公共安全领域告知承诺制的实施困境及其调适
林鸿潮
（中国政法大学法治政府研究院教授）
张涛
（中国政法大学博士研究生）
李昱音
（中国政法大学硕士研究生）
【摘 要】告知承诺制作为一种新型规制工具，有助于促进行政机关和相对人之间进行“规制对话”，激励行政相对人自愿合规，是“违法”责任向“失信”责任转化的桥梁，有助于激活规制体系中的“第三方信任”机制。在实践中，公共安全领域的行政许可申请人合规成本较高，公众的风险容忍度较低，加上失信惩戒的边际效益有限，使告知承诺制在进入公共安全领域之后可能面临困境。《行政许可法》设立行政许可评价制度，旨在寻求经济自由和公共安全之间的最优平衡点。行政机关可以借鉴“规制影响评估”的思路，对行政许可评价制度进行优化升级和拓展应用，将其作为选择和运用规制工具、从而确定告知承诺制适用边界的重要手段。
【关键词】公共安全；告知承诺制；行政许可
一、问题的提出
为了深化“放管服”改革，持续优化营商环境，2019年10月出台的《优化营商环境条例》规定“对实行行政许可管理的事项……符合相关条件和要求的，可以按照有关规定采取告知承诺的方式办理”。这意味着，告知承诺制作为推动“放管服”改革走向纵深的一项重要措施，将在行政许可领域全面推开。据笔者统计，截止到2020年8月，国务院各部门和地方各级政府已出台了两百七十多部关于告知承诺制的专门性规定，有的地方还制定了政府规章，如《上海市行政审批告知承诺管理办法》。
作为一种“规制创新”，告知承诺制的运用并非没有边界，从中央到地方的一些规范都对其适用范围进行了限制。例如，《北京市优化营商环境条例》第31条规定“本市在除直接涉及国家安全、公共安全和人民群众生命健康等以外的行业、领域，推行政务服务事项办理告知承诺制”。但由于相关规定采用了诸多不确定概念，加上“放管服”改革推行过程中的府际竞争效应，导致一些政府部门有意无意地突破限制，将告知承诺制引入了更广泛的公共安全领域。例如，国家卫健委在2018年11月印发了《关于全面推开公共场所卫生许可告知承诺制改革有关事项的通知》，告知承诺制进入公共卫生领域；应急管理部在2019年11月印发了《关于在自由贸易试验区试行公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制的通知》，告知承诺制进入消防领域；连明确将公共安全排除在告知承诺制适用范围之外的北京市也在2021年1月1日开始实施《北京市公众聚集场所消防安全检查告知承诺制实施办法（试行）》。
公共场所的卫生、消防等都是典型的公共安全领域，直接关系人身财产安全。在公共安全领域推行告知承诺制是否必要和可行，其边界何在，这并非不证自明的议题，必须在理论上加以检视。目前，学术界对告知承诺制的研究主要是以行政行为理论为视角对其性质、功能进行界定，或者就其在某一具体领域的应用加以探析，很少从政府规制的视角进行剖析。有鉴于此，本文希望借助政府规制理论阐释告知承诺制的性质、功能等基本问题，进而分析其在公共安全领域中遭遇的实践困境，最后提出调适的方向。
二、告知承诺制的性质、功能和实施前提
告知承诺制的推行与行政审批制度改革密切相关。2001年10月，上海浦东新区就在全国率先试行“部门告知、企业承诺、工商受理、同步传送、限时审批、照前发证”的“告知承诺制”，被学者称为“市场取向的行政许可制度”。在理论上，学者认为告知承诺制是“运用契约形式来处理法律上的强制性规定，用双方合意来处理传统上行政机关的单方权力行为，凸显了市场主体的能动作用，将已流于形式、事实上行政机关只能在事前进行形式而非实质审查的许可，转为申请人承诺、自律和行政机关的事后监管”。在地方立法中，《上海市行政审批告知承诺管理办法》将“告知承诺”界定为“公民、法人和其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次性告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，由行政审批机关作出行政审批决定的方式”。
