摘要：行政裁决是指行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为，不同于行政调解、行政补偿和行政确认。行政裁决在我国现行立法中大量存在，但立法使用“裁决”“裁定”“处理”“申诉”等不同概念，理清行政裁决的事项范围需要具体分析。初步梳理后，我国现行立法设定的行政裁决事项约22项，涉及权属争议、侵权争议、损害赔偿争议、强制许可使用费争议、公共资源和公共服务争议。设定行政裁决应遵守权力分工原则、必要性原则和法律法规保留原则，现行立法设定的部分行政裁决事项因违反上述原则需要及时清理或提升规范层级。
关键词：行政司法；行政裁决；民事纠纷；多元纠纷解决机制
2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（以下简称《意见》），期冀行政裁决发挥化解民事纠纷“分流阀”的作用。行政裁决制度伴随新中国法制建设而诞生，但在我国立法和实践中经历了从繁荣到萎缩的发展变迁，“我国从20世纪90年代开始行政裁决制度的范围呈缩小趋势，这一方面与误认为行政裁决制度破坏了权力分工原则有关，另一方面也与行政裁决被纳入行政诉讼受案范围有关。”立法中已有的行政裁决规定被纷纷废止，多部法律法规在修改时删除了裁决条款，包括《治安管理处罚条例》《渔业法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《商标法》《专利法》《城市房屋拆迁管理条例》《食品卫生法》《药品管理法》等，新的法律不再设定裁决，转而规定调解或仲裁。行政裁决“法律称谓不统一、种类不明确”等问题导致理清行政裁决事项成为一个难题。本文以行政裁决概念为基础，立足于现行法律规范，分析、梳理符合概念内涵的裁决事项，并提出设立裁决范围应遵循的基本原则。
一、理清行政裁决事项面临的困境
“在理论或实务上普遍认同的，已形成固定、沟通典型特征即构成要件的行政行为体系”称为行政行为的模式。行政裁决在我国理论界已成为具有固定内涵的概念，《意见》规定，行政裁决是指行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。行政裁决具有“主体的行政性、对象的特定性和结果的非终局性”等特点。但由于立法和理论的差距，现行立法规范中行政裁决并未形成统一的概念，需要结合文义解释、体系解释和历史解释等基本方法排除现行立法中的非行政裁决事项。
（一）立法用语概念混乱
我国现行立法在“裁决”概念外，也使用“裁定”“处理”“申诉”等用语，其中“处理”出现频率最高，但这是“一个模糊不清的概念，把它理解为调解、裁决、仲裁，似乎都是可以的”。面对立法用语的混乱，梳理具体的裁决事项范围需要具体分析。《防止拆船污染环境管理条例》（2017年修订）第23条规定：“拆船污染赔偿责任和赔偿金额纠纷，可以根据当事人的请求，由监督拆船污染的主管部门处理。”《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》（国家质量监督检验检疫总局令第150号）第32条规定：“家用汽车产品三包责任发生争议的，消费者可以依法向质量技术监督部门等有关行政部门申诉进行处理。”在“处理”含义不明的情况下，上述两条应如何理解呢？
首先，在法律规定不明确的情况下对行政裁决应进行限缩解释。行政裁决涉及行政权和司法权的关系，除非有法律和行政法规的明确授权，行政机关应遵守“法无授权不可为”的原则。如果对行政机关的裁决权进行扩大解释，极易导致行政权对司法权的僭越并破坏权力分工。其次，应结合相关立法和规范性文件进行体系解释。《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2018年修正）第55条规定：“对船舶污染事故损害赔偿的争议，当事人可以请求海事管理机构调解，也可以向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起民事诉讼。”《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（国家市场监督管理总局令第20号）第16条第1款规定：“市场监督管理部门经投诉人和被投诉人同意，采用调解的方式处理投诉，但法律、法规另有规定的，依照其规定。”相关规范明确规定行政机关对船舶污染损害赔偿纠纷和消费者与经营者产品质量纠纷投诉的处理手段是调解而非裁决。最后，对比其他立法进行比较解释。《专利法》（2020年修正）第65条虽然同样使用了“处理”的概念，但其规定当事人对处理不服的，可以向法院提起行政诉讼，从立法目的来看，其明确将处理认定为具有法律效果的裁决行为。因此，将《专利法》规定的“处理”解释为行政裁决符合该条的内在逻辑。行政裁决具有法律上的效果而非事实效果，行政裁决和行政调解的重要区别在于行政权介入民事纠纷的强度不同，行政机关运用行政权强加自己意志的纠纷处理是行政裁决，反之则为行政调解。故前述条文规定的“处理”解释为调解更适宜。
