乏上位法的系统支持。此外，审管分离之后，对同一行政行为的复议与诉讼如何确定被告主体和法律责任，以及如何处理机构组建前后的相关案件，也成为一个较为棘手的法律问题。
2． 纵横协调不足的体制困境
行政审批局模式的体制困境在于，作为新兴改革，全国并没有遵从一致步调设置行政审批局，涉及跨领域审批时，在未设置该机构的地区往往不认同外地行政审批局颁发的许可证明，这就充分说明行政审批局模式尚未脱离改革试点的地位性质与身份处境，没有完全充分地嵌入当前的行政体制与法律体制之中。一是存在纵向体制梗阻。目前，各地改革只在市县两级设置行政审批局，不仅国务院层级没有设置相关主管机构统一推进改革，省级也没有成立集中审批权的专门部门，出现审批机构组建与审批权限集中的“对下不对上”，有些审批权限不在市级，市行政审批局向省级报送业务时需要对接各个厅局，又回到改革前审批权限分散至各部门的状态，使得相关业务部门的上下级沟通和协调困难，找不到对应方，增加了工作对接和协调的难度，影响工作效率。二是横向部门间审批与监管的职能衔接问题。组建行政审批局固然可以实现审批与监管的相互制约与互动衔接，但同时也增加了职能断裂和衔接不畅的风险，包括权责划分不清、审批与监管相互推诿、审管信息互通不及时等问题，在实践中容易出现审批者或为责任而增加审批难度，或为完成改革任务而过于简化审批导致埋下监管隐患; 监管者或为规避责任而消极监管，或为权力寻租而不合理强化监管。
3． 制度建设不充分的运行困境
由于制度建设的不充分，行政审批局模式在组建和运行过程中出现一些困难，进一步阻碍了审批效率的提升与机构优势的发挥。一是改革缺乏完整清晰的顶层设计规划。不仅体现为国家层面未对行政审批局的基本内容进行大致设计，导致各地机构设置各行其是、五花八门，更体现为省内的改革规划也较为粗疏。如，对划转事项标准、内容、程序，以及机构设置、人员配置等，均未作出统一规定，省内各地市情况差异较大，同一事项在不同地市或区县之间，有的划转至行政审批局，有的保留至原部门，不利于改革的协同推进。二是各类具体工作缺乏制度化建设。当前，行政审批局在不断改革尝试中运行，在工作实践中积累了一些创新经验，但总体来看制度化程度较低，以审管衔接为例，无论是通过网络端的信息推送，还是审批与监管部门之间的联席会议，都是一种灵活有余而刚性不足的协调方式，而不是基于权责划分的制度规范建设，因此这些工作创新会因引入新的机制而推倒重来或者完全舍弃，导致治理资源的浪费。三是信息数据等基础建设不足。行政审批局在实践运转中存在的一个突出问题是“信息孤岛”问题，即机构建立以及审批权集中，但不同系统、不同区域、不同层级、不同时期的数据信息，缺少统一高效的大数据平台，导致行政审批服务资源不能有效整合在一起，难以实现共享，直接影响审批事项“一站式”办理。
4． 资源配置不合理的保障困境
机构运行和职能履行必然配套的资源保障，包括人、财、物等硬件资源，也包括法律、政策、文件等制度资源。由于行政审批局大部分存在于市县两级，贴近基层， “权责倒挂”的问题也体现在机构运作与职能履行过程中。一是上级放权含金量不足，无法激活机构改革优势。行政审批机构改革是“放管服”改革的组成部分，审批权下放是激活市县活力的重要内容，但目前市县行政审批局普遍认为上级下放事权的含金量不足，部分涉及多个领域、多个环节的事项未能“打包”下放，造成企业和群众在不同层级来回跑，违背了“一次办好”原则。二是基层行政审批局承接能力不足，无法顺畅完成审批任务。基层普遍反映，人、财、技术等配套资源未能跟随权力事项一起下放，由于硬件设施和专业人才缺乏，县级行政审批局无力承接部分数量较多以及专业性较强的行政审批事项，甚至提出将已下放的事项收回上级办理; 市县行政审批服务局承担大量行政审批工作任务，但编制严重不足，由于工作人员是各单位划转，有公务员编制、参照公务员管理的事业编制和全额事业编制，情况较为复杂，难以统一管理，且晋升渠道不足，人员积极性难以调动，制约了工作进一步开展。
四、现代治理视域下提升行政审批局治理效能的对策建议
