徐运凯：将行政复议打造成化解行政争议主渠道应当解决好的难点问题
行政复议是行政系统内部重要的层级监督制度，也是化解“民告官”行政争议、维护群众合法权益的重要法定渠道。2020年2月5日，习近平同志主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》，要求“充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。深入贯彻落实习近平同志指示精神，加快推进行政复议体制改革方案落实，认真做好行政复议法的修订工作，加强行政复议规范化、专业化、信息化建设，推动行政复议制度优化和质效提升，进而打造化解行政争议的“主渠道”，是当前和今后一段时期各有关方面的共同任务。笔者认为，要将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道，应该重点解决好以下九个方面的问题。
（一）要解决法定矛盾纠纷化解机制的社会认知、认可度和使用率较低问题。行政复议要成为化解行政争议的“主渠道”，前提是人民群众遇有行政争议时首先选择行政复议，且这种选择必须基于群众自愿而非制度性强制分流。当前，“信访不信法”现象仍普遍存在，群众遇有行政争议的路径依赖仍是信访申诉，而非行政复议等法定机制。究其原因，主要是法治社会建设的相对滞后，法定纠纷解决机制的社会知悉度和权威性不足，群众既不了解如何通过法定渠道表达诉求、维护权益，也不愿意选择与行政机关“对簿公堂”。同时，一些地方和部门也对依法解决矛盾纠纷存在认识误区，认为法定渠道解决纠纷成本高、周期长，还经常程序空转不解决实际问题，不愿意或不善于运用法定机制解决矛盾纠纷。法治是治国理政的基本方式。习近平总书记指出，“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。依法化解矛盾纠纷的价值不仅在于消弥分歧、化解矛盾，更在于确立规则，构建秩序。表面上看，依法解决行政争议的成本略高，但其中既包含有解纷成本，也有秩序构建成本，这是全面推进法治社会建设的必然成本。反之，模糊法治底线过分追求争议的弹性解决，容易造成行政争议解决的无序化，“一疴除而百害生”。尤其在群体性案件中，往往容易引发其他相对人的攀比，“按下葫芦起来瓢”，破坏已经稳定的行政管理秩序。要将行政复议打造成化解行政争议的主渠道，一方面要同步加强法治政府与法治社会建设，强化依法化解矛盾纠纷的社会治理理念，增强全社会遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识和能力。各级行政复议机关也要统筹好依法规范行政权力和实质性化解行政争议的关系，既防止机械适用法律“浮在表面”裁断曲直，又要避免过于功利化地追求“案结事了”，使行政复议成为法治轨道上既专业高效，又务实管用的纠纷解决机制。
（二）要明确行政复议首先是行政争议解决机制的功能定位问题。行政复议的功能定位，直接影响行政复议法立法目的和价值排序，进而影响具体的制度设计和实施效果。通说认为，行政复议兼具监督权力、救济权利和化解争议的三重价值。在功能定位上，域外国家普遍侧重将行政复议作为替代性争端解决机制，发挥其专业、快捷化解行政争议的功能。我国在行政复议立法之初，更强调其内部层级监督功能，重在通过行政复议活动强化对行政执法活动的监督。随着行政复议实践的不断发展，学界和实务界逐渐对这三重功能的复合性，以及在不同法治发展阶段应以其中一种功能为主导功能形成共识。但对哪一种功能是主导功能还有不同认识。从逻辑上讲，监督权力、救济权利与化解争议间应相互支撑、互为充要，通过对行政行为的有效监督，可以实现相对人权利的充分救济，也应实现行政争议的有效化解。但实际上三者存有明显张力，行政行为被纠错并不意味着争议一定得到了化解。群众以行政行为的合法或合理性启动程序，但真正关心的是其合法权益能否得到保护，争议涉及实质问题能否得到解决。随着中国特色社会主义事业进入新时代，新发展阶段社会治理面临的形势任务和以人民为中心的发展理念，都决定着必须将化解争议这一功能应摆在更突出地位，不论是行政复议还是行政诉讼，都要以化解争议为目标，平衡好维护社会稳定与监督依法行政的关系，不仅要依法裁断曲直，更要有效定纷止争。要进一步协调纠纷化解机制的法治属性与政治属性，实现案结、事了、政通、人和。
