随着经济社会快速发展，生态环境污染、国有资产流失、食品药品安全事故等侵害国家和社会公共利益的事件时有发生。由于社会公共利益辐射范围广、利益受众群体不特定，常常处于保护缺位的状态。对此，社会各界要求检察机关通过提起公益诉讼等方式维护国家和社会公共利益的呼声越来越强烈。

近年来，江苏检察机关立足检察职能，主动服务大局，着重围绕生态环境、国有资产、公共安全和消费者权益、古城与历史文化遗存以及特殊人群权益保护等群众反应强烈的领域，积极开展相关公益诉讼工作的探索与实践。2011年至今，江苏省检察机关通过督促履行职责、督促起诉、支持起诉、开展公益调查等多种方式，积极办理公益检察保护案件5000余件，帮助挽回国有资产或公益损失共计30余亿元。

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2015年7月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定，授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，江苏成为试点省份之一。一年多来，江苏检察机关是如何开展公益诉讼试点工作的？取得了哪些成效？又面临着哪些挑战？《法制日报》记者对此进行了调查采访。

检察机关提起首例公益诉讼

2015年12月22日，江苏省常州市人民检察院对许建惠、许玉仙污染环境案向常州市中级人民法院提起民事公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点后，我国检察机关以公益诉讼人身份提起的首例民事公益诉讼案件。

常州市武进区遥观镇建农村村民许建惠、许玉仙自2010年上半年至2014年9月，租用遥观镇东方村委空闲厂房，在未申领工商营业执照和危险废物经营许可证的情况下，擅自从事废树脂桶和废油桶的清洗业务，并非法排放和处置清洗后产生的废水、废渣。2014年9月1日，公安民警在现场查获各种废桶7789只，经现场称量，两个污水池四周堆放残渣2600袋，共重48.636吨，现场两个污水池底部废泥总重65．744吨，残渣和废泥总重114．38吨。

经委托有资质单位取样检测，该厂地块内固废样品、残渣中监测出多种有毒物质，场地地下水受到污染，水中多种重金属和有机物超标。许建惠、许玉仙因污染环境罪被依法追究刑事责任，但环境损害尚未修复。

2015年9月，常州检察机关在履行职责中发现该案线索，遂对该案进行立案，为依法追究污染者的民事责任，在常州市范围内无提起公益诉讼适格主体的情况下，常州市检察院根据民事诉讼法、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《检察机关提起公益诉讼试点方案》的相关规定，经报最高人民检察院批准向常州市中级人民法院提起民事公益诉讼。

今年4月，常州市中级人民法院公开开庭审理了此案，并当庭作出一审判决，判令许建惠、许玉仙将废桶、污水及池底污泥以及残渣委托有处理资质的单位全部清理处置，消除环境继续污染危险；委托有土壤处理资质的单位制订土壤修复方案，提交常州市环保局审核通过后实施；赔偿对其他环境造成的损失150万元。两被告均未提出上诉，该案判决一审生效，目前已经进入执行阶段。

据江苏省人民检察院副检察长汪莉介绍，公益诉讼试点一年多来，江苏检察机关共提起公益诉讼案件5件，其中4件民事案件分别是常州市检察院提起的许建惠、许玉仙污染环境案，徐州市检察院提起的鸿顺公司污染环境案，泰州市检察院提起的恒铭公司、丰越公司污染环境案，盐城市检察院提起的腾达化工厂等污染环境案，1件行政案件为苏州市吴江区检察院提起的吴江区国土局未依法履行土地监管职责案。

上述案件中，徐州案件的被告已提出上诉；盐城案件因有适格社会组织申请参加诉讼，盐城市检察院决定撤回起诉，接下来将根据规定，以适当方式支持相关社会组织提起诉讼，并充分履行法律监督职能，以确保有效保护公共利益。