（二）行政裁决对象认识不清
行政裁决的对象是与行政管理活动直接相关的非合同类民事纠纷，这一范围首先将以下两类纠纷排除在外：其一，合同纠纷。当事人之间因合同产生争议可以通过和解、调解、仲裁或诉讼解决，《建设部科技成果评估工作管理暂行办法》（〔98〕建科成014号）第22条规定：“如执行协议发生纠纷，任何一方可向部科技成果管理部门申请调解或裁决。”该条所指的协议是申请评估单位（个人）与指定评估机构签订的《科技成果委托评估协议书》，平等主体之间签订的以民事权利义务为内容的协议应属于合同。这里虽然使用了“裁决”的用语，但不属于真正的行政裁决，将此类纠纷纳入行政裁决的对象既不符合行政裁决已经形成的固定内涵，也违反《民法典》有关合同的规定。即使将此类纠纷纳入行政裁决也只能通过法律作出例外规定。其二，行政纠纷。行政主体之间、行政主体与相对人之间发生的纠纷不属于行政裁决的对象。《水土保持法》（2010年修订）第46条规定：“不同行政区域之间发生水土流失纠纷应当协商解决；协商不成的，由共同的上一级人民政府裁决。”法律解释首先应遵循文义解释的方法，该条使用了“裁决”的概念，那么是否属于行政裁决呢？“本条规定所指的水土流失纠纷，不是一般的民事纠纷，涉及不同行政区域之间的关系。”结合《水法》（2016年修正）的相关规定，将涉水纠纷区分为水利权属纠纷和一般的水事民事纠纷，前者可以裁决，而后者适用调解和民事诉讼的纠纷解决方式。“不同行政区域之间的水土流失纠纷”或者指不同区域行政主管部门之间防治职责的纠纷，或者指相对人因生产建设活动所产生的水土流失治理职责纠纷，两类纠纷中相关主体的水土流失防治职责均是基于行政法律关系而产生的义务，因此此类纠纷中不存在基于民事关系而产生的纠纷。此外，《行政单位国有资产管理暂行办法》（2006年财政部令第35号，2017年修正）第41条规定，行政单位之间的产权纠纷由财政部门或者同级政府调解、裁定。行政单位之间的产权纠纷因其纠纷主体并非行政相对人，此类纠纷属于内部行政纠纷。
行政裁决的对象还应排除那些与行政管理没有直接关系的民事纠纷。现代社会中，行政权渗入社会生活的各个领域，民事法律关系与行政法律关系交织在一起，已很难找出与行政活动完全无关的民事纠纷，但只有那些与行政管理活动“直接”相关的民事纠纷才有必要由行政权予以裁决。“与行政管理活动密切相关”是指“行政机关在进行行政管理过程中引起的私法上的争议或者与行政管理活动密切相关的私法上的争议。”《民间纠纷处理办法》（司法部令第8号，1990年）第5条规定：“基层人民政府处理民间纠纷，可以决定由责任一方按照《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条第一款所列举的方式承担民事责任，但不得给予人身或者财产处罚。”根据上位法的规定，结合《民间纠纷处理办法》和其他规定，基层人民政府对民间纠纷的处理应是“调解”。其一，民间纠纷与行政管理没有直接关系。根据《民间纠纷处理办法》第3条的规定，“民间纠纷即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。”该纠纷既非行政管理行为所引起也与行政权行使没有任何关系。其二，基层人民政府对民间纠纷的处理并不具有强制性。根据该办法第21条的规定，当事人对基层人民政府的处理结果有异议的，可以就原纠纷向人民法院起诉。这意味着当事人可以不服从基层人民政府的处理结果，基层人民政府作出的处理决定，当事人如果不履行则无法强制执行。现行立法并没有赋予基层人民政府对行政裁决的强制执行权，基层人民政府也无法就该处理决定向人民法院申请强制执行。其三，《民间纠纷处理办法》与上位法不一致。《民间纠纷处理办法》的制定依据是《人民调解委员会组织条例》（国务院令第37号，1989年），条例仅规定基层人民政府具有“处理”民事纠纷的权力，结合条例的立法目的分析，这里的处理应理解为“调解”。《人民调解法》（2011年）规定当事人可以共同向人民法院申请确认调解协议的效力，经过确认后当事人可以申请法院强制执行。通过调解完全可以实现争议解决的目的并实现协议内容，完全没必要再由行政机关通过裁决予以解决。可见，《民间纠纷处理办法》对条例规定的“处理”理解有误。
