摘 要：破除行政性垄断对于塑造公平竞争秩序、建设全国统一大市场、促进经济高质量发展具有重要意义。反垄断执法与行政诉讼是我国当前行政性垄断事后治理的两种主要方式。通过对2013～2023年反垄断行政执法与行政诉讼案件的分析，可看出我国行政性垄断行为的基本特征和行政性垄断治理取得的成效。未来应进一步完善行政性垄断的认定标准，强化行政性垄断事前控制与事后监管的衔接，持续探索行政性垄断的调查处理方式，推动行政执法与司法程序联动，重视典型案例的指导功能。
关键词：全国统一大市场；行政性垄断；滥用行政权力排除限制竞争
“加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断”是党的二十大部署的重要任务，也是加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的必然要求。随着社会主义市场经济体制的逐渐完善，各级政府及其所属部门利用行政权力不当干预市场的情况已得到初步遏制，政府与市场的关系逐步厘清。但部分行政机关基于行业保护、地方保护或错误定位政府经济发展职能等方面的原因，依然存在滥用行政权力排除、限制竞争的行为，对市场公平竞争秩序和营商环境造成了不良影响。本报告立足近年来我国治理行政性垄断的执法和司法实践，通过总结分析其中的经验与问题，对未来治理行政性垄断的方向进行展望，以期为经济社会高质量发展提供助力。
一、我国治理行政性垄断的制度框架
行政性垄断，即滥用行政权力排除、限制竞争，其本质是行政机关或其他具有公共管理职能的组织不当运用行政权力，通过限定交易、妨碍商品自由流通、限制外地经营者在本地的正当经营活动、强制经营者实施垄断行为等方式和手段影响市场公平竞争秩序，排除、限制竞争的行为。有效治理行政性垄断对规范政府权力、保护市场公平竞争具有重要意义。
早在1993年，《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）第7条就规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”这是在反垄断法出台前关于行政性垄断治理的早期规则。2008年生效的《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）作为反垄断领域的基础性立法，在总则部分第8条规定“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”，并通过设置“滥用行政权力排除、限制竞争”专章，对行政性垄断的主要表现形式进行了明确列举。在法律责任部分，《反垄断法》规定了行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为应当承担的责任。这是现行立法中对行政性垄断最为系统和全面的规定。
2022年，《反垄断法》自实施以来首次修订。本次修订进一步完善了“滥用行政权力排除、限制竞争”专章的内容，调整和丰富了对行政性垄断具体形式的列举，使治理的对象更为全面（修法前后的对照参见表1）。例如新法新增第40条，规定行政主体不得通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争，明确禁止了利用合作协议等形式实施的行政性垄断行为；再如新法第42条将原先的“排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动”修改为“排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动”，取消了“外地经营者”的限定并增加了“其他经营活动”作为兜底，以实现更加充分的保护。
除此之外，新修订的《反垄断法》还在总则部分写入了“强化竞争政策基础地位”的表述，并引入公平竞争审查制度，在第5条规定：“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”基于此，我国行政性垄断治理形成了事先审查和事后监督并行的机制。公平竞争审查针对尚未发生的行政性垄断进行事先审查，制止滥用行政权力排除、限制竞争的执法是对已发生的行政性垄断行为进行事后处理。在对行政性垄断的调查和处理上，新法补充了被调查单位的配合义务，增加了约谈制度，规定反垄断执法机构对行政性垄断进行调查时有关单位和个人应当配合，反垄断执法机构可对相关机构的法定代表人和负责人进行约谈，要求其提出改进措施。同时，新法还增加规定被调查机构应当将有关改正情况书面报告给上级机关和反垄断执法机构，以确保违法行为能够得到及时纠正，强化执法实效。