（三）要切实提升行政复议有效吸纳行政争议的能力问题。行政复议要成为化解行政争议的主渠道，必须有足够的“容量”，能够真正吸纳大多数行政争议。从理论上讲，作为带有监督性质的制度，行政复议的受案范围远比行政诉讼宽泛。除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的行为都应该纳入复议的范围。但目前看，实践中行政复议受案范围并未超出行政诉讼范围，甚至有些人民法院已经受理的争议类型也没有进入行政复议范围。因此，有必要通过修改行政复议法从制度上扩容，让行政复议能够充分介入各类型行政争议，涵盖行政管理的各个领域。还可以考虑进一步强化行政机关对行政行为的初次判断权，适度拓宽复议前置，将行政专业性较强或者通过复议解决效果更好等行政争议纳入行政复议前置范围，以更充分发挥行政复议的优势。同时，可以考虑对现行行政复议法规定的规范性文件附带审查制度做进一步细化，完善规范性文件审查规则，加大对“红头文件”的审查力度，确保行政复议对行政行为审查的全覆盖、无死角，应管尽管。在扩容的同时，还可以运用信息技术手段进一步增强群众申请行政复议的便利性，如通过行政复议信息化建设打造“掌上复议”，让群众足不出户就可以通过微信小程序等在线提出复议申请，参与复议活动，收取法律文书，通过提升便利度来提高使用率。此外，针对实践中大量因群众法治意识和水平不足，未能及时启动复议程序或者先进入信访渠道的行政争议，也要研究制订科学合理的衔接机制，否则现阶段仍会有大量争议因无法进入法定渠道，而回流入信访程序。
（四）要构建公正、权威、高效的行政复议体制问题。专业性和效率性是行政复议显著的比较优势，而行政系统内部监督体制带来的公正性相对欠缺则是普遍的短板，也是世界各国在改革行政复议制度时首先要解决的问题。从域外经验看，各国在解决行政复议公正性方面主要从两方面入手：从体制层面，普遍设置相对独立的办案机构，同时近年来开始出现将分散的行政复议职权集中行使的趋势。如美国目前已有过半数州推行“集中使用”行政法法官，统一审理州内大部分甚至所有的行政纠纷案件。从机制层面，主要有两种模式：一种是将行政复议人员的薪酬保障和任免奖惩与所在单位脱钩，另一种是从外部聘请专家、学者等专业人士参与审理案件。在修改行政复议法过程中，也可以考虑从体制和机制两方面研究解决行政复议的公正性问题。从体制层面，要落实行政复议体制改革方案，除垂直管理部门外，由地方各级政府统一行使行政复议职责，由政府行政复议机构以相对超脱、中立的地位加大对案件的审查力度，尽量消除群众对上下级部门之间“官官相护”的担忧。实行“一口对外”，也可以有效整合行政复议资源，解决“同案不同判”、“资源碎片化”等难题。从机制层面，根据行政复议体制改革方案的要求，要设置有法律和相关领域专家学者等外部人员参与的行政复议委员会，为行政复议机关办案提供独立、专业的咨询意见，在强化专业性的同时，努力体现裁量主体的公正性。同时，还要进一步研究明确委员会的专家构成、议决规则、委员会决议的法律效力等配套规则，以避免咨询流于形式走过场。此外，此轮党和国家机构改革后，原由政府法制机构承担的行政复议职责转由司法行政部门承担，而其本身是政府组成部门，也承担具体执法职责，对于其依法办案的权威性以及代表政府复议自身执法行为时的公正性问题也应引起关注，并进一步研究解决。
