10月18日下午，中国法学会行政法学研究会2025年年会第一分论坛在湘潭举行。论坛的议题是“中国行政法学自主知识体系的构建与转型”。

第一单元

第一单元由中央党校(国家行政学院)国家一级教授、中国法学会行政法学研究会顾问胡建淼，广东外语外贸大学云山工作室首席专家、中南财经政法大学教授、中国法学会行政法学研究会顾问方世荣担任主持人。司法部行政复议与应诉局局长徐运凯，最高人民检察院公益诉讼检察厅厅长、一级高级检察官徐向春，华东政法大学教授章志远，上海师范大学哲学与法政学院教授韩思阳，南京大学法学院副教授白云锋等五位学者作专题报告。东南大学法学院教授孟鸿志、中国政法大学法治政府研究院教授曹鎏、河海大学法学院教授邢鸿飞、苏州大学王健法学院教授黄学贤、首都师范大学政法学院教授李昕等六位专家学者进行评议。

中央党校(国家行政学院)国家一级教授、中国法学会行政法学研究会顾问 胡建淼

广东外语外贸大学云山工作室首席专家、中南财经政法大学教授、中国法学会行政法学研究会顾问 方世荣

发言环节

司法部行政复议与应诉局局长 徐运凯

徐运凯作题为《中国行政复议自主知识体系的构建》的报告。徐运凯指出，总结新发展阶段行政复议制度的运行规律、归纳行政复议理论制度体系的底层逻辑、构建更具文化根性与治理实效的自主知识体系非常必要、紧迫。我们应充分考量政治使命、实践因应以及文化基因三方面因素，准确把握构建中国行政复议自主知识体系的目标任务，加快原创性理论研究，立足本土实践提炼标识性理论概念群。他认为，构建中国行政复议自主知识体系的三大主要任务：一是对西方理论框架的吸收与超越；二是对本土治理实践的提炼与回应；三是中华优秀传统法治文化的借鉴与转化。构建中国行政法复议自主知识体系是一项系统工程，需要在理论创新、制度完善、实践深化和人才培养等方面持续发力，久久为功。

最高人民检察院公益诉讼检察厅厅长、一级高级检察官 徐向春

徐向春作题为《中国公益诉讼检察自主知识体系的构建》的报告。徐向春围绕推进习近平法治思想的检察实践，就加强公益诉讼检察研究、构建自主知识体系分享了三点体会：一是要坚持思想引领，充分认识构建公益诉讼检察自主知识体系的意义价值；二是要注重实践总结，精准把握公益诉讼检察自主知识体系的特点规律。立足中国实践形成的公益诉讼检察自主知识体系应具有政治性、时代性、原创性、独立性、系统性5个方面的特征；三是聚焦研究重点，构建完善的公益诉讼检察自主知识体系框架。公益诉讼检察自主知识体系包括基础理论、制度规范、运行机制等内容，要突破传统部门法研究局限，立足法律监督机关的宪法定位，系统构建科学化、体系化和有前瞻性的知识体系。

华东政法大学教授 章志远

章志远作题为《中国特色行政检察制度现代化论纲》的报告。章志远指出，中国特色行政检察监督地位凸显但面临诸多挑战，提出新时代行政检察制度的现代化，需要从理念、模式、目标、保障等四个维度展开。理念上，需树立三重理念：明确检察机关兼具法律与政治机关双重属性，社会主义法治体系包容国家法律与党内法规，执法办案追求法律效果、政治效果、社会效果的统一。模式上，要处理好三组辩证关系：诉讼内监督与诉讼外监督的关系，能动监督与谦抑监督的关系，全面监督与重点监督的关系。目标上，应当分三个梯次：初级目标是监督人民法院依法审判、行政机关依法行政、保护公民权益；中级目标是实质性化解行政争议；终极目标是保障法律统一正确实施。保障上，应当灵活运用监督手段，提升监督能力，借助大数据等监督技术，为行政检察现代化提供支撑。