（一）告知承诺制的性质
对于告知承诺制的法律属性，学界主要从传统的行政行为形式理论出发，试图从类型化角度作出界定。有观点认为，告知承诺中的“告知”行为因其对象最终能够特定化，可以归入具体行政行为的范畴；告知承诺中的“承诺”行为与民法中的承诺行为类似，但在性质上有区别，它是当事人作出已达到许可条件的陈述，并保证陈述的真实性。还有观点认为，告知承诺中的“告知”只是一种行政公开行为，并不直接影响申请人的权利义务；告知承诺中的“承诺”只是申请人的一种书面保证行为，并不能对申请人产生法定义务之外的的法律责任。这些观点有一定合理性，但无法圆满解释告知承诺制中的一些法律问题。例如，在一些推行告知承诺的领域，按照法律规定，提供虚假、不实材料的后果可能是撤销许可；但实施告知承诺制以后，告知承诺书中往往还会增加“一定时期内不能再次申请许可”“进行失信联合惩戒”等额外后果。此外，在司法实践中，个别法院在对“告知承诺”进行合法性审查时表达了如下观点：告知承诺书的主要目的在于警示申请人对提供虚假信息、材料的相关法律后果起到必要的注意义务；当事人签署告知承诺书可以认定系其真实意思表示，应当对承诺事项承担相关法律后果。可见，对于告知承诺制的法律属性，理论和实务上还有很多分歧，这也体现出传统行政行为形式理论在面对这种新型行政活动方式时解释力的不足。笔者认为，告知承诺既不是一种单独的行政行为，也没有改变行政许可的实施条件，只是行政许可的一种实施方式，其本质是将对行政许可条件的实质审查转变为对申请人是否就其符合许可条件作出有效承诺的形式审查而已。如果一味遵循行政行为形式理论的范式，将无法揭开告知承诺制的“面纱”，甚至会得出“解决告知承诺制中法律问题最彻底的办法就是废除告知承诺制本身”的悲观结论。因此，对告知承诺制性质的界定，必须引入新的分析工具。
作为一种问题导向的政策分析理论，政府规制理论对行政过程有着更强的解释力，它综合运用各种法律思想、法律手段对政府的行政活动进行政策和策略的审视。英国学者科林·斯科特（Colin Scott）运用规制理论对行政许可进行了探讨，认为行政许可是一种政府规制和治理工具，其核心是对特定行为的控制，具体机制包括信息收集、准入控制、行为监管以及许可的执行。从政府规制的角度来看，告知承诺制是一种新型的政府规制工具,它是行政机关和相对人之间的一种“规制对话”（regulatory conversations），目的在于促进行政相对人的“自愿合规”（voluntary compliance）。“有效的监管，常常是通过讨论、对话和协商得来的，而非将规则单方面由一方强加于另一方所能达到的”。在规制对话过程中，外部规制者可以通过多种方式来要求或塑造规制对象的自我规制，这些方式包括作出明确的威胁，表明未来所采取的规制和惩罚形式中会消除裁量运作的空间，也包括对进行自我控制的企业给予奖励或认可，这就是所谓的“元规制”。在告知承诺制中，行政机关的“告知”和申请人的“承诺”实际上就形成了“规制对话”，改变了传统以行政机关占据绝对主导地位的许可实施方式，借助告知承诺书这一载体降低了政府规制的强制性，转而调动申请人的积极性。在告知承诺过程中，行政审批机关通过明确设定“奖励”和“惩罚”来要求或塑造申请人的自我规制，促使其积极履行承诺，自愿合规。（二）告知承诺制的功能
作为一种政府规制工具，告知承诺制有其独特的制度功能，这也是其能够在行政审批领域大力推行的基础。这种功能体现在三个方面：
第一，“告知承诺制”是“放管服”改革中“放”的基本方式之一。“放管服”中的“放”主要通过四种方式实现，分别是取消审批、放松审批、下放审批和整合审批。其中的“放松审批”，指的就是借助规制手段的转型实现对行政许可事前审查的“放松”，即依托事后的监督检查实现对市场准入环节实质性审查的替代，希望在增强市场活力的同时提升行政监管效能。学者们很早就发现了告知承诺制的这一功能，认为这种做法可以在简化行政许可程序的同时又不实质性地降低许可条件。