线索发现难诉前程序是主力

在一年多的时间里仅提起5起公益诉讼，是因为这类案件存在线索发现难、案源少的难题。

据汪莉介绍，最高检相关司法解释对检察机关提起公益诉讼的案源有明确的规定，即人民检察院履行职责中发现。关于履行职责又有明确的规定，即人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。这一规定不能突破。

据介绍，截至10月12日，江苏省检察机关共收集案件线索199件，其中行政案件线索121件，民事案件线索78件。从案件范围看，生态环境和资源保护领域118件，国有土地使用权出让领域32件、国有资产保护领域26件，食品药品安全领域23件。

“为了拓展案件线索，我们建立了有效的线索发现评估机制。比如，充分运用‘两法衔接’平台，适时掌握行政单位执法动态，在履职中及时掌握侵害国家和社会公共利益的案件线索和相关信息，增强线索发现的及时性、准确性。”汪莉告诉记者。

案件线索有了，是不是就可以提起公益诉讼了？答案是还不能，必须先经过诉前程序。江苏检察机关收集的199件案件线索中，目前已办理诉前程序案件129件，其中民事诉前程序案件24件、行政诉前程序案件105件。

据了解，行政公益诉讼诉前程序是指在提起行政公益诉讼之前，检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察院。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院可以提起行政公益诉讼。

“我们已办理的105件行政诉前程序案件中，经检察机关督促，行政机关已纠正违法行为或履行职责的有93件，行政机关逾期未纠正违法行为的有4件，其中1起已经由最高检批准由检察机关作为公益诉讼人提起行政公益诉讼，即苏州市吴江区检察院提起的吴江区国土局未依法履行土地监管职责案。”江苏省检察院民行处副处长朱建勇告诉记者。

而民事公益诉讼诉前程序是指检察院在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起民事公益诉讼。

民事公益诉讼主体难找

事实上，公益诉讼尤其是民事公益诉讼，提起诉讼的主要主体应该是社会公益组织，检察机关只是“兜底主体”。只有当法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的情况下，检察机关才可以提起民事公益诉讼。

据江苏省检察院办理公益诉讼的检察官王洋介绍说，法律对提起诉讼的公益组织要求极其严格，如环保法要求环保组织须成立5年以上且没有犯罪记录才能提起公益诉讼。“这是为了确保诉讼目的必须是维护社会公共利益，而非公益组织自身利益、特定群体利益”。

据王洋介绍，从全国范围内来看，适格的诉讼主体有中华环保联合会、各省级环保联合会、自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会等组织。目前江苏省7个公益诉讼试点城市中，符合诉讼主体资格的社会公益组织，仅苏州、常州各有两家，其他各市都没有。

“一些勉强符合条件的社会组织在人力、物力上捉襟见肘，难以承担提起民事公益诉讼的任务，所以我们有一些案件在建议社会组织提起民事公益诉讼时，被这些社会组织‘婉言拒绝’了。因此，现有的环保组织还无法完全承担起环境民事公益诉讼的重任。”王洋说。

“只有社会公益组织诉讼实力增强，社会公共利益才会有更为强有力的代言人。培育社会公益组织，需要整个社会的共同努力。”王洋表示，就检察机关而言，江苏在培育社会公益组织的诉讼能力方面进行了很多尝试。比如，早在2011年12月，常州市检察院就推动成立常州环境公益协会，并以支持起诉的方式办理了一批公益诉讼类案件。

据了解，除了线索发现难案源少、适格的社会公益组织少以外，江苏检察机关在开展公益诉讼试点过程中，还面临着一些地方、一些部门对检察机关提起公益诉讼工作理解和认同还不够，公益损害鉴定、环境损害修复资金管理等方面配套衔接机制还有待进一步健全。

汪莉表示，下一步，江苏检察机关着力推动解决生态环境保护和食品药品安全领域人民群众关心关注的突出问题，把握好线索收集、调查取证、诉前程序、庭审应对乃至生效裁判和执行等重点环节的法律监督，认真处理好与审判机关、行政机关、适格主体的关系以及民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系，破解工作难题，提高办案质效。