随后，一系列与制止滥用行政权力排除、限制竞争相关的配套部门规章、规范性文件先后出台，进一步完善了治理行政性垄断的制度体系。2023年2月，国家市场监督管理总局对2019年颁布的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》（总局第12号令）进行了全面修订，颁布了新的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》（总局第64号令）。该部门规章对滥用行政权力排除、限制竞争行为的表现形式进行了细化，进一步明确了执法要求，并增加了执法约谈、行纪衔接、竞争倡导等多方面的内容，推动相关制度日益完善。此外，国家市场监督管理总局还发布了《滥用行政权力排除、限制竞争执法约谈工作指引》（国市监竞协发〔2023〕93号）、《国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室 市场监管总局关于建立反垄断“三书一函”制度的通知》（双反办发〔2023〕1号）等文件。国务院反垄断委员会针对原料药、平台经济和汽车业等细分领域制定了专门的反垄断指南，其中涉及各领域行政性垄断的具体表现形式。吉林、浙江等省份也在本省行政性垄断的治理方面出台了地方工作文件作为指引。
除事后处理机制的完善外，作为事前控制机制的公平竞争审查制度也在不断完善。在《反垄断法》修订后，作为公平竞争审查重要制度依据的《公平竞争审查条例》于2024年6月公布。加之国家市场监督管理总局前期发布的一系列公平竞争审查规范，公平竞争审查的制度体系已相对完备。在新《反垄断法》的框架下，对行政性垄断的事前控制和事后处理机制得以建立，党中央、国务院深入推进公平竞争政策实施、加快建设全国统一大市场的决策部署得到有效落实，对行政性垄断的整体治理体系正在形成。
二、治理行政性垄断的重要意义
行政性垄断的产生可能源自计划经济体制的惯性，即行政机关通过行政权力积极干预和调节市场，把市场完全置于控制之下。但是，随着我国经济体制转轨，政府如果仍然保持计划经济时期利用行政权配置资源的惯性，就会导致政府与市场边界的错位，这也是行政性垄断问题的本质。“由于我国社会主义市场经济脱胎于计划经济，政府主导经济源远流长，市场化改革最终必然要面对打破行政性垄断这一关的考验。”行政性垄断扭曲了市场规律，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥，一些市场主体因为得到行政权力的加持和背书而在市场竞争中处于优势地位，严重扰乱了市场竞争的公平性，甚至诱发权钱交易等一系列衍生风险。对行政性垄断进行治理具有多个方面的重要意义。
（一）维护公平竞争秩序
治理行政性垄断首先有助于维护公平竞争秩序，为市场主体提供公平的制度环境，确保市场主体能够公平参与竞争。行政性垄断是对竞争中立原则的违背。原初意义上的竞争中立原则旨在消除因公有制企业投入商业活动所造成的资源配置扭曲，要求政府企业不能仅仅因为公有制就享受竞争优势，即“政府商业活动不应仅凭借其公共部门所有权而享有优于私营部门竞争者的竞争优势”；后经过经济合作与发展组织的扩展性阐释，竞争中立在广义上被理解为“经济市场中的任何企业均不存在不当的竞争优势或劣势”，其核心是要求公共政策的制定者通过建立竞争中立的制度框架来维护公平、透明的市场竞争环境，确保不同企业能够在统一的规则下平等竞争，制止不当的竞争优势。
在行政性垄断行为发生时，虽然政府自身通常并不直接介入市场活动，但其通过行使行政权力，为特定经营者提供了支持和庇护，从而形成了相对于其他市场主体的不当竞争优势。这必然破坏强调规则公平、机会公平的竞争中立原则，损害市场的公平竞争秩序。而且由于行政权力具备独占性和强制性，依托这种权力而形成的不正当竞争优势具有难以被挑战和替代的稳定性，很难通过市场自身的发展成熟予以矫正。甚至行政性垄断的存在本身就杜绝了市场通过自由竞争进一步发展成熟的可能。正是基于上述原因，学界一直有观点认为行政性垄断对竞争的破坏力甚至比经济性垄断更大，极易损害社会主义市场经济体制。故而治理行政性垄断对落实竞争中立原则、塑造良好竞争秩序尤为重要。