（三）行政裁决与相关行为难以识别
行政补偿与行政裁决的相似之处在于行政相对人都得到了特定利益。但两者存在以下区别：首先，前提条件不同。行政补偿是因行政主体合法的行政行为给相对人权益造成了损害；行政裁决是当事人之间存在民事纠纷，一方当事人的行为给另一方当事人造成了损害。其次，义务主体不同。行政补偿的义务主体是国家，实行国家责任、机关补偿；行政裁决的义务主体是一方相对人，行政机关裁定一方当事人向另一方当事人承担义务。最后，当事人及法律关系不同。行政补偿中只存在行政主体和行政相对人双方之间的行政法律关系，行政裁决中存在当事人之间的民事法律关系和行政主体与双方当事人之间的行政法律关系。《土地管理法实施条例》（2014年修订）第25条第3款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”土地征收的主体是行政主体、补偿主体也是行政主体，被征收人对补偿标准不服，争议的双方是行政主体和行政相对人，因此这里的裁决应是指行政补偿决定而非行政裁决。
行政裁决与行政确认既存在差异又具有承接性。最高人民法院认为，“行政登记是登记机构依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认，并向社会宣告和公示的一种行政行为；行政确权则系对权属纠纷予以裁决的行政行为，属行政裁决之列。两者之间具有实质性不同，前者起着官方证明和赋予公信的作用，后者具有授予权利、确定归属的法律效果。”权属争议纠纷处理通常先进行裁决以明确权属主体，进一步通过确认予以宣告。“确认性行政行为的一种特殊情况是裁决争议的行政行为。行政机关通过与诉讼类似的程序，对两方或者多方之间争议的法律问题作出裁决，特别是确认或者不确认争议的请求权。”侵权争议处理一般先有行政确认，根据确认的结果裁决或调解纠纷。《计量法实施细则》（2018年修正）第34条规定：“县级以上人民政府计量行政部门负责计量纠纷的调解和仲裁检定……”本条规定了行政机关的两个行为：其一是计量纠纷的调解，其二是计量仲裁检定。根据第56条的规定，仲裁检定是指“用计量基准或者社会公用计量标准所进行的以裁决为目的的计量检定、测试活动。”仲裁检定是对因计量器具准确度所进行的“检定、测试”活动，属于行政确认行为，检定的目的是为纠纷处理提供依据。根据《计量法实施细则》（2018年修正）的规定，结合《仲裁检定和计量调解办法》（国家计量局〔1987〕量局法字第373号发布）第15条之规定：“受理仲裁检定的政府计量行政部门，可根据纠纷双方或一方的口头或书面申请，对计量纠纷进行调解。”计量行政部门针对计量纠纷仅具有调解权而没有裁决权。
二、行政裁决事项的规范梳理
有学者通过梳理2009年之前的88件法律、法规和规章，总结行政裁决共有16项，分布在自然资源和环境、知识产权以及民间纠纷三大领域。实践部门也在努力寻找裁决具体事项范围的答案，行政裁决主要适用于处理“侵权纠纷、补偿纠纷、权属纠纷、损害赔偿纠纷、政府采购纠纷、国有资产产权纠纷、专利强制许可使用费纠纷，以及法律法规规定适用行政裁决的其他民事纠纷。然而，各地清理的行政裁决事项却不尽相同，河北省政府公布的行政裁决事项有17类，云南省公布的首批行政裁决事项清单中省政府及其部门行政裁决有13项，广东省省级部门行政裁决事项仅有5项。基于行政裁决的概念，剔除非行政裁决事项后，现行立法规范所设定的行政裁决事项主要包括：
（一）权属争议裁决
权属争议裁决是指有关自然资源所有权和使用权或国有资产使用权发生争议时，主管行政机关确定权利归属的活动。此类纠纷主要涉及自然资源和国有资产产权，纠纷的原因是自然资源的所有权和使用权归属争议、国有资产使用权和经营权争议。