第二，“告知承诺制”还是“放管服”改革中连接“管”的桥梁。告知承诺制把申请人不符合许可条件即从事相应行为的违法责任，转化为其违反自身事前承诺的失信责任，为行政机关对其适用信用监管手段提供了依据，并通过严厉的事后追责倒逼申请人满足许可条件。在事前实质审查的许可模式下，如果申请人不符合条件但以欺骗、隐瞒等手段取得许可，甚至未经许可直接从事相应行为的，承担的是违法责任。而在告知承诺制下，如果行政机关已尽到形式审查义务，申请人在不符合条件的情况下通过虚假承诺而取得许可，就变成了违背承诺的失信行为，应当被追究失信的责任。“放管服”改革旨在将风险规制的重心转向以信用监管为核心的事中、事后监管，如果缺少一个将违法转换为失信的渠道，就会像很多地方一样粗暴地将违法等同于失信，滥用失信联合惩戒机制处理一般违法行为，最后既抽空了信用监管的内核，又冲击了法治底线。告知承诺制的实施，为信用监管在事中、事后环节的引入提供了一个巧妙的转换机制。
第三，“告知承诺制”有助于激活规制体系中的“第三方信任”机制。在政府规制体系中，“第三方信任”（third-party trust）的工作原理如下：A无法对B的可信度作出很好的判断，但C可以；由于A信任C，使得A有可能相信C对B的可信度判断。所以，当C信任B时，A也会信任B。此外，当A和B通过一个共同的第三方C联系在一起时，C可以通过施加制裁来约束A和B的机会主义行为或反常行为。在政府规制体系中，规制机构、被规制者和社会公众之间的信任关系，在一定程度上就符合“第三方信任”的原理。告知承诺制的实施，实际上通过告知承诺书这一载体在政府规制体系中形成一种“第三方信任”。申请人签署告知承诺书，标志着在其与行政机关之间初步建立了信任关系，其隐含意义是双方对彼此未来的行为给予良好预期。当告知承诺书向社会公开时，社会公众作为第三方加入信任关系中，并激活第三方信任。一方面，行政审批机关不可能24小时不间断地监督每一项受规制的活动，可以借助社会公众对申请人的监督以及信任度的变化来判断申请人履行承诺的情况；另一方面，告知承诺书向社会公开，可以在“社群情感中刻画出犯规的人是不可原谅的，因为他不仅违背了自己的承诺，还违背了已达成社会共识的信用”，一旦申请人违反承诺，不仅将遭受法律惩罚，还会在情感中产生被“放逐”的心理。
（三）告知承诺制的实施前提
作为事前规制工具，行政许可制度旨在通过解决市场中的信息不对称性、消弭市场产生的负外部性来保障社会秩序的安定。取消、放松和下放审批等一系列转变政府职能的举措，都旨在寻求与监管目标更为契合的规制手段，力求在公共安全和经济自由、社会自治之间实现最优平衡。告知承诺制作为放松事前审查的一种许可实施方式，在提高市场效率、优化营商环境方面的作用显而易见，但如果将改革的目标片面化为追求市场效率，行政许可作为风险规制工具的其他价值就有被淡化乃至漠视之虞。
既然告知承诺制旨在实现政府规制重心从事前向事中、事后的转移，那么，推行这项改革的前提就是已经建立起了足够可靠的事中、事后监管机制，这些新机制足以控制因为事前审查环节的放松而增加的风险。具体而言，这些条件至少包括：违背承诺的失信责任不亚于、甚至重于违法责任，失信惩戒机制由此能够替代传统的行政执法产生足够威慑力；“双随机、一公开”执法替代全面执法检查之后，在一段时间内溢出的风险可以被容忍；“互联网+”监管能够迅速、谨遵地识别违法行为，从而能够有效提升执法效率、降低执法成本。如果做不到这些，告知承诺制改革就会陷入进退失据的尴尬境地，要么造成风险的大规模释放，“放”了之后“管”不住，恶化市场生态和公共安全环境；要么变成“换汤不换药”的虚假治理，劳而无功且徒增成本。
三、公共安全领域引入告知承诺制的现状与困境