（二）提升市场活力
治理行政性垄断同时也有助于激发市场活力，提升市场效率。在依靠行政权力即可取得稳定竞争优势的情况下，市场主体将逐渐丧失提升效率、提高产品和服务质量的动力，转而寻求与行政权力的不当联结。“不合理的非经济性垄断的根源在于存在行政性进入壁垒，……只要想方设法构筑进入壁垒，就能确保其既得利益。在同样的市场范围内，那些不受保护的企业即使效率更高或更有发展潜力，它们也无法进入与之竞争。”而对于受到行政性垄断影响的其他竞争者，当提升效率、进行生产革新等方式难以带来竞争效用时，其在相关市场当中的经营活力就会被大大抑制，甚至可能导向彻底放弃竞争、退出市场。
在这一过程中，消费者福利也会受到极大减损。行政性垄断发生时，企业往往利用其不当优势竞争地位，强迫消费者不得不接受高价低质的产品，形成对消费者剩余的剥削，从而获取垄断利润。也即，行政性垄断对于经营者公平竞争权的影响将往下游传递，形成对消费者自主选择权、公平交易权等权利的损害。因此，通过治理行政性垄断塑造公平竞争秩序，其中一个重要意义在于形成对市场主体参与竞争的正向激励，从而提升市场活力，增进消费者福利。
（三）促进全国统一大市场建设
地方保护主义是造成行政性垄断的主要原因之一。出于保护本地企业、提升本地注册企业的利税指标、增加财政收入等方面的考虑，行政机关可能通过设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准、规定歧视性价格、设置歧视性技术措施、设置专门针对外地商品和服务的行政许可、设置关卡等手段和方式为商品和服务在各地区之间的自由流通设置障碍，形成区域性壁垒。此类行为既破坏了外地企业与本地企业的公平竞争，赋予了本地企业不当的竞争优势，同时也影响了商品和服务的自由流动，影响到统一大市场的规模经济功能。
经济学研究结果显示，地方政府利用行政权力设置的行政性垄断壁垒对当地的经济增长具有倒U形的影响，即相关措施短期内会促进本地区的经济增长并带来更为丰富的财政收入来源。但这种依赖于市场分割而维持的经济增长并不具有可持续性，因为它牺牲了整体的规模经济效应。如果市场的分割程度超过某个临界值，经济增长就会受到负面影响。从微观层面的具体案例来看，在因违反竞争中立原则所致的行政性垄断行为中，受影响的企业往往是民营企业。在很多情况下，行政机关违反竞争中立原则和地方保护主义两种因素相互交织，可能使外地民营企业遭受竞争中的双重歧视。因此，对行政性垄断进行有效治理，及时清理废除各地区的地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，是建设全国统一大市场的必然要求。
（四）减少利用行政权力寻租的风险
治理行政性垄断还有助于形成正常的政商关系，从根源上减少权力寻租和腐败现象。因行政性垄断而获益的企业即便经营效率和服务水平低下，依然可依靠行政权力给予的倾斜性保护而在竞争中处于优势地位。这加剧了市场主体规制俘获的动力。此种情况下，政商之间亦可能形成利益共同体，为了维护行业高收入而人为阻碍行业改革，以垄断带来的高额利润率弥补低效经营的成本和行政机构的各种非正式支出。经济学研究显示，过度的政府规制会导致权力寻租并抑制企业创新，其具体过程表现为地方政府通过规制政策实现行政垄断，过度的无效率政府规制扭曲资源配置使经济陷入“规制陷阱”，企业偏好于选择贿赂来获取政治关系，以此得到市场特权。治理行政性垄断有助于斩断政商之间的不当利益联结，从根本上减少权力寻租的风险。
三、我国治理行政性垄断的实证分析
在公平竞争审查成为法定制度前，以行政执法和司法诉讼为代表的事后规制模式是治理行政性垄断的主要方式。反垄断执法机构和各级人民法院处理了大量的行政性垄断案件，积累了重要的执法、司法经验。本报告将以2013～2023年十年间制止滥用行政权力排除、限制竞争的行政执法案件和行政诉讼案件为研究对象，对我国近年来行政性垄断的治理情况进行分析。
（一）行政执法案件基本情况
