10月18日下午，中国法学会行政法学研究会2025年年会第二分论坛在湘潭举行。论坛的议题是“行政执法体制机制改革”。

第一单元

第一单元由上海交通大学凯原法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长叶必丰和山东大学纪检监察学院教授熊文钊担任主持人。熊文钊作为评议环节主持人参加了本单元的评议，指出对于市场监管行政执法中的过罚相当、裁量基准等问题，除了要考虑经济状况等因素外，在文化市场综合行政执法中还应当考虑社会危害性程度等因素，例如笑果文化处罚案件的裁量。司法部行政执法协调监督局副局长袁雪石，中央财经大学法学院教授刘权，苏州大学王健法学院副教授施立栋，南京大学法学院副教授李晴，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部讲师张莹莹等5位专家学者进行专题报告。四川省司法厅党委副书记、副厅长、一级巡视员王彬，中国政法大学法治政府研究院教授赵鹏，北京师范大学法学院教授张红，东南大学法学院教授熊樟林，中南财经政法大学法学院教授谭冰霖等5位专家学者进行评议。

上海交通大学凯原法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长 叶必丰

山东大学纪检监察学院教授 熊文钊

发言环节

司法部行政执法协调监督局副局长 袁雪石

袁雪石作题为《强化行政执法监督，不断推动行政执法体制机制改革》的报告。他介绍了行政执法体制机制改革的实践进展，强调了行政执法监督的功能和作用，提出当前行政执法体制机制改革在一定程度上还面临多头重复执法、多层执法、权责交叉、协助不畅、执法标准不统一等问题。最后，他对未来如何用行政执法监督推动深化行政执法体制机制改革进行了展望。

中央财经大学法学院教授 刘权

刘权作题为《过罚相当原则的规范构造与适用》的报告。刘权首先概述了过罚相当条款的规范性质和构造争议，并借助罚款处罚裁量公式指出过罚相当原则的适用存在限缩悖论，在司法判断中也面临难题，需要厘清其与比例原则的关系。刘权认为，判断“过”的大小，应根据违法行为的性质、情节和社会危害程度，从主客观两个维度准确衡量，但当事人的经济状况不应作为过罚相当的裁量因素。最后，刘权对过罚相当规范体系的构建提出两点建议：一是填补现有规范体系的漏洞；二是要努力制定但不应过度依赖行政处罚的裁量基准。

苏州大学王健法学院副教授 施立栋

施立栋作题为《论行政处罚决定中的经济状况考量及其限度》的报告。施立栋结合李强总理提出的 “应根据经营主体的可承受能力合理确定行政处罚限度”，引出破解 “小过重罚” 争议的新思路，即更妥善考量当事人的经济状况因素。施立栋从规范依据等方面论述了行政处罚决定中考量经济状况的正当性基础，同时介绍并反思了经济状况考量的实践扩张图景。为防范该考量过程中蕴藏的法治风险，施立栋指出未来需把握三方面界限：一是以可承受能力为中心构筑两层次考量体系；二是借助经济影响评估程序提升考量的科学性；三是限定适配的处罚种类和量罚影响效果。

南京大学法学院副教授 李晴

李晴作题为《行政处罚效果裁量的动态体系构造》的报告。李晴指出，《行政处罚法》（2021年）试图建立一套包含免予、减轻、从轻和从重处罚在内的行政量罚体系，但执法实践中，“方林富炒货店案”“芹菜案”等案件仍引发了处罚不公的广泛讨论。李晴认为，应用动态体系代替静态基准，对行政处罚效果裁量进行教义重构：首先，论证动态体系为何应当替代而非仅仅优化静态基准。其次，将社会危害性、人身危险性、违法行为人经济状况和行政效率与成本，确立为效果裁量的四类核心考虑要素。再次，明确这四类要素的各自地位并展开其具体内容。最后，通过这四类要素的协动来形成最终的量罚阶次。