公共安全是受到法律严格保护的法益，刑法就明确规定了“危害公共安全罪”，《行政许可法》《行政处罚法》《消防法》等法律法规都对公共安全作出了规定。科学技术的快速发展和社会环境的变化使公共安全治理变得日益复杂，人民群众对安全感的更高追求也给公共安全治理提出了新要求。因此，政府在选择公共安全治理工具时必须更加审慎，既要满足人民群众对安全感的高期待，也要能够切实解决公共安全治理难题。
（一）公共安全领域引入告知承诺制的现状
尽管目前尚未有法律对“公共安全”作出明确定义，但从一些国家政策文件的描述中仍可大致推知公共安全的轮廓。例如，国务院印发的《“十二五”国家自主创新能力建设规划》将“公共安全领域”概括为自然灾害、职业危害、公共卫生、事故灾难、社会治安、公共基础设施安全等领域。在深化“放管服”改革和优化营商环境的背景下，一些政府部门已经将告知承诺制引入公共卫生、消防等典型公共安全领域中。在公共场所卫生许可事项实施告知承诺制，最早可以追溯到2001年上海浦东新区的试点，当时浦东新区即在酒吧、茶座和理发美容行业试点推行此项制度。如今，公共场所卫生许可的告知承诺制已经全面推行，在公共场所卫生行政监管中广泛运用。在公共场所消防许可事项实施告知承诺制，最初局限于自由贸易试验区，自2019年应急管理部《关于在自由贸易试验区试行公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制的通知》下发后，该制度在我国21个自贸区正式落地。如今，公共场所消防许可告知承诺制已经不再局限于自贸区，一些非自贸区的地方政府也在大力推行。例如，福建省于2020年7月实施《福建省公众聚集场所消防安全告知承诺实施办法(试行)》，将公共场所消防许可告知承诺制从平潭、厦门和福州三个自贸试验片区扩展到福建全省。
（二）公共安全领域引入告知承诺制的困境
尽管告知承诺制在公共安全领域的引入带来了降低交易费用、促进经济自由、提高行政效率等益处，但其可能给公共利益保护带来的不利影响也引发了社会关注。在公共卫生、消防等典型公共安全领域中，风险的系统性程度更深、影响强度更剧烈。这些领域的风险一旦转化为重大安全事件，公众极易形成普遍性风险恐惧，有序安定的社会秩序不可避免地将产生动摇。在全国人大常委会对《关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》进行审议时，多名全国人大常委会委员便认为，在涉及公共利益方面的“简政放权”应当慎重，不该放的还是应当管好，告知承诺制在公共消防领域实施还有诸多问题有待进一步研究。笔者认为，从告知承诺制本身的运作机理和公共安全治理的特殊要求来看，不加区分地将告知承诺制广泛运用于公共安全领域可能遭遇种种困境。
1.公共安全领域的合规整改成本较高
公共安全领域设定许可制度的基本目标是对有碍公共安全的特定活动或事物进行事前控制，对可能引发系统性公共安全风险的问题提前预防，以控制危险的发生。这些行政许可存在的前提是法律法规对有碍公共安全行为的普遍禁止，只有在相对人具备法定条件时才对其解禁。在这些领域推行告知承诺制，实际上就是放弃了对上述事项的事前控制，以相对人的承诺代替了行政机关对其权利行使条件的审核。行政机关事后发现相对人的承诺不真实时，将要求其整改以达到合规，否则应撤销已经做出的许可决定。这里有一个经常被忽略的问题，就是相对人为了达到公共安全领域行政许可所要求的合规标准，通常需要付出较大的成本。例如，公共场所的卫生条件、消防条件要符合法律法规的要求，需要按照相应技术标准进行有关基础设施的投资建设。在传统的行政审批模式中，尚且存在相对人在经济利益驱使下不按标准投资建设的情况，实行告知承诺制之后，这样的情况就更容易发生。当行政机关在事后监管中发现时，相对人可能需要付出更高成本才能整改到位。比如，在一些大型公共场所建设中，如果相对人在投入使用之前没有达到卫生、消防等要求，在项目启动运营之后，如果要改变违法违规状态就必须停产停工。而在新冠肺炎疫情影响经济民生和“六稳六保”双重压力之下，不仅执法部门不敢轻易责令企业停产停业或者撤销行政许可决定，相对人也不愿花费太多成本认真整改。