本报告在撰写过程中，通过各种公开渠道进行查询，获得2013～2023年反垄断执法机构所查处的行政性垄断案件317起。案件数据主要来源于以下三个方面：第一，国家和地方行政机关的公开案例，包括国家市场监督管理总局官网“滥用行政权力排除、限制竞争案件”板块公开内容，以及在地方执法部门“政务公开”页面以“滥用行政权力排除、限制竞争”“滥用行政权力”“排除限制竞争”“行政性垄断”“行政垄断”为关键词检索获得的公开案例；第二，在2018年机构改革之后国家市场监督管理总局按年度发布的“反垄断执法报告”，这是2019年后行政执法案件数据的权威来源；第三，业界发布的《从111起公开案例看中国反行政垄断》《中国十三年反行政垄断公开案例研究报告（2008-2021）》等实务文章。汇总上述三个数据源的内容后得到全部案件。以下将从案件总体情况、行为类型、行业分布、处理结果和整改措施五个方面进行分析。
1.总体情况
从2013年到2023年的十年间，随着社会主义市场经济制度的日渐完善，公平竞争的要求日益凸显，行政性垄断的执法力度也逐渐强化。2014年，××市教育局在中小学学生装管理中对投标人资格和评审条款设置歧视性条件，构成了滥用行政权力排除、限制竞争，是统计期间内第一起行政性垄断案件。从年度统计来看，2015年案件数量为7件，2016年为4件，2017年为38件，2018年为30件。2018年，随着国家市场监督管理总局的组建，反垄断执法的职能得到整合，迈向了行政性垄断治理的新时期。从2019年开始，国家市场监督管理总局开始常态化发布《中国反垄断执法年度报告》，准确统计各年度行政性垄断的执法案件数量。根据反垄断执法年报，2019年执法案件数量为12件，2020年为67件，2021年为46件，2022年为73件，2023年为39件（见图1）。
2.行为类型
在317件行政性垄断执法案件中，指定交易行为的案件数量最多，共141件，占比达到44%。制定含有限制竞争内容的规定的案件有80件，占比25%，该类型行为通常依靠抽象行政行为实施，即行政机关以制定和发布规章、决定、命令乃至会议记录等规范性文件为手段实施垄断行为，往往针对特定市场中不特定的市场主体，涉及较大范围的经营活动；妨碍商品自由流通的案件有31件，占比10%，是行政性垄断行为类型中最为直观、明确的一种，即行政机关通过人为提高市场准入条件或产品销售条件等方式，阻止商品自由流通。限制经营者招投标及参与其他经营活动的案件有15件，占比5%（见图2），这部分既包括2022年《反垄断法》修订前限制外地经营者参与本地招标投标的案件，也包括修法后限制各类经营者参与招标投标及其他经营活动的案件。除此之外，还有其他许多行为类型，如强制垄断、强制设立分支机构等。总体而言，指定交易、制定含有限制竞争内容的规定占到了总案件数的近七成，直观反映出行政机关实施行政性垄断的常用手段。
3.行业分布
在行业分布上，执法案件主要集中于医疗卫生、建设工程、交通运输、城市管理、公用事业等领域，分布相对集中，表明行政性垄断与特定行业联系紧密。其中，医疗卫生领域的案件数量为55件，建筑工程领域49件，公用事业领域27件，城市管理领域26件，交通运输领域25件，教育领域22件（见图3）。
医疗卫生领域的案件主要涉及医药配送、体检、医疗责任保险等，违法行为包括指定医药配送企业、限制外地企业参加本地医药配送、指定体检机构等，以限定或者变相限定交易行为为典型。例如，山东省市场监督管理局纠正临沂市××区卫生健康局选定配送企业作为本区基层医疗机构及村卫生室的基本药物配送单位导致其他医药配送企业无法进入该区域市场。
建设工程领域的案件主要涉及工程施工、建筑材料等领域，以限定交易和限制外地企业参加招投标行为最典型。例如，安徽省市场监督管理局及时纠正××县城市管理局在招标公告中变相限定工程材料品牌的行为。
公用事业领域的案件主要集中在燃气经营等特许行业。例如，浙江省市场监管局依法纠正××市人民政府制发文件要求在当地开展天然气经营的企业的注册地必须在该市的违法行为。
城市管理领域的案件主要涉及城市共享单车投放、建筑垃圾清运、液化气配送等多个行业，具体行为包括限定运营企业、设置不合理企业名录、指定交易对象等。例如，山东省市场监管局纠正××市城市管理局以所谓单一来源采购方式确定某公司为××市城区共享单车运营企业，5年内不再引进其他共享单车运营企业政策的滥用行政权力排除、限制竞争行为。