上海师范大学哲学与法政学院教授 韩思阳

韩思阳作题为《行政附带民事诉讼的历史回溯与制度检讨》的报告。韩思阳梳理了行政附带民事诉讼的发展历程，提出行政附带民事诉讼制度历经摸索期、雏形期、定型期三阶段，在定型期内《行政诉讼法》及司法解释定型制度，适用范围扩至五类行政行为，却仍存在实体要件模糊、两诉关系不明确等疑点，实践分歧大。针对上述存在的问题，韩思阳认为，应当从制度目标、制度基础、适用范围、审理方式四个方面进行了检讨并提出了改进路径。在制度目标上，应通过裁判一致实质性解决争议；在制度基础上，通过变更判决将行政行为内容变更为民事诉讼结果；在适用范围上，应以尊重审判分工为前提，将适用范围限定在对民事关系作出实质判断的行政行为；在审理方式上，应注重启动程序与两诉关系。

南京大学法学院副教授 白云锋

白云锋作题为《中国行政主体理论的差序化体系》的报告。白云锋指出，我国现有行政主体包括行政机关和法律法规授权组织，存在解释力不足的问题。白云锋提出了法人本质的实在性与拟制性。在实在说下，法人具有意志独立性，是真实存在的社会生活单元；在拟制说下，机关由国家立法设立，不具有独立意志和责任，具有的仅是拟制性行政主体资格。基于权利能力相对性理论，机关组织意志不完整，是仅具有部分权利能力的行政主体。在此基础上，他进一步提出以组织是否具有成员，以及其是否针对成员行使权力，将行政权能区分为对成员的内部权能和对非成员的外部权能。基于以上三个分析框架（法人本质、权利能力相对性、行政权能的内外部区分），最终他构建了一个差序化的行政主体体系。

评议环节

东南大学法学院教授 孟鸿志

孟鸿志评议。孟鸿志对徐运凯局长和徐向春厅长的报告表示由衷的敬佩。他认为两位领导对中国行政复议自主知识体系和中国公益诉讼检察自主知识体系构建的必要性、重要性以及路径都作出了具体分析。孟鸿志对章志远教授的论文也进行了评述，认为该文高屋建瓴，整体上勾勒了行政检察制度的理念、模式、目标、保障四个方面的现代化图景，且对每个方面都进行了详细阐述，是近几年对行政检察理论和实践的系统梳理以及高度的提炼，极具价值。孟鸿志针对该文也提出自己的见解，一是行政检察的定位问题，行政检察目前基本处于一种“补强性”的定位，其与其他监督制度相比处于不利的“竞争关系”地位；二是法律监督机关到底如何理解和运行，理论界和实务部门至今没有定论，需要回答法律监督机关的定性问题；三是检察机关对行政机关的直接监督一直是行政检查的堵点，行政检查范围应当从“诉讼内监督”拓展到“诉讼外监督”，对此文章应展开拓展研究。

中国政法大学法治政府研究院教授 曹鎏

曹鎏认为，构建行政法学自主知识体系核心就是要总结提炼标识性概念和原创性范畴。在这个过程中，底层逻辑就是要找到学科发展的主线以构建完备、系统、自洽的知识图谱。这五篇报告实际上都反映了行政法的最新发展，第一个和第二份报告涉及以构建自主知识体系为着力点推动理论发展和实践需要的顶层设计，后三篇报告则讨论了现阶段学界关注的几个重难点问题。未来，要想做好中国行政法学自主知识体系研究，应当处理好五对关系，即法治本土性与法治普适价值的关系、实践性与理论性的关系、阶段性与发展性的关系、单体知识体系与整体知识体系的关系、行政法与相关学科的关系等。

河海大学法学院教授 邢鸿飞

邢鸿飞指出，应客观、历史、辩证地看待我国检察机关的工作属性与法律地位。在传统刑事公诉、职务犯罪侦查等职能部分转隶监委后，检察机关积极拓展权能空间，公益诉讼制度应运而生，以适应法治建设对检察能动性的要求。随着职能调整，是否需重新界定检察机关属性，对“兼具法律机关与政治机关双重属性”之提法应持审慎态度。根据《宪法》，检察机关被明确界定为“国家法律监督机关”。固然，《宪法》第一条与《中国共产党政法工作条例》第二条均明确了党对政法工作的领导，政法单位也具有政治属性；但政治忠诚是所有国家机关的共性要求。监委等因机构合署办公，其“政治机关”属性突出；而检察机关的个性特征更体现于《宪法》赋予的法律监督职责。因此，学术研究宜着重挖掘其作为法律机关的固有属性与独特功能。