中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部讲师 张莹莹

张莹莹作题为《论减轻行政处罚要件裁量构造》的报告。张莹莹指出，减轻行政处罚作为《行政处罚法》的一项重要制度，其功能因减罚情节的模糊性而受阻。张莹莹认为，该制度在立法层面暴露了既有情节难以满足实践需求、存在合法性危机等局限；在实践层面则存在认定标准不一、混淆减罚与从轻情节、引用法律依据错误等问题。为解决上述困境，张莹莹认为当务之急是厘清减罚情节的甄别标准。张莹莹建议，应在明确提取考量因素的基础上，适当增设可以式减罚情节与特别减罚情节，同时对减罚情节的设定权加以规范。张莹莹强调，在具体个案中，行政机关不应机械适用裁量基准，而要敢于甄别减罚情节并突破最低处罚限度，同时在作出减罚决定时必须强化说理，以充分论证其正当性。

评议环节

四川省司法厅党委副书记、副厅长、一级巡视员 王彬

王彬评议。王彬认为袁雪石的报告聚焦行政执法实践的现实问题，并达到了三个目的：第一，明确了行政执法体制改革的坐标，为下一步改革提供了清晰指引。第二，切中了行政执法改革的痛点与堵点，所提出的多头执法、过度下放等六大问题均为深层次矛盾。第三，强调了行政执法监督是推动改革的驱动力。同时，王彬提出三点建议：其一，应推动监督体系和执法体系协同发展的双向赋能。其二，要妥善运用大数据和信息化技术为执法行为的动态监测和风险预警赋能。其三，应聚焦权责条款，统筹中央与地方、执法与监督部门间的事权关系，探索和谐的改革方式。

中国政法大学法治政府研究院教授 赵鹏

赵鹏评议。赵鹏认为，刘权报告的核心在于如何精细化“过”的判断要素，又如何发展“罚的相当”的裁量要素。首先，赵鹏肯定了报告对“过”的裁判要素的精细化处理，但提出仍有进一步发展的空间。例如，行政法是否需要发展出违法阻却事由的理论，并以“方林富炒货店案”和“毒芹菜案”为例，指出对具体行为危害性、经营者注意义务的认定需结合现实情况深入研究。其次，针对如何“罚得相当”的判断，赵鹏建议除报告中侧重的主观因素外，还应参考实务领域发展出来的考量因素，如从经济社会发展水平、行业特点等客观因素来确定标准。最后，赵鹏强调，如何理解“罚得相当”，还需厘清行政处罚目的，特别是行政处罚和其他责任形式如刑罚是否存在目的上的不同。例如，相较于刑罚，行政处罚是否更加强调一般预防的功能。

北京师范大学法学院教授 张红

张红评议。张红认为施立栋关于行政处罚中经济状况考量及其限度的探讨具有启发意义，并从比较法角度分析了德国《有价证券交易法行政罚款指南》中关于裁量基准的规定。在施立栋研究的基础上，张红提出三个问题：第一，当事人的经济状况和违法行为之间的关联紧密程度是否应当作为考量因素；第二，处罚目的与当事人经济状况之间的无关联性是否也应纳入考量范围；第三，是否需要对不同领域进行类型化的区分。此外，张红提出应当对“经济状况”进行准确界定，并且经济状况并非在所有情况下都要考虑。如果具体领域确实需要考虑经济状况，则希望能够得到立法上的明确回应，以减少执法过程中的不确定性。

东南大学法学院教授 熊樟林

熊樟林评议。熊樟林认为，李晴的报告存在四方面有待完善：第一，报告仅聚焦要件裁量与效果裁量，忽略了程序裁量问题，且未清晰说明其动态理论能否适用于要件裁量。第二，报告称“对裁量基准多称颂、少批评”的判断与实际不符。第三，报告对处罚目的的界定过于宽泛，未能精准聚焦，从而也未能妥善回应“经济状况是否应纳入考量”的关联问题。第四，报告试图以动态体系论取代裁量基准，可能不符合基层执法更依赖裁量基准的实务需求。针对报告所关联的争议，熊樟林认为有点两点有待讨论：首先，处罚目的核心在于“报应”，经济状况与违法行为危害并无必然的逻辑关联。其次，解决效果裁量问题，相较于实体方案，程序方案可能更为合适。