（五）要平衡好行政复议程序的规范性和效率性关系问题。作为行政司法行为，行政复议活动的三方性决定了其不仅要从机构上解决独立性、中立性问题，还要从裁决程序上解决正当性问题。某种意义上讲，裁决程序的繁简与效率成反比，与公正成正比。行政复议的行政性特点决定了复议案件审理的高效性，这是行政复议的独特优势。但强调行政性，意味着程序设计的相应简化，必然对裁决的公正性带来一定的影响。从实质性解决争议的要求出发，复议结果的正义性需要通过看得见正义来补强，以增强群众的信服度，但处于争议状态的行政管理关系也需要尽快修复，避免公共利益受损。因此，必须平衡好行政复议程序的规范性与效率性，既要防止过度司法化倾向，发挥行政复议便捷高效的优势，也要坚持正当程序原则，保持最低限度的程序公正。行政复议程序也应以听取意见为基本要求，保障相对人的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，要保持行政复议高效的特点，应当赋予行政复议机构更为灵活的听取意见方式，听证作为听取意见程序最正规的方式，并非每个案件都要适用，只有对重大、疑难、复杂案件，才必须举行听证会。对于当事人申请听证的，可由行政复议机构根据个案实际情况进行裁量。除此之外，行政复议机构可以采取电话、网络等各种线上线下更灵活的方式听取意见，避免对司法程序简单复刻。
（六）要充分发挥行政复议实质性化解行政争议的优势问题。所谓实质性解决行政争议，是指行政争议在经过复议审理后，当事人对裁判结果予以认同，争议状态就此终结。行政复议要成为化解行政争议的主渠道，既要提升制度容量，吸纳更多行政争议，也要提升制度弹性，使行政复议机关有足够的制度工具，来关注并解决群众法律诉求背后的真实利益诉求，运用行政机关统筹调度资源的优势，切实解决群众关注的合法、合理诉求，力争实质性地化解争议，真正将行政争议解决在行政复议程序中，避免程序空转。具体而言，一是可以考虑将调解作为行政复议的基本原则和基础程序，允许行政复议机构在查明事实、分清责任基础上，按照合法、自愿的原则进行调解，引导当事人达成合意。二是考虑以变更决定为中心的行政复议决定体系，强化变更和责令履行等实质性改变决定形式，实现有错必纠，能改则改，避免程序循环。三是完善行政复议赔偿补偿机制。在复议审理程序中主动积极解决赔偿补偿争议，通过责令被申请人采取补救措施和承担赔偿责任等方式，实现违法行为的“应赔尽赔”，避免相对人需要继续启动程序才能获得进一步救济，实现“案结事了”和“定分止争”两种状态的充分融合。
（七）要解决行政复议监督纠错的内生动力问题。行政复议要发挥化解行政争议主渠道作用，必须要解决其公正性和公信力的问题，即要确保案件审理结果的公正，并让群众相信案件得到公正审理，愿意选择行政复议来表达诉求、维护权益。行政监督权是行政权的重要组成部分，不可避免地受行政首长负责制的制约。监督者与被监督者一定程度的利益共存，决定了行政权“刀刃”向内自我监督的难度较司法监督更大。要保证行政复议机关能够主动自我纠错，比如从内外两个方面入手，解决监督纠错的内生动力问题。从内部看，主要靠建立相关公正性机制：除建立政府主导、外部参与、专业保障、民主决策的行政复议委员会外，还应打造规范透明的行政复议审理程序，减少行政复议机关的裁量空间，避免行政相对人“暗箱操作”的猜测。同时应当强化行政复议决定的公开，明确行政复议决定书不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，一律向社会公开，接受公众监督，以公开求公正。从外部看，要进一步强化监督和法律责任，解决“刀刃向内”的自我监督的持续性和有效性问题。一方面要进一步明确违反行政复议法定职责的法律责任及追责机制，并建立与监察机关的衔接机制，以倒逼行政复议机关及其工作人员尽职履职。同时还可以研究建立行政复议维持决定与纠错的司法终审判决关联的考核和问责机制，对因故意或明显过失有错不纠的，追究行政复议机关负责人等相关人员的相应责任。