交通运输行业案件主要涉及巡游出租车、二手车交易等多个领域，具体行为包括优先采购本地新能源汽车等。例如，山西省市场监督管理局纠正××市人民政府办公室等部门出台奖励补贴本地产汽车制造商以及优先采购本地产新能源汽车的政策文件排除、限制竞争的行为。
从统计中可以发现，在医药卫生、交通运输、建设工程、城市管理和公用事业等与民生密切相关的领域，行政性垄断行为较为集中。这反映出行政性垄断行为的两个特点：其一，案件分布较多的领域多与民生问题相关，属于与公民日常生活联系紧密、人民群众关注度较高的领域，说明对行政性垄断的系统治理事关“以人民为中心”理念的落实；其二，上述领域较多涉及特许经营事项，如作为公用事业的燃气等典型的特许经营事项，反映出可能存在部分行政机关利用特许经营制度实施排除、限制竞争的行为，值得高度关注。
4.处理结果
公开案例显示，相关主体在调查期间主动采取措施消除后果、结束调查的有177件，占比为56%。反垄断执法机构向该机关或上级机关提出依法处理建议的有83件，占比为26%。其余案件在公开渠道未查询到处理结果（见图4）。上级机关责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分的案件有2件：其一为某市住建局滥用行政权力案，该案中上级机关对责任人员追责问责并给予警告处分，这是全国首例地方官员因行政垄断而被公开问责的案件；其二为某市应急管理局滥用行政权力排除、限制竞争案，该市人民政府复函表示，当事人已整改到位，并对相关责任人员进行了追责问责。另外，2023年各级市场监管部门还开展了滥用行政权力排除、限制竞争执法约谈17次。
5.整改措施
317件行政垄断执法案件的整改措施中，82件为停止实施相关行为，如废止相关协议、取消限制竞争的审查条件等；141件为修改/撤销/废止含排除、限制竞争内容的通知、规定、会议纪要；有94件案件尚未在公开途径检索到具体的整改措施（见图5）。
（二）行政诉讼案件基本情况
行政主体实施的行政性垄断行为既对市场公平竞争秩序造成损害，也侵害了公民、法人或其他组织参与市场活动的公平竞争权等权益。因此，2014年《行政诉讼法》修订时，在第12条受案范围中增加了“（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”这一规定，用以提供更加充分的司法监督和救济。近年来，各级人民法院审理了大量涉及滥用行政权力排除、限制竞争的相关案件，就相关行为的认定与处理积累了一定的司法经验，本部分将从案件概况和诉判情况两个方面对这类案件进行分析。
1.案件概况
本报告收集了从2013年7月1日全国统一裁判文书公开平台上线至2022年12月31日，全国各级法院审理的涉及滥用行政权力排除、限制竞争司法裁判案件共311件。其中，行政案件250件，占80%，民事案件61件，占20%（见图6）。民事案件数量较少，主要原因在于行政性垄断系由行政主体实施，当事人多提起行政诉讼。有限的民事案件主要表现为同业竞争者起诉因行政性垄断获益的经营者，以及起诉行业协会实施行政性垄断等情形。在时间分布上，2015年案件数量为24件，2016年为26件，2017年为30件，2018年为49件，2019年为71件，2020年为41件，2021年为31件，2022年为39件（见图7）。总体来看，滥用行政权力排除、限制竞争案件量自2015年至2019年呈现逐年上升趋势，2020年起案件数量出现下降，或系受到新冠疫情影响所致。2022年案件数量略有回升。案件量的上述趋势反映出滥用行政权力排除、限制竞争行为日益受到社会公众和人民法院的关注和重视。
在地域分布上，案件量排名前五的地区为四川省（39件）、浙江省（30件）、湖北省（29件）、广东省（27件）和北京市（18件），甘肃省和新疆维吾尔自治区的相关案件数量最少，均为1件。上述数据显示，经济发达地区案件量总体多于经济欠发达地区。主要原因可能为经济发达地区市场竞争更为激烈、公平竞争理念更为深入、公平竞争制度更为完善等，使得行政性垄断更易被发现和诉至法院。经济欠发达地区案件量较少未必代表行政性垄断较经济发达地区更少，也可能是因为社会公众的维权意识有待提高、公平竞争制度建设和争议解决渠道有待加强和完善。