可以申请裁决的自然资源权属争议仅限于所有权和使用权争议，不包括涉及自然资源侵权、行政区域边界、土地违法、农村土地承包经营权的争议以及其他不作为土地权属类别的争议。裁决主体即主管机关具有维护国家所有权和公民、法人、其他组织使用权的职能。虽然现行立法并没有明确使用“裁决”的概念，但结合相关条文内容、行政机关权力行使的结果以及法院对行政机关处理结果的态度，主管机关对自然资源权属争议的处理享有裁决权。我国现行立法规定的自然资源权属争议裁决包括：《土地管理法》（2019年修正）第14条规定土地所有权和使用权争议由人民政府处理；《森林法》（2019年修订）第22条规定单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府依法处理；《草原法》（2013年修正）第16条规定草原所有权、使用权争议由有关人民政府处理；《水法》（2016年修正）第56条规定不同行政区域之间发生的水事纠纷由上一级人民政府裁决，可以申请裁决的水事纠纷是指水利权属纠纷，包括水资源使用权纠纷和水利工程权属纠纷；《矿产资源法》（2009年修正）第49条以及《矿产资源法实施细则》（国务院令第152号，1994年）第23条规定探矿权人之间、采矿权人之间矿区范围的争议由有关县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理。
国有资产产权争议是指事业单位之间、事业单位与国有企业之间、国有企业之间等主体因国有资产使用权和经营权争议由有权行政机关确定使用权和经营权归属的活动。根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》（国资法规发〔1993〕68号）第3条的规定，“国有资产系指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产；产权纠纷系指由于财产所有权及经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。”现行立法规定的国有资产产权争议包括：《事业单位国有资产管理暂行办法》（2019年修正）第36条规定，“事业单位与其他国有单位之间发生国有资产产权纠纷的，可以向同级或者共同上一级财政部门申请调解或者裁定，必要时报有管辖权的人民政府处理。”《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第29条规定，“全民所有制单位之间因对国有资产的经营权、使用权等发生争议而产生的纠纷，应向同级或共同上一级国有资产管理部门申请调解和裁定，必要时报有权管辖的人民政府裁定，国务院拥有最终裁定权。”上述两个办法均规定有关行政机关对国有资产产权纠纷有权“裁定”，《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第30条规定，上述全民单位对国有资产管理部门的裁定不服的，有权申请行政复议，可见其将裁定视为具有法律效力的行政行为即行政裁决。
（二）侵权争议裁决
侵权争议裁决是指当事人实施的违法行为在侵害了另一方当事人民事权利的同时，也损害了公共利益和社会秩序，行政机关在查处和制裁行政违法的同时命令侵权人停止侵权行为。学者称之为“同源性行政裁决”，即“行政主体行使专属职权、采取行政处罚等措施与裁决的民事争议皆系同一事件所引起的行政裁决。”侵权争议中行政机关介入民事纠纷的原因是相对人的同一个行为侵犯了双重法益，针对行政违法行政机关必须查处，行政机关认定相对人是否侵权的目的是查清行政违法事实、维护行政法律秩序；针对行政违法的处理手段通常是命令相对人停止违法行为、根据违法程度做出行政处罚；针对民事侵权的处理结果是防止侵权行为继续存在即责令停止侵权。责令承担民事责任与作为行政命令的责令改正行为表面上具有相似性，但两者在“适用法律、维护的利益、行为属性、启动程序、法律关系、行为指向和立法功能”等方面存在区别。“责令停止侵权”的目的是及时制止侵权行为，防止损害进一步扩大，因此行政裁决具有及时性的需求。
根据现行立法规范，侵权争议裁决事项包括专利、商标、植物新品种、企业名称和医疗机构名称侵权争议：《专利法》（2020年修正）第65条规定侵犯他人专利权引起纠纷的，可以请求管理专利工作的部门处理。《商标法》（2019年修正）第60条规定侵犯注册商标专用权引起纠纷的可以请求工商行政管理部门处理。《植物新品种保护条例》（2014年修订）第39条第3款规定省级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权处理品种权侵权案件时，可以责令侵权人停止侵权行为。《企业名称登记管理规定》（2012年修订）第24条规定企业名称登记争议协商不成的，由登记主管机关作出裁决；第27条规定擅自使用他人已经登记注册的企业名称或者有其他侵犯他人企业名称专用权行为的，登记主管机关有权责令侵权人停止侵权行为，赔偿被侵权人因该侵权行为所遭受的损失。《医疗机构管理条例实施细则》（2017年修正）第49条规定申请人之间的医疗机构名称争议由核准机关作出裁决；两个以上医疗机构因已经核准登记的医疗机构名称相同发生争议时，由核准机关报上一级卫生行政部门作出裁决。