苏州大学王健法学院教授 黄学贤

黄学贤评议。黄学贤认为，韩思阳教授的研究清晰梳理了行政附带民事诉讼制度从探索期、雏形期到定型期的发展，明确了各个阶段的贡献与问题，对后续发展的建议则是报告的亮点。针对该制度自建立后基本处于闲置状态的现象，黄学贤认为，这种制度的闲置是源于制度本身存在问题还是实施机制缺陷。行政附带民事诉讼制度承担了不切实际的任务，导致其效能低下，应当对其任务进行简化和限定范围，使这个制度进一步有效完善。

首都师范大学政法学院教授 李昕

李昕评议。李昕指出，构建自主知识体系需要厘清中国社会治理的特殊性，包括政治经济文化，以及所处发展阶段的特殊性，目的在于通过协同治理实现良法善治。李昕对白云锋教授报告中的基本立场（如不拘泥于概念本身以功能为目的、不固化传统概念，以及借鉴又不受国外既有理论禁锢的开放自主）表示赞同。同时，强调理论建构必须以问题和功能为导向：一是要重新审视行政的内涵与外延，明确行政与政府职能的关系，警惕脱离职能而导致行政主体理论空间的狭化；二是要理清科层制与法人制度的关系，明确各自的理论功能与制度作用；三是要探讨整体性治理与行政一体化对行政主体理论的影响，思考差序化这一调和性方式是否掩盖了应直面的问题，从而推动中国特色行政主体理论真正回应中国治理实践中的核心关切。

第二单元

第二单元由华南师范大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长薛刚凌，清华大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长余凌云担任主持人。中央财经大学法学院讲师张泽宇、上海财经大学法学院讲师黄圆胜、北京交通大学法学院讲师黄琳、浙大城市学院城市大脑研究院讲师姚瑶、中国政法大学数据法治研究院副教授张涛、南开大学法学院博士研究生韩若凡等六位学者作专题报告。中国政法大学中欧法学院教授刘飞、中国人民公安大学法学院教授高文英、中山大学法学院教授高秦伟、四川大学法学院教授徐继敏、上海交通大学凯原法学院教授蒋红珍、苏州大学法学院教授王克稳等六位专家学者进行评议。

华南师范大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会副会长 薛刚凌

清华大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会副会长 余凌云

发言环节

中央财经大学法学院讲师 张泽宇

张泽宇作题为《从公权到行政权利——我国行政法学中“权利”概念的流变》的报告。张泽宇对我国行政法学中“权利”的研究做了梳理，并从时间、规范、价值维度予以观察，指出经由“移植学习——自觉反思——自主构建”三个阶段，“行政权利”逐步形成具有中国特色的学理表述。张泽宇认为，当代中国行政法学中“权利”的定位应归属于行政法律关系理论，“行政权利”作为行政法学科体系的基础范畴愈益凸显，但其在规范层面的正当性与合理性仍有待证立。未来，需要通过学术共同体约定、理论内涵澄清及语境强化区分度，以提升其术语效度：一是以更高的解释密度聚焦行政法秩序调整的对象、方式、目的与价值；二是实现与宪法上的基本权利及其他法律部门法律权利之间的有效对话；三是以新的观察视角反哺行政法学的体系化与法典化。

薛刚凌教授表示，从金融司法角度首先去“确认我们的权益”，这是一个很好的切入点，就像运用“权力财产分析”一样，这是总的问题意识。但根本的问题在于：确认一个无法实际占有和执行的权利，目的是什么？能产生什么实实在在的权利？如果最终只能产生一个抽象的诉求，而无法解决核心问题，那实际用处在哪里？总之，整体的分析框架已经有了，必须紧紧抓住“不管什么权利，都要说清楚它到底有什么用”这个关键问题。