在领域分布上，相关案件主要集中于交通运输、互联网、土地使用权、燃气和盐业等领域。其中交通运输相关案件数量最多，共61件；互联网相关案件35件；土地使用权相关案件18件；燃气相关案件15件；盐业相关案件10件。这一行业分布与行政执法案例相近，主要集中在与民生相关的领域。
2.诉判情况
前已述及，在已检索到的311件案件中，行政案件250件，民事案件61件。由于民事案件涉及市场垄断等其他情形，本部分主要对250件行政诉讼案件的情况进行分析。首先，从行为类型上看，250件案件中有行政许可案件75件，占比30%，行政处罚案件25件，占比10%，行政协议案件21件，占比8.4%，其他包括行政赔偿案件4件，行政强制案件3件以及行政确认、行政复议等案由（见图8），反映出行政机关滥用行政权力排除、限制竞争主要通过行政许可、行政处罚、行政协议等行政行为实施，其具体表现形式可能包括行政机关授予行政许可对竞争造成影响、对特定当事人实施行政处罚对竞争造成影响、开展政府采购或招标活动存在限制相对人参与竞争情况等。
从起诉情况来看，在250件案件中，仅有39件案件的原告在诉请中明确提及了《反垄断法》和《反不正当竞争法》的具体条款，并以其作为请求权基础。剩余案件的原告并未提及竞争法规则，仅援引了《行政诉讼法》有关受案范围的规定作为诉讼依据。在援引《反垄断法》和《反不正当竞争法》作为诉讼依据的36件案件中，相当一部分案件并未援引具体条款，仅使用了“相关规定”等表述。总体而言，原告较少援引现有竞争法规范中对行政性垄断的有关规定。
从裁判情况来看，涉行政性垄断的182件行政一审案件中，71件被驳回起诉，占比39%，比例相对较高。主要理由包括（同一案件可能涉及多个原因）：被诉行为不属于行政诉讼的受案范围（31件），缺乏事实根据（20件），原告不适格（19件），不满足“具体的诉讼请求”的要求（4件）（见图9）。在受案范围问题上，争议主要集中在三个方面：第一，在部分案件中，法院认为案涉行为不具有外部性、终局性，不属于行政行为；第二，部分案件涉及司法拍卖中行政机关对司法机关施加影响，额外设置拍卖条件，法院认为行政机关的行为没有影响原告权利义务，据此驳回起诉；第三，在法院以不属于受案范围为由驳回起诉的行政案件中，部分案件涉及招投标和政府采购事项，法院认为此类事项应经过投诉后才能起诉。关于原告资格的争议则主要集中在以下三个方面：第一，部分案件中，原告属于同业竞争者，但由于相关行政行为未直接针对原告，只是间接而非直接影响原告利益，因此法院未认可原告资格；第二，下游经营者的原告资格多不被认可，法院往往认为其不具备原告资格；第三，消费者在涉滥用行政权力排除、限制竞争案件中也存在难以通过原告资格审查的问题。
从裁判的实质内容来看，在250件行政诉讼案件中，仅有39件案件对案涉行为是否构成滥用行政权力排除、限制竞争作出实质性认定，其余211件均未对相关问题作出实质性判断。在这39件案件中，仅4件判决结果为支持原告全部诉讼请求。法院未对是否构成滥用行政权力排除、限制竞争案件作出实质性回应的原因主要包括两个方面：其一，法院以案件不符合起诉条件、缺乏利害关系等为由裁定驳回起诉；其二，对于进入实体审查的案件，法院多将审查焦点放在行政行为的合法性问题上，对相应行为是否构成滥用行政权力排除、限制竞争仅进行弱审查。上述情况反映出，法院对于行政机关的行为是否造成了竞争性损害通常保持尊让态度，更多聚焦行为的合法性问题展开审查。
四、行政性垄断治理的未来展望
近年来，我国对行政性垄断的治理取得了长足进步和重要成绩。行政执法案件和行政诉讼案件量的提升表明这一领域的执法力度和司法关注度都在逐渐提升。但与建设全国统一大市场和推进高质量发展的要求相比，当前行政性垄断的治理工作还有进一步改进和完善的空间。未来应继续推进相关体制机制的完善，强化制度间的衔接协调，增强制度的可操作性，切实提升治理实效。
（一）进一步完善行政性垄断的认定标准