（三）损害赔偿争议裁决
损害赔偿争议裁决是指行政机关在认定一方当事人对另一方当事人造成损害的情况下，作出责令损害方向受害方赔偿损失的决定。有学者认为“行政机关依法根据行政相对人的申请‘居间’作出的‘责令赔偿’行为属于行政裁决行为，行政机关在没有行政相对人的申请的情况下主动作出的‘责令赔偿’行为是行政机关为了达到恢复原状，维持法定的秩序或者状态的目的而作出的一种行政命令。”行政裁决都以相对人申请为前提，凡行政主体责令一方当事人向另一方当事人赔偿损失都属于行政裁决而非行政命令，“行政主体责令承担民事责任本质上就是行政主体以中间人的身份对当事人之间民事权利义务关系作出的类似司法判决的裁决，具有民事性、中间性和司法性特征，应当属于行政裁决。”侵权争议裁决和损害赔偿争议裁决具有相关性，行政机关在裁决争议时需要先确定是否存在侵权行为，然后再根据侵权行为和损害后果的大小决定损害赔偿责任；但侵权行为并不必然引起损害和赔偿。损害赔偿争议裁决中行政机关并没有制止侵权行为继续存在的及时性需求；侵权行为已经发生，行政机关不处理损害赔偿问题对当事人的权利和利益没有影响，也不会扩大损害，受害当事人可以通过其他途径寻求救济以弥补自己的损害。因此，损害赔偿争议裁决的必要性值得反思。
梳理我国现行立法规范，损害赔偿裁决主要存在于以下领域：《劳动法》（2018年修正）第91条规定用人单位有法定侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金，《劳动合同法》（2012年修正）第85条规定了用人单位的惩罚性赔偿责任；《河道管理条例》（2018年修正）第45条规定有法定违法行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关责令其纠正违法行为、赔偿损失、采取补救措施；《产品质量法》（2018年修正）第40条第3款规定：“销售者未依法给予修理、更换、退货或者赔偿损失的，由市场监督管理部门责令改正。”
（四）强制许可使用费争议裁决
强制许可使用费争议裁决是指行政机关在作出强制实施许可后，使用人与权利人之间因使用费产生的争议由行政机关决定具体费用额度的制度。强制实施许可是指行政机关根据法律的规定，不经权利人同意，允许他人实施权利人享有的专利、实用新型、植物新品种等权利的制度。强制许可的目的是促进社会利益和公共利益，无论是依第三方申请还是主管部门依职权实施的专利强制许可，其实质都是“行政征用”。强制许可是对权利人的一种限制，获得许可的主体有义务向权利人支付合理的使用费。强制许可使用费具有补偿性，但与行政补偿不同，前者发生在相对人之间，一方是权利人、另一方是受益人，两者之间是民事法律关系；后者发生在行政主体与行政相对人之间，两者是行政法律关系。强制许可使用费争议因强制许可制度而产生，行政机关的强制许可是导致争议的直接原因。
我国现行立法规定的强制许可使用费裁决包括：《专利法》（2020年修正）第62条、《植物新品种保护条例》（2014年修订）第11条、《中药品种保护条例》（2018年修正）第19条以及《集成电路布图设计保护条例》（国务院令第300号，2001年）第28条规定主管机关对使用费的裁决。
（五）公共资源和公共服务争议裁决
除前述裁决事项外，我国个别单行法也规定了特定领域的裁决事项，这些事项往往涉及公共资源和公共服务，在当事人无法通过自治解决争议的情况下，行政机关介入争议并及时作出裁决，可以保障企业依法利用公共资源、及时合理提供公共服务，避免损害公共利益。
政府采购供应商在提出质疑后，对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内做出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向有关财政部门提起投诉。《政府采购法》（2014年修正）第56条规定，“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”政府采购的目的是“为了开展日常政务活动、实现其行政或社会管理职能或提供公共服务、取得公共利益等公共利益的需要”；政府采购质疑纠纷是在政府采购合同缔结过程中的纠纷或者政府采购合同虽已签订但尚未履行的情况下产生的纠纷；合同已经履行产生的争议，相关当事人可依法提起民事诉讼。财政部门作出的投诉处理决定主要是“责令重新开展采购活动”，《投诉处理决定书》应当告知当事人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，以及提起行政诉讼的权利和起诉期限，可见处理决定是具有法律效果的行政行为。