改革中存在的问题需要通过继续深化改革予以化解，但这种“化解”不是过去“头疼医头、脚疼医脚”式的局部应对与零敲碎打，而应当深入体制改革机理，分析改革环境的优劣以及面临的主要矛盾，权衡各方利益与多元诉求，协调不同改革之间的关系与进程。认真贯彻党的十九届四中全会精神，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。在现代治理体系的视域中，任何改革都不是单兵突进，而是“牵一发而动全身”; 在现代治理能力的视域中，任何改革举措都不是“纸上谈兵”，而必须转化为实际治理效能。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，各种历史与现实中形成的利益藩篱通过体制机制的束缚不断阻碍改革进步，机构改革是推进国家治理体系与治理能力现代化的一场深刻变革，建立优化协同高效的政府机构职能体系，是国家治理现代化的核心内容。因此，要提升行政审批局的治理效能，必须继续深化行政审批机构改革，在现代治理的广阔视域中，激发新机构的创新优势，完善各项制度的衔接、兼容与协调，最终实现改革的全局化、协同化与体系化。
1． 树立科学系统的审批改革理念
行政审批改革首先面临的基本问题不是如何改革，而是为什么要改革，以及改革到何种程度。这个问题看似简单，实则一直困扰着改革决策者与实施者。行政审批或行政许可的本质是为了维护社会秩序与提供公平服务，审批与许可只是手段而不是目的，故而行政审批改革的方向是不断弱化管控性的审批职能，而不断强化与优化便民导向的公共服务职能。因此，要坚持服务便民、回应诉求、多元共治的基本价值重塑行政审批理念，促使行政审批由管控向服务转型。
一是科学界定行政审批改革的内容与目标。行政审批改革无论是制度层面还是机构层面，都是“放管服”改革与政府职能转变的组成部分，而非全部，因此行政审批改革不应当也不可能承担所有改革任务与目标。换言之，不能将“放管服”改革所有的成效期许寄希望于行政审批改革或者行政审批局的组建运转。以行政审批局为例，其作为负责审批的职能部门，只能就划转过来的事项进行审批和工作创新，未划转的事项或者是否取消审批等决策权不在行政审批局，故不能过分要求行政审批局发挥职能之外的效用，要准确定位行政审批改革的目标范畴，即通过机构组建与审批权限集中，优化办事流程、减少办事阻梗、提升行政效率与方便企业群众，要实现治理效能的最大化，必须推进与其他部门的协同配合以及改革之间的衔接配套。
二是把便民服务作为改革决策与实施的基本导向。审批是手段，服务是目的，审批不是为了扩大行政管理权限，而是为了更好地服务。因此，需要避免实践中强管理而弱服务的改革取向，不能以方便管理为出发点，而要把便民服务作为改革决策和实施的基本导向，正如党的十九届四中全会提出的，必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。以山东省为例，山东在市县两级组建“行政审批服务局”，加挂政务服务办公室牌子，一些不属于审批事项的公共服务事项进驻审批大厅，实行统一管理，实现了审批和服务的体制性融合。
三是塑造行政审批改革的法治化、专业化与制度化理念。要重视以法治思维和法治方式推进行政审批改革与机构建设，将合法性作为改革决策的首要参考因素，工作创新可以突破体制束缚，但必须坚守法治底线; 注重专业化原则，将专业行政和综合行政相结合，在专业化分工的前提下合理规划行政许可权在行政审批局和原职能部门之间的归属，将业务属性与运行方式相近的审批事项实现权力的相对集中，而专业性较强但法律无明确规定的事项则不能简单整合; 要重视改革工作创新中的制度化建设，行之有效的经验做法应予以制度化，通过政策、法律法规固化，成为可复制推广的制度规范。
2． 完善行政审批机构改革的顶层设计
中国改革实践表明，“自上而下”推进是改革的主流路径，行政审批改革亦如是，即大量改革决策权由上级掌握并制定改革政策，规划配置资源、协调监督落实; 改革任务通过在政府组织内部上传下达而不断分解，层层发包、层层控制。尽管自上而下的改革路径存在局限性，但不可否认，在利益诉求复杂多元的社会转型时期，这种路径更具有现实可行性，尤其是行政体制改革和机构改革必然要有自上而下的顶层设计，以维系法制统一与秩序稳定。当前，行政审批机构改革缺乏更为明确的顶层设计，必须强化相关制度供给。