一旦出现上述情况，就会反过来给行政机关带来巨大执法负担。在传统的行政审批模式中，行政机关处于主动地位。相对人为了获得许可，对于法律法规的要求和审批机关的指导意见必须积极配合落实。实行告知承诺制之后，行政机关和相对人的地位发生了微妙变化，相对人的地位由被动变得主动，由于已经通过承诺获得了许可，其对审批机关的事后监督检查意见就可能置之不理；审批机关的地位则由主动变得被动，因为采取责令停产停业、吊销许可证等事后惩罚措施并非如事前监管那样容易，必须证据确凿、事实清楚并严格遵循程序，还容易引发行政复议或行政诉讼。笔者曾对实行公共场所卫生许可证告知承诺制的多地进行调研，发现不少申请人急于获得许可而轻诺寡信，获得许可之后根本没有采取措施达到其承诺能够满足的条件。行政执法部门事后实地核查判定的不合格率很高，既不能放任不管，又考虑到“六稳六保”、社会面维稳等因素而不敢严格依法撤销许可，只能一而再、再而三地督促乃至“央求”相对人整改，为此投入大量时间精力而收效甚微。
2.公众对公共安全风险的容忍度较低
在告知承诺制的事后监督检查中，主要依靠“双随机、一公开”机制，而该机制主要适用于风险容忍度较高的领域。“双随机、一公开”执法被视为事中、事后监管的重要探索和本土创新，旨在遏制滥用监管权力寻租，同时通过执法资源的倾斜配置缓解执法资源缺乏的局面，提升执法效能。但是，这样的“随机抽取式”执法意味着必然会遗漏一些违背承诺的“失信行为”。在逐步削减政府对市场干预的背景下，由于缺乏合规意愿且数量庞杂的小微市场主体具有高度流动性，也造成较多风险隐患不易通过正式执法机制及时被发现和矫正。在公众对公共安全领域的风险容忍度很低，而政府对风险“溢出”后果难以承受的情况下，为了降低这种“随机抽取式”执法在风险规制效能上的不充分、不全面，一些行政机关不得不采取“换汤不换药”的虚假告知承诺制改革——在根据相对人的承诺做出准予许可的决定之后，并没有转入事中“双随机”抽查环节，而是仍然在一个确定的时间内对申请单位（场所）进行逐一实地核查。这种做法实际上仍将实质审查作为许可决定的前置条件，只不过是借助告知承诺的方式将实质审查稍加后置，让申请人提前了一段不长的时间获得许可而已，意义甚微。
3.公共安全领域信用惩戒的边际效应有限
在信用监管体系中，告知承诺制作为信用承诺在实践中的具体化措施，并非孤立地存在于政府规制过程中，而是有与之配套的措施，其中最重要的便是失信联合惩戒。失信联合惩戒的基本原理是通过失信信息的共享，由不同的政府部门在各自的职能范围内采取相应的惩戒措施，达到“一处失信，处处受限”的效果，降低失信行为的负外部性，促使失信主体遵纪守法，履约守诺。从经济学的角度来看，防止失信的重要机制就是设计针对失信的综合惩罚机制，其核心原则是让失信行为的“期望成本”大于失信行为的“期望收益”，而这里的“期望成本”就是“平均惩罚力度”和“被惩罚概率”的乘积。之所以很多领域要在法律责任之外推行失信联合惩戒，一个十分重要的原因就是这些领域对违法行为的惩罚并未达到上述标准。但在公共安全这一特殊领域，这种情况又呈现出另外一番图景，失信联合惩戒所带来的边际惩戒效应并不明显。
告知承诺制作为将违法责任转换为失信责任的一种巧妙机制，能够有效倒逼申请人符合许可条件的逻辑前提是相对人违背承诺的失信责任重于违法责任。但不同于一般商事领域中比违法责任更重的失信责任，典型公共安全领域中相对人需要承担的违法责任已经比较严厉，其因违背承诺而承担的失信责任可能还达不到违法责任的程度。在公共安全领域，不仅违法申请许可的法律责任很重，不经过法定许可就从事相应行为的法律责任也很重，如安全生产、消防等领域，相对人不仅将面临行政处罚，还有可能承担刑事责任。从实践来看，失信惩戒机制在典型公共安全领域的实施似乎并未受到特别重视，在惩戒措施的类型、强度上和其他领域趋同。一些地方在典型公共安全领域中混同违法和失信行为，将其一概纳入失信惩戒机制的做法也间接印证了失信责任在倒逼申请人满足许可条件上的预防效果不如原先的违法责任，无法产生足够威慑力。