电力并网互联争议，包括电力并网争议和电力互联争议。电力并网争议是指发电企业与电网企业达不成并网调度协议，影响电力交易正常进行的争议；电力互联争议是指电网企业之间达不成互联调度协议，影响电力交易正常进行的争议。针对电力并网互联争议，电力管理部门应先进行调解，调解不成的应及时进行裁决。《电力法》（2018年修正）第22条第3款规定，“并网双方达不成协议的，由省级以上电力管理部门协调决定。”《电力监管条例》（国务院令第432号，2005年）第26条进一步将“协调决定”明确为“协调”和“裁决”。《电力市场监管办法》（国家电力监管委员会令第11号，2005年）第28条规定，“电力市场主体之间、电力市场主体与电力调度交易机构之间因电力市场交易发生争议，由电力监管机构依法协调或者裁决。其中，因履行合同发生的争议，可以由电力监管机构按照电力争议调解的有关规定进行调解。”《电力并网互联争议处理规定》（国家电力监管委员会令第21号，2006年）第15条规定，“当事人一方或者双方不接受电力并网互联争议协调意见的，协调终结。电力监管机构应当自协调终结之日起15日内作出裁决。”
《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2020年第17号）第74条第3款规定，“客运经营者在发车时间安排上发生纠纷，客运站经营者协调无效时，由当地县级以上道路运输管理机构裁定。”本款规定的纠纷并不明晰，需要结合其他规定加以剖析。客运经营者因发车时间安排产生的纠纷有两种情况：其一，客运经营者与其他客运经营者之间的纠纷；根据前述“客运站经营者协调”的规定，似乎解读出客运站经营者处于第三方的地位，此处所指的纠纷应是不同客运经营者之间的纠纷。其二，客运经营者与客运站经营者之间的纠纷。第74条第2款规定，“客运站经营者应当坚持公平、公正原则，合理安排发车时间，公平售票。”可见，发车时间由客运站经营者统筹安排，客运经营者在发车时间安排上发生纠纷，其实是对发车时间不满，纠纷的双方主体是客运经营者与客运站经营者；至于客运经营者与其他客运经营者之间的纠纷，可能是由发车时间安排所引起的一般民事纠纷，而非“发车时间安排纠纷”。发车时间安排既涉及客运经营者与客运站经营者之间服务合同的内容，同时也牵涉客运经营服务的公共利益。因客运发车时间安排产生的纠纷由行政机关裁决，以及时解决争议、保障正常的客运服务。
三、设定行政裁决事项的基本遵循
通过梳理可以发现，现行立法设定的行政裁决事项“缺乏总体框架、授予权混乱、没有一套相对统一的法定程序”。行政裁决涉及行政权与司法权的关系，科学设定行政裁决事项首先应遵循权力分工原则，授予行政机关裁决权应确有必要且通过法律和行政法规设定，以达至行政权与司法权之间的平衡。
（一）权力分工原则的制约
对行政裁决权本质的认识直接影响裁决制度的存废，否定者认为“行政裁决实质上是一种司法行为，而不是行政行为”。行政裁决破坏了权力分工原则。结合我国宪法人民法院是国家审判机关以及人民法院依法独立行使审判权的规定，“审判权明确地被完整而排他性地授予了专司审判工作的人民法院”。根据权力分工原则，宪法将判断权授予司法机关专有，行政机关享有裁决民事争议的权力破坏了这一宪法原则。行政裁决在一定程度上妨碍诉权行使，法定前置裁决会导致诉讼救济的迟延，法定终局裁决则排斥司法救济，两种情况都造成对诉权的不当限制。
