2025年4月16日下午，中国政法大学法治政府论坛第134期在中国政法大学召开。本次讲座由中国政法大学法治政府研究院主办，中国政法大学检察公益诉讼研究基地承办，剑桥大学的Catherine Mackenzie教授以“碳排放交易计划的法律讨论”为题给法大师生们做了讲授。中国人民大学法学院曹炜副教授、中国政法大学法学院马允副教授、中国政法大学国际法学院刘冰玉副教授做嘉宾与谈。中国政法大学法治政府研究院刘艺教授主持了本次讲座。

刘艺教授首先回顾了与麦肯齐教授在剑桥大学的相识，并介绍了麦肯齐教授的求学经历及在英国剑桥大学与英国政府部门的任职情况。随后，麦肯齐教授进行了一个小时的讲授。她系统阐述了欧盟ETS（Emissions Trading System）的核心逻辑、发展挑战、经验借鉴及演进历程。麦肯齐教授回顾了欧盟ETS建设的四阶段：2005-2007年配额过度分配、市场信号失效的试点磨合期；2008-2012年结合《京都议定书》调整规则、交易成本上升的国际协议适配期；2013-2020年转向季度评估、提升数据时效性的监测强化期；2020-2030年纳入《欧盟绿色协议》、新增多项机制构建“境内约束+境外调节”体系的绿色转型深化期。她对四个阶段进行特点进行了归纳，指出欧盟虽然设计了兼具激励与制裁的碳排放交易计划，但因多次调整上限增加了能源生产、重工业和制造业等行业不确定性，也让该计划有值得更加深入研究的必要性。麦肯齐教授强调，碳排放交易的发展方向总体上看仍然是正确的，特别是针对食品、农业等重要行业实施政策倾斜，利用交易筹集的750亿欧元助力可再生能源等低碳技术发展方面，的确取得了非常显著的成效。当然，作为市场导向的减排工具，ETS也面临排放配额交易规则依赖法规构建，而法规调控存在失效等挑战。比如，在国际公法层面，ETS对煤炭、钢铁、水泥等高排放行业的规范效果不佳；在商法方面，排放交易上限频繁变动严重影响企业投资；在国内法方面，存在处罚标准难以适配虚拟商品交易，对违规行为的处罚标准不明确等现象。她指出，欧盟ETS的发展还需要进一步聚焦于初始配额分配精准性、监测体系动态化，以及平衡科学减排与行业转型的社会公平性，获得更多民众认同等方面。

与谈阶段，曹炜教授表示，我国碳排放权交易市场借鉴欧盟经验逐步完善，试点阶段依靠行政监管平稳起步，碳价上涨、市场规模扩大。但是，存在两大难题：一是第三方机构碳排放核查造假频发，需强化信用体系；二是部分企业囤积配额，区域供需失衡且跨区交易受阻。就这两方面，曹炜教授询问麦肯齐教授欧盟或者英国是否存在同样问题，并请教解决办法。麦肯齐教授回应，欧盟碳排放核查因国际法律约束、共识政治传统及经济协作需求，未出现大规模造假，而对于配额流通问题，建议参考美国东北部RGGI通过区域协同与价格调控破解瓶颈的经验，助力中国碳市场优化。

马允教授提出了碳排放交易体系（ETS）存在效率导向的“越大越好”与聚焦区域的“小而精”两种思路的矛盾，进而探讨了ETS最优地理范围界定，以及其运行时内化社会成本、减少跨境外部性等问题。

麦肯齐教授回应，一方面，扩大ETS覆盖范围虽具经济效率，但减排义务容易弱化，另一方面，“小范围气泡”适配性强，却可能牺牲效率。一国的选择取决于其政策目标，因此应结合两者，构建“多层级、差异化”碳市场架构。

刘冰玉教授认为中国碳市场建设尚处起步阶段，核心机制仍待完善，比如价格机制设计、碳泄漏防范措施及事后调整机制等。中国面临双重挑战：既要在短期内推进能源转型以实现碳中和目标，又需兼顾能源安全与产业链稳定，这一过程必然伴随复杂的社会、经济与政治考量。