例如，《重庆市人民政府办公厅关于深化消防执法改革的实施意见》（渝府办发〔2020〕73号）规定，“对未作出承诺或承诺失实的，依法责令其改正并予以处罚，对存在严重违法违规行为的，依法责令其停止使用、营业并依法依规从重处罚，相关信用信息纳入‘信用重庆’‘企业信用信息’管理，实施多部门联合惩戒”。这种将违法行为混同于失信行为，一概纳入失信联合惩戒的做法，是对信用监管适用范围的不当扩大。一方面，在执法资源有限的情况下，这显著降低了信用监管机制识别既有和潜在失信行为的能力；另一方面，这等于无差别地对违法行为“法外加罚”，明显有违法治原则。
四、公共安全领域引入告知承诺制的调适路径
在事中、事后监管机制还不足以替代事前实质审查发挥规制功效的情况下，告知承诺制在公共安全领域中全面推行可能进退失据。但这并不意味着在公共安全领域应当将其完全禁绝，因为，上述那些导致告知承诺制实施困境的阻碍因素，包括相对人合规整改的成本、公众对风险的容忍度、信用惩戒的边际效应等，在具体事项、具体情境中仍然是存在差别的。关键在于，我们必须建立起避免“一刀切”的常态化机制，对公共安全领域的哪些许可事项能够引入告知承诺制作出合理审慎判断，矫正告知承诺制推行过程中经济效率目标对公共安全目标的不当侵蚀。《行政许可法》所确立的行政许可评价制度，其宗旨本就在于寻求经济自由和公众安全两者之间的最优平衡，这种功能定位同样适用于是否引入告知承诺制的决策。我们通过明确告知承诺制在规制工具谱系中的定位，进而将行政许可评价制度的调整对象“行政许可”作必要的扩大解释，就可以实现这一点。
按照各种规制工具在政府干预市场自由的程度为划分标准，可以形成一个由弱到强的“执法金字塔”，其背后的理论依据是伊恩·艾尔斯（Ian Ayres）和约翰·布雷思韦特（John Braithwaite）提出的“回应性规制”。他们认为，针对单一的受规制者，规制机构可以采取干预强度由弱到强的规制工具，包括说服、警告、民事处罚、刑事处罚、吊销执照等；针对整个行业的规制，规制机构也可以采取干预强度由弱到强的“规制策略金字塔”，包括自我规制、强制性自我规制、有酌定处罚的命令性规制和无酌定处罚的命令性规制。以此为参照，我们也可以大致勾勒出我国当前的政府规制谱系，将包括告知承诺在在内的新型规制工具放置在该谱系中，如表1所示。
表1 告知承诺制在规制工具谱系中的位置
在表1的规制谱系中，自我规制表示规制对象对自身施加命令和结果的规制，这意味着行政机关的干预强度最弱；命令—控制规制的本质是通过实施以刑事、行政制裁为后盾的法律来施加干预，通常包括禁止某些形式的行为，要求必须采取某些积极的行为，或规定进入某一领域或行业的条件，这意味着行政机关的干预强度最强。行政许可权是一种充分体现预防为主原则的权力，意味着政府提前干预以避免出现问题，它是一种典型的命令—控制规制工具，带有很强的强制性。而告知承诺、先证后核等带有消极许可色彩的规制工具明显改变了典型行政许可的强制性，扩大了行政许可这一规制工具本身的结构层次。这意味着一种高干预强度的规制工具也可以通过较低干预强度的方式来实施；同时也说明在规制谱系中，即使是高干预强度的一端，也可以细分出不同强度的规制工具。明确这一点之后，在政府规制实践中，我们就可以考虑将既有的行政许可评价制度优化拓展，不仅用于评价某一事项是否应当设定许可，而是扩大到为其选择最合适的规制工具，并以最合理的方式运用。判断公共安全领域中的哪些许可事项适宜推行告知承诺制，无非就是这种思路的具体应用场景之一。