一方面，权利分工原则具有相对性，无论在理论上还是实践上都存在难以理清的灰色地带，行政权与司法权相互渗透甚至超越的情形亦不鲜见，“在现代社会，欲想对行政权和司法权的内涵给出一个为人们所广泛接受的界定，并非易事，这种困难并非源自词语的有限性和语意的模糊性，而是在功能意义上的行政权、司法权乃至立法权的区分已变得越来越模糊。”行政机关介入民事争议是行政权不断发展的结果，随着社会发展，行政权从最初的维持社会秩序扩展至提供福利和服务以及防范社会风险，行政机关开始掌握和行使具有一定立法和司法特点的权力。“权力分工的理论与实践，并没有彻底划定行政权与司法权的边界，二者并非泾渭分明。而且，行政的适度司法化不至于破坏权力分工原则，在一定意义上，其恰恰适时回应了经济社会发展的需要。”行政裁决行为“既有司法裁判的特征，同时还保留有行政活动的天然属性”，行政裁决是“准司法性质的行政行为”。行政裁决的重要特征在于调处不成时，主管机关可以依法以单方行为下决定，行政主体裁决纠纷的目的既是为了解决当事人之间的民事争议，也是为了维护社会秩序，避免未来纷争持续，以实现行政管理、稳定法律关系的目标，行政裁决主体既是管理者也是裁判者。行政裁决也没有剥夺当事人寻求司法救济的权利。多数情况下相对人享有选择行政裁决的权利，即使存在法定前置裁决，也没有从根本上妨碍诉权行使，“关键在于保障民事纠纷的解决由法院享有最后的、最终的裁决权，而非第一手发言权。”相对人对行政裁决不服的应通过行政诉讼寻求救济，有学者提出行政附带民事诉讼，也有学者提出“通过当事人诉讼的路径来解决行政裁决争议”，我国《行政诉讼法》采纳了行政附带民事诉讼的主张。
另一方面，权力分工是宪法基本原则之一，尽管行政权与司法权难以划分一条泾渭分明的界限，但两种权力仍具有典型性特征。“司法权的本质是判断权”，行使司法权的主体站在第三方立场进行判断，目的是适用法律解决已有争议；“行政行为主要是行政的面对未来的塑造手段”，行政主体代表国家参与法律关系，权力作用的结果是为了追求公共利益和公共秩序。因此，司法权与行政权的适当分工仍然必不可少。行政权天生具有扩张的趋势，如果不对行政裁决的范围加以限制，其结果不但僭越司法权，而且会逐步蚕食司法权，使本就谦抑的司法权空间更加狭小，最终导致行政权独大、破坏权力分工原则。
（二）必要性原则的考量
否定论者从客观效果出发得出行政裁决不具有实效性的结论，“它增加了当事人和国家的成本，不利于相关民事纠纷的实质和及时解决，是解纷机制的画蛇添足之笔。”肯定论者则认为行政裁决作为多元纠纷解决机制之一，可以缓解法院案多人少的压力。“行政机关争议解决具有专业性优势，行政裁决相较于司法裁决，确有简便、高效、无偿的优势。”相较于司法裁判，行政裁决确有便捷性特征，但这一特点并不足以打破权力分工原则使行政机关获得解决纠纷的权力。除专业性优势外，行政裁决存在的必要性缘于：其一，行政机关代表国家以所有权人和管理者的双重身份参与自然资源权属争议的处理。渔业权、矿业权、土地和森林资源使用权是兼具公私混合性质的权利，“国家对此等土地物件，一面具有私法上的所有权，同时又兼有公法上的公物管理权”。国家以所有权人的身份将自己的权利赋予私主体享有并参与经济活动。当发生争议时，行政主体以管理人的身份参与纠纷处理，同时也兼具维护国家所有权的任务。其二，相对人的同一个行为既侵犯了他人的民事权利又损害了公共利益，命令性行政行为和裁决行为并存。基于维护公共利益的需要，行政机关在采取行政处罚等行政行为前应查清事实；在事实已经清楚的情况下，行政机关为了及时制止侵权行为，作出行政行为的同时责令侵权人停止对他人的侵害。其三，民事争议和行政行为具有牵连关系，相对人之间的民事争议因行政行为而产生，行政机关因对争议的原因行为了解清晰，因而裁决争议更具有便捷性和高效性。其四，民事争议与公共利益密切相关，或者民事争议的内容本身就是公共服务，行政机关裁决争议可以及时、有效化解纠纷，保障公共服务、促进公共利益。
相对人的行为既可能侵犯他人权利又违反行政法律规范，行政机关在查处行政违法的同时做出责令停止侵权的裁决行为，是未来行政裁决适用范围扩张的主要形态。我国专利侵权纠纷处理的行政和司法“双轨制”模式在理论界存在争议。支持者认为行政处理“成本低、效率高、执法专业、可与司法诉讼形成互补、不保护可能导致我国专利保护水平下降、为《TRIPS协定》所认可、美英等国也有类似的行政保护措施且有加强的趋势等。”批评者认为“专利权属私权因而行政力量不宜过多干预、行政处理不具终局性、可造成行政资源和司法资源浪费、可能让我国承受过多的国际压力等。”肯定论者所认为的成本低、效率高、执法专业等优势是一种误解。“合理的制度选择既不是将责令停止侵权作为行政裁决，也不是将它作为行政强制措施，而是将其改造为行政调解。”笔者以为，判断是否构成专利侵权往往需要具备专业的知识，即使不认可行政管理部门比法院更有优势，但也不能否认行政机关判断的专业性；与诉讼相比，行政裁决高效的特点十分明显；在行政机关已对侵权行为进行查实的情况下，无权作出“责令停止侵权”的处理而放任违法行为继续存在是十分荒谬的；《专利法》第65条并没有禁止当事人因专利侵权纠纷向法院直接起诉，即“专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理”，行政裁决是赋予当事人及时制止侵权的另一种选择路径。在专利侵权裁决兼具专业性和效率性的情况下依然有其存在的必要。