中南财经政法大学法学院教授 谭冰霖

谭冰霖评议。谭冰霖肯定了张莹莹报告内容的实践意义，指出减轻行政处罚在市场监管等重点执法领域已成为一种常态，但同时强调任何效果裁量都必须存在正当性切口，即符合法定的减轻处罚情节。此外，谭冰霖提出了三个值得商榷的问题：第一，文章在方法论上可能存在解释论与立法论的杂糅；第二，文章所提出的普通减轻处罚情节与特别减轻处罚情节，其本质的区分标准是什么；第三，优化营商环境的政策性考量可能对处罚法定原则造成冲击，应当如何审慎处理二者关系。

熊文钊教授在总结中表示，中国行政法学在过去四十年中实现了历史性突破，打破了“政府不能为非”的神话。自1989年《行政诉讼法》颁布实施，以及后续《国家赔偿法》《行政复议法》等法律的出台，说明了“政府也可能犯错”的现实问题，也表明了我国建立起对行政机关的监督与制约机制。以应松年教授等为代表的一代行政法学者，为推动这一历史性转变作出了杰出贡献，他们推动建立的行政法治体系，使政府权力受到法律的有效约束，体现了以人民为中心的法治精神。他指出，法治政府建设正迈向精细化、规范化的新阶段。不仅要实现依法行政，更要追求执法行为的“讲究、筋道、细致、公平公正”。针对历史上存在的处罚乱象，如今已通过法律体系实现有效规范，并严格贯彻过罚相当、合目的性等原则。当前，行政法学研究正朝着行政执法体制机制改革的深水区迈进，年轻学者持续聚焦于执法规范化、程序正义等前沿领域，推动行政法治向更高水平发展。

第二单元

第二单元由西北政法大学行政法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长王周户和广东外语外贸大学党委书记、教授、中国法学会行政法学研究会副会长石佑启担任主持人。上海财经大学法学院教授徐键，南京师范大学法学院副教授王明喆，中共浙江省委党校讲师孟李冕，厦门大学法学院助理教授王敏，中国人民公安大学警察法学研究中心研究员李策，中国政法大学法学院博士研究生李诗勤等6位专家学者进行专题报告。四川省成都市政法委副书记、司法局党组书记、局长周新楣，黑龙江大学法学院教授胡东，云南大学法学院教授杨临宏，中国人民警察大学公安法学院教授刘春玲，中国政法大学习近平法治思想研究院副教授胡梦瑶，中国社会科学院法学研究所副研究员周辉等6位专家学者进行评议。

西北政法大学行政法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长 王周户

广东外语外贸大学党委书记、教授、中国法学会行政法学研究会副会长石佑启

发言环节

上海财经大学法学院教授 徐键

徐键作题为《论综合行政执法中的行政互认》的报告。徐键指出，行政互认是指行政机关之间就履职过程中获取、认定或作成的信息、证据、意见、结论、决定等相互承认其效力，并在后续履职中予以接纳和认可的机制，具有非法定性、实践性，主要存在三类实践类型。关于行政互认可能存在的合法性风险，徐键认为主要存在四个方面：第一，程序功能错置问题；第二，履职合法性问题；第三，违法性继承问题；第四，当事人权利保护问题。徐键提出，应当以功能一体性为理论框架，通过类型化程序协同、权责清单法定化、违法性阻断机制及强化当事人参与权等路径，构建系统化的程序规则体系。