上海财经大学法学院讲师 黄圆胜

黄圆胜作题为《监控型公共行政的兴起及其功能界限》的报告。黄圆胜通过回顾既有研究指出，伴随着监控型公共行政的兴起，应超越西方监控研究的意识形态壁垒，并反思监控技术赋能公共行政的功能界限。一方面，监控技术嵌入公共行政过程可以有效提升行政效能；另一方面，监控赋能也可能导致公民沦为监控系统中被规训的数字人。为回应因监控技术革命而催生的隐私保护难题，黄圆胜认为，要整合个体赋权与制度控权这两条进路，既要确立个体意义上的积极信任型隐私，也要建构整体主义的监控治理体系，进而明确监控型公共行政的功能界限。

北京交通大学法学院讲师 黄琳

黄琳作题为《论算法自动化决策中裁量基准的风险及其应对》的报告。黄琳认为，近年来算法自动化决策逐渐兴起，行政权的运行方式也开始逐渐步入到以数据与算法为核心的技术治理阶段。算法的深度嵌入带来积极作用的同时，也对传统裁量基准带来诸多挑战，如算法转译压缩裁量基准的核心功能、算法预设规则阻碍裁量基准逸脱机制，以及算法自动化决策所带来的责任归属困境等问题。她指出，应当从权责配置、人工介入与监督制度三个维度出发应着力完善与算法自动化决策相适应的裁量基准体系，通过构建人机协同的责任分配框架、嵌入“人在回路”的人工干预机制、健全算法自动化决策裁量基准的监督框架，实现技术赋能与权利保障的有机统一。

浙大城市学院城市大脑研究院讲师 姚瑶

姚瑶作题为《“人工智能+”社区治理能力：原理与实践》的报告。姚瑶认为，基层数字化转型存在“越减负越累”的悖论，根源在于基层行政权的现有知识体系看得见上层而未必看得见基层。进而提出“人工智能加在哪”的基层社区治理之问。杭州市上城区小营巷社区的“小雨伴我”社区服务智能体项目提供了极具启发性的实践范式，“小雨伴我”社区自治服务体系和“小雨伴我”社会服务智能体以场景化的方式同频建设，真实记录社区治理的过程，构建起社区自治服务的知识体系，以服务促治理达到了较好的治理成效。最后，姚瑶提出“人工智能+社区”应更关注社区人民真实的生活，“人工智能+”应将能力更多地叠加于社区的自治服务能力，构建社区治理知识体系，谦抑行政。

中国政法大学数据法治研究院副教授 张涛

张涛作题为《行政机关处理个人信息合法性基础的类型化重构》的报告。张涛指出，在数字政府时代，行政机关成为主要个人信息处理者，现行法“一体调整“模式存在体系性张力：“履行法定职责所必需”边界模糊、“告知同意”规则在公法场域功能异化。针对上述问题，应对行政机关处理个人信息的合法性基础展开一次体系性的类型化重构，以行政任务权力属性差异为基准，构建由“核心基础”“衍生基础”“拓展基础”构成的三阶模型：核心基础对应强制性权力任务，以高位阶法律保留为基石，需严格单方告知；衍生基础对应裁量性管理任务，以裁量基准遵循和程序性权利保障为核心；拓展基础对应创新性公共服务，以个人同意与持续控制为前提。为确保该框架体系的有效运行，一方面，有必要确立禁止逆向适用和禁止越阶适用原则，强化行政机关的自我规制义务；另一方面，需要从事前预防、事中监督和事后救济三个维度设计相应的制度机制，从而平衡行政效能与个人信息权益。

南开大学法学院博士研究生 韩若凡

韩若凡作题为《容缺制行政许可的法律性质及其效力》的报告。韩若凡指出，容缺制行政许可目前受到的质疑，是其不明朗的法律性质以及其效力问题尚未在行政法学框架下实现融贯性所致。因此，判断容缺制行政许可行为是否具有有效性，首先需要从行政行为成立要件的角度确定容缺制行政许可是否成立，再从程序合法性的角度判断容缺制行政许可是否生效，最后从行政行为合法性的角度判断容缺制行政许可是否因具有法律根据从而获得有效性。容缺制行政许可的效力特殊性体现在公定力与确定力上，不仅能够暂时阻却值得保护的信赖利益的产生，许可行为的作出也涉及到撤销权的暂时性保留。相对人履行负担义务的后果是指信赖利益的产生与撤销权保留的失效，相对人不履行负担义务的后果表现为撤销许可、责令整改与给予负面信用评价三种类型。