损害赔偿争议裁决与侵权争议裁决具有相关性，在行政机关作出损害赔偿裁决前，往往需要先认定是否存在侵权行为，损害赔偿是侵权的结果，但侵权并不一定导致损害。两种裁决行为的结果不同，侵权争议裁决的结果是作出责令停止侵权的行为，目的是及时制止侵权行为，是面向未来的命令性要求；损害赔偿裁决的结果是作出责令赔偿损失的行为，目的是为了弥补当事人所受损害，是面向以往侵权行为的修复。在侵权行为已经发生的情况下，行政主体责令停止侵权，可以防止损失的扩大。而针对已经发生的侵权行为，纠纷的解决并不具有时间上的迫切性，当事人完全可以通过诉讼寻求救济，赋予行政机关裁决权会导致权力分工原则被破坏。因此，我国现行立法所规定的损害赔偿纠纷裁决之设定必要性值得反思。例如劳动者与用人单位应当签订劳动合同，因工资、赔偿和经济补偿发生纠纷属于合同纠纷；劳动者可以依法申请调解、仲裁和起诉；《劳动法》（2018年修正）第91条规定“责令支付”的行政裁决在法理上存在障碍。也有学者认为“劳动争议仲裁的实质属于行政裁决”。从主体的法律性质来看，劳动争议仲裁委员会属于事业单位而非行政主体，劳动争议仲裁不属于行政裁决。《河道管理条例》（2018年修正）第45条和《产品质量法》（2018年修正）第40条第3款规定的损害赔偿裁决同样不符合必要性原则，需要及时清理。
（三）规范层级保留的控制
关于行政裁决设定依据的规范层级，理论界和实务界一致认为应受“法律法规”保留的制约。“对于需要引入民事纠纷行政介入机制的，应当尽可能地通过法律法规的形式对其加以明确的规定。”“认真开展规章清理……对于没有法律法规依据的行政裁决事项，要尽快推动上升为法律法规。”一方面，行政裁决涉及行政权和司法权的分工；另一方面，行政裁决与公民、法人和其他组织的救济权相关，行政裁决的设定依据可以参照《立法法》关于“诉讼和仲裁制度”由法律保留的规定，通过统一的《行政裁决法》采用概括加列举的方式对行政裁决事项范围作出统领规定，单行法依据《行政裁决法》对特定领域的裁决事项作出具体规定；短期内无法制定统一立法的情况下，为了解决制度供给不足的问题，可以由全国人大授权国务院通过行政法规设定行政裁决的权力。申言之，只有法律和行政法规才能设定行政裁决。通过全国人大授权地方立法进行行政裁决“先行先试”的主张并不可取，此种观点会造成行政裁决事项的地域差异和不同纠纷解决机制之间的关系混乱。
按照法律法规保留原则，《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2020年第17号）的规范层级是交通部制定的部门规章，第74条第3款“客运经营者在发车时间安排上发生纠纷，客运站经营者协调无效时，由当地县级以上道路运输管理机构裁定”的规定违反了行政裁决设定的规范层级要求。《医疗机构管理条例实施细则》（2017年修正）作为《医疗机构管理条例》的执行性立法，在所执行的行政法规没有设定行政裁决的情况下以规章的形式设定卫生行政部门的裁决权，既违反了裁决设定权的法律法规保留层级，也违反了上位法的规定。甚至有地方通过基层政府的规范性文件对医疗机构名称争议裁决程序进行规范，可见加强行政裁决统一立法的必要性和迫切性。
结 论
行政裁决制度是“以市场经济体制、政府职能转变为基础，根据依法治国方略创新发展起来的纠纷解决机制”。在理论与实践已对行政裁决内涵达成共识的情况下，未来应规范行政裁决的立法用语，“消灭那些‘调处’‘处理’等含糊不清的词，代之以仲裁和裁决等确定的词。对那些‘可以由行政主管部门处理’等类似表述的，建议删去‘可以’二字，避免产生歧义，给规避法律以借口。”在设定行政裁决事项范围上，应严格遵循权力分工原则和必要性原则，避免行政权僭越司法权；行政裁决设定的规范依据仅限于法律和行政法规，对规章甚至规范性文件设定的行政裁决进行及时清理，确有存在必要的，应上升为法律和行政法规。在清理、识别和规范行政裁决的同时，充分发挥行政机关解决争议的优势，遵守自愿、合法的原则，促进行政机关利用调解化解民事争议，发挥行政权在化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的重要作用。