南京师范大学法学院副教授 王明喆

王明喆作题为《行政处罚一事不再罚的误解与澄清》的报告。王明喆认为，我国行政处罚中的“一事不再罚”原则经历了从程序法原则到实体法原则的变迁，由此造成了理解与适用上的难题。王明喆进一步指出，不应将该“一事不再罚”原则与过罚相当等实体法原则混淆，前者的适用前提是行政机关反复行使处罚权。 “一事”是指在前次处罚决定已认定的同一当事人的同一违法行为，“不再罚”则意味着行政机关不得就此事再次行使处罚权。最后，王明喆指出，在行政机关未正确或未完全行使处罚权时，可承认该原则的例外，但此种例外仍需受到公共利益、禁止不利变更和撤销期限的限制。

中共浙江省委党校讲师 孟李冕

孟李冕作题为《隐秘的能动：国务院取消和调整罚款事项的权力基础和正当性》的报告。孟李冕指出，国务院取消和调整罚款事项的决定，存在位阶张力和程序缺失两方面的正当性不足。为此，孟李冕首先从法定和实然层面分析了其文本载体。其次，孟李冕从解释论角度，围绕“暂时停止适用”的依据，探讨了调整罚款事项的形式与实质正当性，并提出改革与法治相统一的逻辑起点。最后，孟李冕从规范论角度分析论证了国务院调整罚款事项的正当性缺陷，并提出了通过解释路径和建构路径两种方式进行补足的建议。

厦门大学法学院助理教授 王敏

王敏作题为《论行政裁决争议的解决困境与化解》的报告。王敏指出，行政裁决作为典型的“民行交织”领域，常使纠纷陷入行政诉讼程序循环的困境，其核心在于破解“行政诉讼是否必要”与“诉讼构造为何失效”两大问题。王敏认为，行政诉讼对解决行政裁决争议具有必要性，因为行政裁决的本质是行政行为，且行政诉讼的合法性审查原则能够协调行政权与司法权，保障法治统一。王敏指出，当前行政诉讼功能发挥不畅的源于未能平衡争议解决与监督行政的功能，并提出两大化解路径：第一，拓宽法院的审查深度，将行政审判定位为类似“上诉审”或“复审”的模式；第二，扩充变更判决的适用范围，赋予法院“依法改判”的功能，使其能更深入地介入民事争议核心，从根本上打破程序循环。

中国人民公安大学警察法学研究中心研究员 李策

李策作题为《行政逐利执法的形成机理与规制路径》的报告。李策结合河北霸州案等典型案例与全国罚没收入数据，指出行政逐利执法是当前社会高度关注的焦点问题。李策阐述了行政逐利执法存在的过度型、选择性、异地型、运动型与寻租型五种实践样态，并将其形成机理归结为四个核心原因：一是个别地方政府、执法机关与执法人员形成利益联盟；二是“收支两条线”制度改革不彻底、落实不到位；三是“考核锦标赛”模式下的指标压力；四是执法裁量权扩张而监督不足。为此，李策从四个方面提出了规制路径：第一，依据正当程序原则，通过建立中央执法经费调剂基金、强化同级人大监督权提升执法主体中立性；第二，革新执法经费支出标准与结构；第三，重塑考核体系并引入逐利执法负面清单；第四，依据依法行政与比例原则，规范执法裁量权并加强责任追究。

中国政法大学法学院博士研究生 李诗勤

李诗勤作题为《优化营商环境背景下非现场监管的制度建构》的报告。李诗勤指出，非现场监管虽已从金融拓展至多领域，但其概念界定、适用范围等基础问题尚未解决，影响了制度实效。李诗勤阐述了当前非现场监管存在概念界定不清、适用范围与标准不明、程序规制缺失及结果运用存在风险等核心问题。为此，李诗勤提出，应借鉴金融领域的成熟经验，并从四个方面提出构建路径：第一，明确非现场监管属于行政检查的性质，并将其定位于事中监管环节；第二，遵循比例原则界定其适用范围；第三，规范结果运用，平衡监管预防与企业自主经营；第四，建立健全从信息收集到结果运用的全流程规范。