一是修订配套法律法规，明确行政审批局的法律地位与法律权责。一方面，建议全国人大修订和完善《行政许可法》，通过立法修订、法律解释等方式，理清行政许可的含义、范围、类型、机构职能等，明确授予以“审管分离”改革为核心的行政审批机构改革以法律依据，进而赋予行政审批局以法定地位与职责，明确其独立行政主体地位，赋权其作出行政行为，彻底解决改革不统一导致的行政审批服务局受到合法性质疑的问题; 另一方面，修改或废止不适应改革发展的法律、法规与规章，特别是单行法律法规授权政府部门相关审批权限，以及部门规章之间互为审批前置条件的内容，亟待系统规范清理，为行政审批局模式的推行扫清法治障碍。
二是完善改革配套政策，明确行政审批机构改革的方式和路径。中央和省级政府应出台行政审批机构改革的细化设计，为完善相关制度建设提供统一规划、指标、进程等，增强改革的全局性、系统性和规划性，包括: 明确省级行政审批主管部门，加大统筹协调力度，并重点在职责定位、事项划转、审管联动、对上协调、条块管理、信息共享、知识培训等方面制定国家或省级通用的标准和规范，贯通上下体制连接; 细化机构改革实施办法，明确改革推进方式与流程，如统一划转事项类别，推动同一事项名称、编码、依据、类型等基本要素的统一编制等，再如对行政审批局内设机构、编制等做出规定。
三是协同各项治理改革，推进行政审批改革形成治理合力。在现代治理视域中，行政审批机构改革应与其他改革协同推进、相互配合，而不应彼此抵牾、相互牵制。因此，必须设计整体的改革方案，规划和分析与行政审批机构改革相关联的简政放权、 “放管服”、扩权强镇、行政执法下沉等改革所需要的制度条件、目标方向、推进方式和具体措施，减少改革冲突与体制摩擦，尽量使各项改革能够彼此配合、相互助力以及共享资源，形成配套的治理体系，实现治理效能的最大化。
3． 创新行政审批局具体工作模式
改革理念与顶层设计最终要实施到具体工作实践中才能凸显治理意义。各地在组建行政审批局过程中的具体工作创新是改革得以持续发展的动力，如果说顶层设计是为改革谋篇布局的话，地方实践创新则支撑了改革落地生根、产生治理效能。行政审批局具体工作模式创新充分反映了基层创新智慧的重要意义，也是国家治理体系与治理能力现代化的重要环节与必然要求。
一是信息平台建设创新。要打破行政审批存在的“信息孤岛”“信息烟囱”现象，就必须在机构改革的同时，做好基础设施建设的工作，甚至要在机构设置之前就要打通数据、建设平台、整合系统，避免出现行政审批局建好后信息数据仍然滞后的现象，否则机构改革的必要性会大打折扣。建议各级党委和政府通过大数据局协调各个部门，要求各部门从大局出发，设计科学合理的信息共享机制，有计划、有步骤地逐步共享信息数据，打通“信息孤岛”和“信息壁垒”，既做到纵向的信息数据联通，还要实现横向的信息数据共享。
二是审批与监管的衔接机制创新。出台制度，规定审批与监管的职能区分标准，明确审批与监管的职能边界，并设计审批与监管出现争议时的解决机制，有效防范因同一法律法规政策的解读不一致或同一事项的不同流程环节的理解不一致，而使审批与监管相互推诿的情形; 优化审管衔接机制与流程，如开发审批后推送监管部门的技术程序，制定相关制度，协调好行政审批服务局与原审批主管部门的关系，保证二者职能高效衔接，实现审批后的结果能及时准确地推送给监管部门，监管部门做出的“吊销营业执照”等行政处罚决定，行政审批服务局可以及时执行，确保信息畅通与双向互动。
三是提升基层行政审批局的承接能力。提升政务服务事项放权含金量，提升市县承接政务服务事项的能力，经科学调研后将市县有能力和有条件承接的高频政务服务事项打包下放，真正从市县层级实现“一次办好”，避免出现群众和企业在不同层级之间来回跑的现象; 在放权的同时应将权力配套的人、财、技术等资源随之下放，使市县真正获得并能顺畅行使事项权限; 省级相关部门通过工作指导、技术支持、人员派驻等方式提升市县承接政务服务的专业能力与技术水平; 省级应出台文件明确市县行政审批服务局编制问题，包括增加编制数量、统一编制形式、解决划转人员身份问题、拓宽晋升与发展渠道等方式，有效激发工作人员积极性与创造性。