同时，刘冰玉教授结合麦肯齐教授的讲座深入分析了ETS与碳边境调节机制（CBAM）之间的区别与联系。在区别方面，一是实施路径不同，ETS通过设定排放总量上限并分配配额，推动企业内部减排；CBAM则对进口商品征收碳税，旨在确保境外产品与欧盟内部产品承担同等碳成本，直接应对“碳泄漏”问题；二是影响的主体不同，ETS主要作用于欧盟境内主体，而CBAM的影响外延至境外产业，这也是中国等非欧盟国家的核心关切，即其可能被视为“绿色贸易壁垒”。在联系方面，CBAM税率与欧盟ETS碳价直接挂钩，意味着ETS的动态调整将影响CBAM的实际效果。自2026年起，欧盟计划逐步取消高碳行业的免费配额，代之以CBAM机制，二者形成政策闭环，相辅相成，共同构成欧盟应对气候变化的制度框架。

刘冰玉教授认为，CBAM可能加剧出口成本压力，尤其在当前国际贸易保护主义抬头背景下将可能进一步削弱多边机制效力。实证研究显示CBAM的全球减排效果有限，全球统一碳市场缺失、排放核算标准模糊等问题也为CBAM实施增添不确定性。此外，CBAM也可能违反《关税与贸易总协定》（GATT）及“共同但有区别的责任”原则。最后刘冰玉教授建议，除CBAM、ETS等工具外，各国可通过加强国内新能源补贴、落实国家自主贡献目标、细化国际投资协定中投资者减排责任条款等多元路径推动协同减碳。中欧作为全球气候治理的推动者也应基于人类共同利益，探索更多合作空间。

进入最后提问环节，刘艺教授鼓励到场的学生们向麦肯齐教授提问。

环境法博士生向麦肯齐教授提出两个问题，一是自愿碳市场与合规碳市场关系如何；二是《巴黎协定》第6.4条启动国际碳市场机制，对欧盟及不同碳市场协调有何影响？

麦肯齐教授回应，自愿碳交易市场是各方试验地，与欧盟的强制性碳交易市场运行完全是分离的。因强制性碳交易市场由政府主导，企业无自主选择权，且自愿碳交易市场对主市场价格影响存疑，二者关系难以确定。针对第二个问题，麦肯齐教授指出，中东地区若重视碳排放转型，将改变全球碳市场格局，未来应聚焦中国、海湾等核心市场，推动区域合作以提升碳市场有效性。

随后，有同学向麦肯齐教授提出两个问题，一是如何在碳排放体系中纳入有毒物质排放后果，以及如何在交易规则中考量代际利益问题？二是若企业为完成减排目标迁移生产地，由此增加的运输碳排放等复杂因素，该如何应对？

麦肯齐教授回应，当前人类在应对气候变化上拥有更先进的监测技术、人工智能及工程手段，这些将助力当代及后代避免重蹈过去的环境覆辙。教授特别提出，银行业可在碳排放体系设计中发挥作用，主动权衡当代与未来世代的利益。谈及企业迁移带来的复杂排放问题，教授以欧盟模式为例指出，欧盟在碳排放交易体系外，还设有财务管理、能源等多领域监管机制。她认为，碳排放体系或可进一步拓展管理范畴，但需警惕 “理想化” 扩张，关键在于确保新举措的实际有效性，避免目标脱离现实。

最后，参加2024年剑桥大学夏令营的欧阳秀琳同学从消费者权益角度提出，企业减少碳排放会导致产品成本上升，进而引发产品价格上涨，这对消费者尤其是低收入人群会产生怎样的影响？

麦肯齐教授回应称，产品价格上涨确实是核心问题。因各国参与减排体系程度不同，未参与国商品低价形成竞争优势，促使部分国家征收边境关税，但此举易陷入无效博弈。对消费者而言，全球普涨时均受影响；若仅欧盟涨价，无关税时消费者倾向低价进口商品，加征关税则迫使消费者高价购进口品或转向国内商品，可能引发民生领域商品短缺。她强调，若无法推动全球协同减排，价格差异问题将愈发严峻。

讲座最后，刘艺教授感谢了麦肯齐教授的精彩演讲。麦肯齐教授也表达了对老师们和同学们的感谢之情，她称此次在中国政法大学讲座是她这次中国行的高光时刻。