（八）要解决行政复议与行政诉讼等相关制度的衔接问题。域外经验表明，没有任何一个国家可以靠一种制度解决所有社会矛盾纠纷，必须要建立设置合理、分工科学、优势互补、衔接互洽的多元纠纷解决机制。改革开放30多年来，我国初步形成了由行政复议、行政诉讼、调解、仲裁、信访等制度组成的多元纠纷化解机制，但制度的相互衔接配合效果总体欠佳。一方面，行政复议和行政诉讼作为法定纠纷化解机制的作用发挥不明显，大量行政争议游离于法定渠道外。同时，行政复议与行政诉讼的制度衔接也存在一定问题。按照行政复议主渠道的要求，未来大量的行政管理专业性较强的行政争议，应当都通过行政复议渠道加以解决。行政诉讼基于自身特点，主要应当解决数量较少、法律关系复杂的行政争议。此外要推动按立法原意落实信访制度，对属于行政救济申请的信访，应当及时转到行政复议或者诉讼渠道解决。此外，2015年新修订的行政诉讼法为了强化行政审判对行政复议机关依法履责的监督，推动行政复议制度更好地发挥作用，规定了行政复议机关改变原行政行为的，在后续的行政诉讼环节由行政复议机关作为被告；行政复议机关维持原行政行为的，也要做共同被告，即所谓的“双被告”。这一规定在一段时间内对倒逼行政复议机关监督纠错发挥了积极作用，但随着时间推移，也逐渐出现行政复议“案结事了”率下降，行政复议驳回率上升、行政复议和诉讼成本上升等衍生问题。在通过修改行政复议法补强行政复议公正性、提升其监督纠错内生动力的前提下，按照化解行政争议主渠道的要求，有必要对“双被告”进行科学合理地调整，从制度上给行政复议松绑，让行政复议与行政诉讼增强互洽，减少内耗，形成化解行政争议的制度合力。
（九）要打造一支高素质、专业化的行政复议人员队伍问题。事在人为，因人成事。要将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道，必须有一支足以支撑办案任务的行政复议人员队伍。早期行政复议立法时出于精简机构的考虑，未规定新设机构，而是规定由行政复议机关的法制机构来负责办理行政复议案件。但法制机构设立之初并未考虑履行行政复议职责的需要，实践中各级行政复议机构普遍处于“小马拉大车”超负荷运转状态，加之行政诉讼法修订带来的应诉任务叠加，行政复议机构疲于应对之窘境凸显。当前，各地方正在落实中央行政复议体制改革方案，应当严格按照方案中“事编匹配、优化节约、按需调剂”的要求，解决好行政复议人员数量问题，确保改革后行政复议工作能够接得住、做得好。同时，要保证行政复议的办案质量和公信力，发挥行政复议主渠道作用，还应当积极推动行政复议队伍的专业化、职业化发展。这是行政复议准司法特性和办案工作专业化要求决定的。作为居中裁决行政争议的行政司法行为，行政复议与普通行政执法不同，既要有一整套解决行政争议所必需的公正的程序机制，也要有一支具备和法官同样的专业知识、能力素养和道德品行的行政复议人员队伍，能够客观公正地查明事实、裁断是非、解决争议。这就需要对照法官的任职要求，对行政复议人员的任职条件、能力素质、遴选晋升等作出规定，让“专业的人做专业的事”，同时增强行政复议人员的岗位荣誉感，解决实践中“招不来、留不住”之现实难题。
梁凤云：发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的八点建议
较之民事争议，行政争议因其范围广、争议大、影响深，必须纳入法治轨道及时、有效得到化解。能否实质性化解行政争议，是检验法治政府建设的核心指标。从当前的法律框架来看，在法治轨道内解决行政争议，主要依托行政复议和行政诉讼机制。中央提出，要充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议主渠道作用。这一要求，对完善行政复议法律机制，乃至完善行政诉讼法律机制提出了新的要求。充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，要做到八个方面的“明确”：