评议环节

中国政法大学中欧法学院教授 刘飞

刘飞评议。刘飞认为，张泽宇老师的文章体现出了其非常优秀的求知的态度和探索的能力，也用到了多元化的资料，非常可贵。但还需要充分考虑行政权利相对于原来的民事权利的独特性在哪里？行政权利和行政机关以权力方式来保护民事权利有何种区分？在行政法典设计中应该怎样考虑行政权利的独立地位等问题。

中国人民公安大学法学院教授 高文英

高文英评议。高文英认为，黄圆胜老师的文章以“监控”从古至今的流变和其功能发展变化两条主线，详细梳理了“监控”这种既古老又充满技术含量的国家治理手段存在的意义、问题及完善路径。该文章不仅视角新，且又提出了新的公共行政的概念并对其内涵进行理论探讨，最后在回归以人为中心的公共行政理论视域下，提出了监控公共行政功能界定的两条路径：即积极信任型隐私的个体赋权和整体主义监控治理的制度控权。高文英还提出，监控是一种数字技术手段和方式，还是一种公共行政模式值得进一步商榷。此外，文中虽然提出了公域隐私权与私域隐私权的保护模式，但如何创造一套公域隐私权理论，以及该理论如何落地？这些问题还需要进一步的深入研究和思考。

中山大学法学院教授 高秦伟

高秦伟评议。高秦伟认为，黄琳老师的文章很好地回应了这个单元的主题，研究既有对中国行政法学自主知识体系构建的贡献，也有对于传统的行政法学体系转型的一种思考。文章写作思路清晰，从成因和建构两方面展开，提出了很多概念，也对传统的行政法做了剖析与回应，非常值得肯定。在未来修改论文过程中，还可以将内容进行适当调整，更加聚焦于算法自动化决策中裁量基准问题的建议，以期更好地为面向未来的中国行政法学自主体系建构做出贡献。

四川大学法学院教授 徐继敏

徐继敏评议。徐继敏认为，姚老师的选题聚焦于社区需求，将社区自治与政府管理相衔接，选题新颖。对于报告所提出的“行政权力介入使社区自治被压缩、应当排斥政府干预”的观点。徐继敏认为，政府机关参与社区自治能够更好实现“人工智能+”社区治理能力。如行政管理中档案等资源能够充分发挥作用、实现数据共享、推动多方参与。徐继敏建议，政府应当充分参与社区治理，开放意识形态，实现数据信息全国共享。

上海交通大学凯原法学院教授 蒋红珍

蒋红珍评议。蒋红珍指出，张涛老师的报告聚焦于行政机关对个人信息使用，契合论坛主题。且报告问题意识明确、逻辑清晰、极具创新意识。报告明确了个人信息保护中行政机关使用个人信息的两大困境。对于报告所提出的“强制力越强越无需个体同意，公共服务类越需个体同意”的观点，蒋红珍认为，这与“公权力越强越需要权利对抗”的认知相悖。行政机关履职与个人同意并非平面结构，而是立体结构。

苏州大学法学院教授 王克稳

王克稳评议。王克稳认为，容缺许可是告知承诺在行政许可中的适用，告知承诺在行政许可中的适用有两种情形：一是容缺许可，含容缺受理与容缺审批，后者又分缺条件审批与缺材料审批两种；二是先证后核心、先使用后审核。王克稳提出，容缺制行政许可的改革背景有二：一是放松管制需求。现行立法将大量事中事后监管的事项前置到许可环节作为行政许可的条件，导致行政许可多、烦、难问题；二是建立与市场经济体制相适应的信用监管体制的需要。容缺制行政许可的改革方向也有二：一是实践证明可以以告知承诺替代许可的，该许可就没有保留的必要，这为行政许可事项的进一步精简提供依据；二是许可事项虽不能取消，但部分条件可以以告知承诺替代的，可以进一步简化行政许可条件。王克稳指出，容缺本质是将信用嵌入行政许可，构建适配的信用监管机制。