评议环节

四川省成都市政法委副书记、司法局党组书记、局长 周新楣

周新楣评议。她认为徐键讨论的综合行政执法问题是一个热点问题，肯定了其中行政互认问题的敏锐发现，并对所补充的“数字化政府”这一对行政执法的新要求表示了赞同。周新楣还提出了三点参考建议：一是从立法层面或规则的制定层面进行探讨，寻求“综合执法规范标准来自于国省市级，而大量执法一线却在县乡两级”这一矛盾点的平衡；二是从执法效果的评判方面做深入探讨，具体包括法律效果、政治效果、社会效果；三是从责任追究方面进行探讨，讨论容错机制的建立，让执法人员能互认、敢互认。

黑龙江大学法学院教授 胡东

胡东评议。胡东认为王明喆以实体法、程序法相比较的亮点角度，论证了一事不再罚从程序法向实体法过渡的过程，全文贯彻了一事不再罚作为程序法规则的立场，明确了一事不再罚、一事不再理以及行政行为效力理论之间的关系。胡东还指出，王明喆对一事不再罚以及相关的例外情形都做了程序法意义上的警示，属于突破性、创新性的论述。胡东提出了三点完善建议：一是还需深入挖掘“一事再罚”的危害及“一事不再罚”的功能；二是对这一规则的具体适用机制进行研究；三是注意保障当事人权利以及实现立法目的之间的平衡。

云南大学法学院教授 杨临宏

杨临宏评议。杨临宏肯定了孟李冕报告切入点精细、引人深思。针对报告中探讨的权力正当性问题，杨临宏提出，《宪法》第八十九条第三项已为国务院取消或调整各部委不适当的命令、指示和规章提供了合法性基础。此外，杨临宏对报告的进一步完善提出了两点思考：一是需厘清国务院取消罚款事项的具体范围，即其取消的是行政法规和部门规章设定的罚款，而非立法机关设定的罚款；二是在罚款事项调整后，应进一步研究后续的衔接与处理机制。

中国人民警察大学公安法学院教授 刘春玲

刘春玲评议。刘春玲认为王敏的报告逻辑清晰、质量很高，其关于行政裁决的定性以及为何与如何运用行政诉讼解决相关争议的分析，在理论与实践层面均有重要参考价值。其次，刘春玲指出文章对行政裁决定性及民行交叉问题的分析较为到位，但建议可就变更判决制度建立的根本与实质问题做更深入的阐述。最后，刘春玲提出，文章题目易引申出对行政复议与行政诉讼双重视角的期待，建议该问题还可以进一步深化研究。

中国政法大学习近平法治思想研究院副教授 胡梦瑶

胡梦瑶评议。胡梦瑶认为李策汇报了一篇逻辑清晰的优秀论文，指出了其三方面的创新贡献和完善建议。首先，文章对逐利执法的五种实践样态进行了系统、完整的归纳，并剖析了其构成要素与运行逻辑，非常有意义，但建议审视各样态间是否存在重叠。其次，文章选用公共选择理论来分析地方政府、执法机关及人员形成的“利益联盟”，理论适配性强，但建议可作更深入的分析。最后，报告提出的负面清单等规制工具具有创新性和可操作性。同时，胡梦瑶建议，报告目前集中于传统的事后规制，未来可将事前、事中规制以及柔性手段补充进来，使体系更为完整。

中国社会科学院法学研究所副研究员 周辉

周辉评议。周辉认为李诗勤的报告能紧扣实践问题进行探讨，并为文章的进一步完善提出了四点建议。第一，文章的核心论证之一是将金融监管的经验迁移至其他领域，因此需要更深入地思考金融领域的具体制度中，哪些内容因其普适性而可以迁移，哪些内容则因其特殊性而不可迁移。第二，从文章的布局来看，对核心问题的分析直到第四部分才展开，建议将这部分内容提前，使文章结构更为聚焦。第三，文章可以引入更广阔的国际视野，例如欧盟在金融和互联网监管领域的相关立法等，能为作者提供有益的参考。第四，文章标题的关键词是“营商环境”，但在正文中与此的关联性需要进一步强化，否则重心可能会略显分散。