第一，明确行政争议复议前置原则，强化行政机关自我纠错机制。行政复议是行政机关进行自我监督的法律机制；行政诉讼是行政纠纷解决的外部司法监督机制。现行法律制度规定，一般情况下，行政相对人可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼。如果选择行政复议的，行政诉讼不予立案；如果选择行政诉讼的，行政复议不予受理。行政复议是内部监督机制，在公正性保障方面不及法院；行政诉讼是外部监督机制，在及时性等方面不及复议机关。现行法律机制将救济渠道交由当事人选择，尊重了当事人的选择权，但也加重了当事人的救济成本，加大了国家行政救济的制度成本。对于当事人而言，如果首先进入行政诉讼要求解决行政处理决定合法性问题，其关于解决行政处理决定合理性的诉求因已经被诉讼羁束就无从救济；对于行政机关而言，行政机关也无法第一时间意识到行政执法中存在的问题和隐患，更无法运用自身权限化解行政争议；对于人民法院而言，进入到诉讼中的许多案件业已经过行政复议，“二次处理”也加重了人民法院的工作负担。从域外的情况来看，实行行政复议前置的国家基本实现了行政复议化解行政争议主渠道的作用。例如，德国实行的是行政复议前置，将大量的行政争议通过行政复议加以“过滤”“溶解”，促进了行政争议及时有效化解，减少了行政诉讼案件的数量。当然，复议前置是一项原则，对于法律法规规定当事人可以选择救济的，从其规定。
第二，明确行政复议范围宽于行政诉讼范围，引导行政争议在行政机关内部有效化解。行政复议要发挥行政争议化解主渠道的作用，首先要确保大部分的行政争议进入到行政复议机制中审查，也就是要保证进入到行政复议的“量”。近年来，全国行政争议上访数量每年约在500-600万件，而行政复议案件每年约在20万件左右，绝大多数的行政争议没有首先进入行政复议程序解决。行政复议是行政争议的首次解决，更具有实质解决行政争议的先机和条件。从原理上看，行政复议的范围要广于行政诉讼的范围。这是因为，行政诉讼作为外部监督机制，有一个行政权和司法权的划分的问题；对于行政复议这样的内部监督机制而言，行政争议不再涉及到外部权力的划分问题。行政复议的范围首先完全包括了行政诉讼的范围，其次行政复议范围较之于行政诉讼，还应当包括：规范性文件（“红头文件”）；工作人员的内部处分；下级行政机关之间权限划分；行政决策纠纷；过程性行政行为纠纷；行政公产纠纷等等。这些行为由于权限分工的问题，不宜由法院进行审查，但是通过行政复议审查，对于行政机关实质性化解行政争议、推动行政争议的源头治理具有积极作用。
第三，明确行政复议机关广于行政审判机关权限，丰富实质性化解争议手段。行政复议要发挥行政争议主渠道的作用，还要保证行政复议能够真正消化行政争议，也就是要保证“质”。对于处理行政争议的权限，行政复议法采取了列举各类处理决定的方式，处理决定均针对被申请行政行为的合法性和合理性问题，并不直接针对申请复议人的申请诉求。法理上，明示其一，即排除其余。法律对于复议机关处理权限的列举，是一种隐形的限制，可能导致复议机关无法探查申请人的真实诉求。充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的核心在“化解”，而不在结案。如果行政复议案件依法作出了行政复议决定，但没有化解行政争议，就没有达到行政复议的工作目标。在具体的制度设计中，可以考虑：赋予复议机关针对实质诉求的概括处理权限；赋予复议机关重新调查收集证据的权力；赋予复议机关组织调解、一并解决民事争议权力等等。