《行政许可法》第20条规定了行政许可评价制度，建立了一套由行政许可设定机关、实施机关、社会公众共同构成的综合评价体系。但从实践来看，行政许可评价制度始终未被有效激活，许可评价程序长期处于休眠状态。即使有的地方和部门开展了行政许可评价实践，其目标设定也呈现出单向维度特征，主要体现为增设许可的事前控制和事后削减许可的功能导向。对此，有学者提出，应当以国际上较为常见且已积累诸多良好实践经验的“规制影响评估”为参考借鉴，重塑行政许可评价制度，建构整体性的行政许可合理化制度。事实上，在政府规制体系中，真正需要认真论证的问题是，政府在面对特定规制任务时，到底应当采取何种规制工具以及如何使用该种工具。评价行政许可设定的必要性进而决定某项许可的存废当然十分重要，但正如前文所述，我们还可以根据具体实施方式的不同，将行政许可细分为多种强度不同的规制工具，比如是否以告知承诺的方式实施许可。那么，更加深入地评价针对某一具体规制对象以何种方式实施行政许可最为适宜，做到精准规制，同样具有重要意义。这就有必要拓展行政许可评价制度的适用场域，将其升级为行政机关选择和运用规制工具——比如是否实行告知承诺制——的一种分析工具，而不仅仅局限于增减许可事项这种非此即彼的问题。对于已经或者即将在公共安全领域引入告知承诺制的行政机关而言，应当从以下几个方面评估其必要性和可行性：
首先，应当对公共安全领域引入告知承诺制进行成本收益分析。成本收益分析是规制影响评估的基本方法之一，其中规制成本包括直接成本和间接成本，规制收益包括经济收益和社会收益。为了评估公共安全领域引入告知承诺制的成本收益问题，结合成本收益分析的基本理论和公共安全领域行政监管的实际情况，可以构建如下基本指标：一是公共安全领域引入告知承诺制的成本，具体包括：（1）立法成本，包括收集立法资料、听取意见等产生的费用；（2）执行成本，包括政府职能部门的首次执法开支、信用信息系统建设及运营开支、事后核查开支、整改监督开支、部门协调开支等；（3）服从成本，即市场主体选择告知承诺制而可能产生的经济支出；（4）社会成本，即告知承诺制中的失信行为可能给社会公众带来的人身财产损失。二是公共安全领域引入告知承诺制的收益，具体包括：（1）经济收益，即市场主体实施告知承诺制可能获得的各项收益，如节约时间、减少费用、增加利润等；（2）行政收益，即行政机关实施告知承诺制后可能获得的“收益”，如减少审批成本、增加公众信任等；（3）社会收益，即公众因实行告知承诺制而可能获得的收益，如提前使用场所、服务、产品等。行政机关应当对上述各项成本收益以定性和定量相结合的方式进行估算，最大程度确定在公共安全领域实施告知承诺制能否达到收益最大化。
其次，应当健全公共安全领域引入告知承诺制的风险沟通框架。社会公众对公共安全风险的容忍度本来就比较低，如果没有进行充分的风险沟通就贸然决定采用告知承诺制等新型规制工具，可能引起公众误解，甚至造成社会恐慌。因此，行政机关将告知承诺制引入公共安全领域时，应该采取各种正式或非正式渠道如座谈会、听证会、社会调查等，根据成本收益分析的结果，向社会公众详细说明相关信息，并充分听取意见。
最后，应当完善公共安全领域中告知承诺制的配套措施，并对其边际效应予以评估。实行告知承诺制不等于放松监管，当行政机关在公共安全领域引入告知承诺制提前放宽某些行业的准入门槛时，必须评估其是否具备足够的事中事后监管资源在规定的期限内对市场主体进行核查，落实告知承诺的要求。同时，行政机关还应当考虑失信记录、信用公示、信用黑名单等配套的失信惩戒措施能否被充分实施，其所产生的威慑效果是否强于原有的违法责任。
五、结语
在现代社会中，风险的不确定性、系统性决定了在公共安全领域实施告知承诺制改革应当慎之又慎。相比于经济目标，公共安全这一非经济价值必须在价值判断中得到优先考量。这并不意味着应当“一刀切”地禁止在公共安全领域引入告知承诺制，而是强调在价值权衡中应当更加注重规避风险。在政府规制谱系中，有多种规制工具可供行政机关选择。行政机关在将告知承诺等新型规制工具运用于公共安全领域时，应当及时、详尽地利用行政许可评价机制对规制工具的成本收益加以评估。在发现可能造成社会治理失序从而偏离改革初衷时，行政机关应当审慎取舍，确保“放管服”改革的规范化和理性化，确保风险控制这一价值目标在放松规制的改革浪潮中得到应有重视。
