全面建设法治政府，重点在行政执法

《纲要》以习近平法治思想为引领，把握新发展阶段，贯彻新发展理念，为新一轮法治政府建设指明了方向和定位。特别是当前公共行政正处于变革之中，地方正在不断寻求从“事”到“制”、“治”、“智”的转变，《纲要》有很多创新性的提法，进一步明确了未来五年的路线图。

新的阶段，法治政府建设的主战场在哪里？如果说在坚持法治政府、法治国家、法治社会一体建设进程当中，法治政府建设是主战场，承担发动机功能的话，那么我认为在全面建设法治政府的进程当中，行政执法就是主战场。行政执法其实是行政法治的一个经典命题，它既是一个老话题，同时又因应时代发展不断被赋予新的使命。进入新阶段，即在高质量发展阶段，随着各项建设任务的完成，未来政府的主要职能，会逐渐过渡到更加注重发展和秩序。行政执法，将日益成为政府治理能力的基础性、中心性工作。

今天在交流的过程中，很多实务部门的专家对行政执法特别是基层执法比较关注，《纲要》对行政执法也多有着墨，在目标当中就提了三句话，“行政执法体制机制要基本完善”、“行政执法质量和效能要大幅提升”、“突发事件应对能力要显著增长”，包括数字法治政府大量的应用场景也是在行政执法领域。从八大体系来看，如果从大执法理念出发，这八个体系涉及执法的前端、中端、后端，可以说，行政执法是贯穿其中的一条主线。

怎样大幅提升行政执法的质量和效能，进一步贯彻落实《纲要》的部署，深化行政执法体制改革？对此我想谈几点粗浅的思考。

一是我们要对当前行政执法特别是基层行政执法所处的阶段要有一个充分的认识，对当前情况要有精准的画像。我们在浙江的一个县开展摸底调研，通常县一级有25个左右的部门近4200项执法事项，其中有日常执法事项的部门是18个。针对这18个执法部门进行的统计发现，近三年行政执法案件量为零的部门有9个，也就是说三年中有9个部门从未办过行政执法案件，占25个部门的36%，占18个日常执法部门的50%。从这个数据来看，我们目前的执法到底是多了还是少了？我们经常说行政执法存在多头执法、重复执法的问题，但其实从基层的情况来看，更多的问题是执法缺位或者是部门不会执法、不愿执法。

再比如部门执法能力究竟怎么样。今天交流的一些实务部门的同志提出，新纲要对基层执法提出了比较高的要求。为什么我们看来有一些是基本的，基层还是觉得要求比较高呢？以往学界有一个经验性的认识，往往说执法人员素质不高。但是素质不高究竟体现在哪里？去年我们用半年的时间解剖了一只“麻雀”，对浙江省设区市一级13支交通执法队伍的调研分析发现，执法人员存在非常明显的“两高一低”现象，即执法队伍老龄化程度高、辅助人员比例高、法律专业背景人数非常低。现在我们讨论乡镇执法能力怎么有效承接？到底能否有效承接？对此我们也缺乏实证数据支撑，很多属于经验性认识。因此，下一步如何落实好《纲要》的部署，改革和举措必须要放在我们对实际情况有充分认识、精准画像的基础之上。

二是我们必须直面当前制约深化改革仍存在的瓶颈问题。《纲要》提出要继续深化行政执法体制改革，对此，我们要进一步聚焦问题，要问题导向、目标导向。首先的问题是，基础理论研究的薄弱和改革实践认识的误区。行政执法体制改革40年到现在呈现出复杂的实践特征，执法、监管、处罚之间是什么关系？相对集中行政处罚权和综合行政执法是什么关系？委托执法、派出执法、派驻执法以及乡镇一支队伍管执法，这些概念之间到底是什么样的关系？我们的基础研究还没有形成很多共识，由此导致实践中存在非常多的误区。从模式上，有的领域是下放，有的领域是上收，有的是往前端延伸，有的则是向后端分离，恐怕我们不能用一种模式来套用所有的执法领域。

其次是必须厘清事中事后监管和处罚、执法办案的关系。前一轮综合执法改革， 我们有一个深刻的教训，即实行城管综合执法之后，前端的监管部门退出了，从而导致整个法律的执行链被打破，后端违法无法反馈到前端监管中，相关违法认定的标准缺失，导致后端无法执法。

最后是在基层治理的场域中，行政执法体制改革和基层治理体制之间的改革出现了结构性交汇，亟需通过改革寻求系统性解决方案。例如，《纲要》提出要建立简约高效的基层管理体系，实行扁平化、网格化管理。行政执法体制设置和权限改革的路线，在纵向上一直是自上而下的，而在横向上则呈现出分散交叉的特征，这两个显著特点与基层治理的扁平化、网格化之间如何形成结构上的耦合？过去从顶层看的很多问题，如运动式执法、多头执法、悬浮执法等问题，和基层条块分割、权小责大的问题，如何一并来解决？从地方来看，通过数字化改革打破传统执法的时间空间结构，进而产生法律规则、法律关系的变革，或许是一种解决的方案。

总之，《纲要》绘就了未来五年法治政府建设的蓝图，更需要我们，学术界和实务界一起，坚持问题导向，坚持人民满意标准，一步一步扎扎实实去推进。以上是一些初步的思考，谢谢大家！

【骆梅英，中共浙江省委党校（浙江行政学院）教育长、校（院）务委员、教授】