第四，明确行政复议机关化解纠纷的科学指标，引导复议机关积极改变违法不当的行政行为。复议机关往往是原行政行为作出机关的上级机关，基于行政机关的统一性和内部性，过去一段时间，复议机关往往甘当“维持会”，弱化了监督行政机关依法行政的职能作用。为了督促行政复议机关依法行使职权，行政诉讼法修改时明确规定了复议机关作共同被告制度。强化行政复议化解行政争议主渠道作用，必须解决复议机关“不愿意”纠正原行政行为的问题。有的地方将复议机关改变原行政行为作为考核原行政行为质量的指标，导致复议机关在改变原行政行为时面临较大压力，弱化了监督效能。因此，科学设定复议机关化解纠纷的指标，有助于减轻复议机关压力，促使其更加主动纠正行政行为，而不是相反。因此，对于下级行政机关主动纠正违法不当行政行为、复议机关收集证据后“瑕疵治愈”违法不当行政行为的，应当明确为正向指标。
第五，明确行政复议和行政诉讼相对集中管辖的改革方向，提升行政纠纷解决的公正度和绩效值。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求，“完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，县级以上一级地方人民政府只保留一个行政复议机关，由本级人民政府统一行使行政复议职责。今后，行政复议的相对集中管辖改革将与目前行政诉讼施行的相对集中管辖改革同时进行。行政复议主渠道作用发挥的越充分，行政诉讼案件越会逐步减少。行政复议案件的集中管辖，也会间接促进行政审判的专业化、集中化趋势。在现有行政诉讼相对集中管辖的基础上，探索通过专门行政法院的方式审理行政案件，既符合行政复议将承担大量化解行政争议的定位，也符合行政诉讼案件侧重于司法监督的定位，这可能是今后发展的一个方向。
第六，明确行政复议的反馈和通报机制，推动行政争议的源头治理。行政复议既是化解行政争议的主渠道，也是预防行政争议的主渠道。今后，大量行政争议中发现的政策法律问题、行政决策问题、行政执法问题、法律适用问题、矛盾产生根源问题等等，将更加普遍、更加经常地反映在行政复议案件中。法治政府建设要求行政纠纷获得实质性化解，也要求行政纠纷得到根源治理。复议机关不仅要对个案进行处理，也要对个案进行分析研判，对于具有普遍性、苗头性的问题，通过反馈下级行政机关、通报有关部门的方式，及时纠正违反法律法规和国家政策的规定，及时有针对性地加强对下级部门工作的指导监督，提升有关行政机关依法行政的能力水平，延伸行政复议的制度效能。
第七，明确行政复议的专业委员审议制度，强化行政复议的程序公正。在行政复议和行政诉讼制度并行，当事人可以选择救济途径的情况下，不可避免地存在两种制度的竞争。行政复议优势在高效低廉，劣势是公正性不足；行政诉讼优势在公正，劣势是诉讼成本。消除当事人选择行政复议公正性顾虑的有效方式是引进行政复议的专业委员审议制度。行政复议案件，特别是重大行政复议案件经过专业委员审议，弱化了行政复议的内部性，强化了行政复议的公正性。通过在行政复议决定中明确专业委员的参与度，增强工作的透明度，引导行政相对人尽可能在行政复议程序中化解纠纷。
第八，明确行政复议和行政诉讼的关系定位，确保两种法律机制的科学分工和有机衔接。从现行法律定位来看，两种机制是相互并行、各有侧重的关系。前已述及，对于经过行政复议审查后进入诉讼的案件，国家实际上进行了两次“复审”，这对于国家有限的法律救济机制成本来讲是个不小的负担。行政复议的范围广于行政诉讼，审查强度不仅包括合法性审查，还包括合理性审查，理应成为化解行政纠纷的主渠道。对于行政复议和行政诉讼制度要在统一的行政纠纷化解机制大框架下统筹考虑。行政复议重在解决事实认定争议，行政诉讼重在解决法律适用争议；行政复议重在关注当事人的实质诉求，行政诉讼总在关注行政执法法律适用情况。一些国家甚至将行政复议制度作为行政诉讼的一部分来对待。例如，德国行政法院法中，行政复议前置是作为行政诉讼受理条件来审查的。因此，对于行政复议法、行政诉讼法中的行政纠纷解决机制的分工需要科学设置，统一筹谋规划，实现协同配合。