《反垄断法》对行政性垄断采取了“总括+列举”的规定方式，即一般性规定“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”（第10条），同时列举滥用行政权力排除、限制竞争行为的具体形式，这也被称为“负面行为清单”模式。这一模式的优点在于清晰明确、具有针对性，便于界定违法行为和执法援引；但同时也存在规制范围不足的问题，需要结合实践的发展逐步补充完善。如《反垄断法》的本次修订就增列了通过签订行政协议的方式实施行政性垄断的行为。
未来应当进一步完善行政性垄断的认定标准，通过工作指引等方式细化《反垄断法》所列举的情形；同时，应当注重行政性垄断一般性构成要件的澄清，将《反垄断法》第10条规定的原则性条款作为一般条款，涵摄未明确列举的行政性垄断具体形式。当前的执法和司法实践中的疑难案例已充分反映出从理论上剖析行政性垄断构成要件的价值。例如，在主体方面，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织均可能构成实施行政性垄断的主体，但事业单位、行业协会等组织的主体资格如何判断是实践中的难点问题。尤其是行业协会等主体可能行使行业管理权、自治权等多种类型的权力，如何准确判断其行使权力的性质就成为重要问题。再如，对于相关行为是否构成“滥用行政权力”，由于给付行政领域法律保留的密度不高，仅从形式合法性角度可能难以判断行政主体的行为是否合法、正当，还需结合行政权力行使的实质正当性进行判断。
除此之外，还应当关注近年来出现的一些新型垄断形态。从前述分析中可看出，传统上行政性垄断的实践样态相对集中，多是通过行政许可和行政协议等方式控制市场准入，或是通过行政处罚等方式使市场竞争者处于不利竞争地位。但因为政府职权的多样化和经济活动的丰富性，行政性垄断的表现形式也日趋多样。例如，实践中出现了“一些地方政府以行政指导促成企业联合、控制市场的行为时有发生，致使市场上竞争减少，价格上升，商品质量下降，对消费者利益造成损害”的情况，学界将其界定为“行政指导型垄断”。这一行为的特殊之处在于，行政机关的指导行为并不具有强制力，其作用仅限于诱发或刺激市场主体实施垄断行为，具体是否造成排除、限制竞争的后果，还要通过相对人是否接受指导来实现。就此亦有学者提出“职能默示型垄断”的概念，用以涵盖行政主体采取不作为、怠于作为或默许的意思表示，进而与市场主体合谋实施扰乱或限制竞争的行为。对于此类问题应当给予充分关注。
（二）强化事前控制与事后监管的衔接
公平竞争审查制度的建立实现了行政性垄断“事后+事前”的整体性治理，但作为事前控制机制的公平竞争审查需要与事后监管机制更好地衔接，以发挥整体性治理的功效。例如，《公平竞争审查条例》第21条第1款规定：“市场监督管理部门建立健全公平竞争审查抽查机制，组织对有关政策措施开展抽查，经核查发现违反本条例规定的，应当督促起草单位进行整改。”也即，公平竞争审查制度不仅着眼于新政策的事前控制，同时也针对存量政策措施进行抽查，此时即可能出现与《反垄断法》第45条的事权重合，进而导致管辖机构、适用程序、审查标准、处理方式等方面的冲突。未来需要妥善处理事前控制机制与事后监管机制的关系，明确公平竞争审查制度定位，推动事前与事后规制系统的协调衔接。未来还可基于行政执法、司法裁判中反映出的问题，进一步优化公平竞争审查的方式和流程。同时，对于立案查处的行政性垄断案件，应回溯审查其公平竞争审查情况，结合公平竞争审查的情况作出准确认定。
（三）持续探索行政性垄断的调查和处理方式
行政性垄断的实施主体为行政机关或法律法规授权的组织，这决定了其法律责任形式的独特性。反垄断执法机构无法对行使行政权、作出公务行为的行政机关或被授权组织采取罚款等处罚措施，传统的法律责任形式很难适用。如何处理公共机构公务行为引发的行政法律责任是一个在理论上值得探索的问题。2022年《反垄断法》的修订在维持反垄断执法机构建议权的同时，新增了被调查机关的配合义务和执法机构的约谈权，同时要求被调查机关应当将有关改正情况书面报告给上级机关和反垄断执法机构，是对执法权能的适度探索。市场监管部门在实践中探索出了“三书一函”等新的工作方式。按照《国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室 市场监管总局关于建立反垄断“三书一函”制度的通知》的相关规定，反垄断执法机构可向存在行政性垄断风险或落实公平竞争审查制度不到位的主体发出《提醒敦促函》；对逾期不整改或涉嫌从事行政性垄断、落实公平竞争审查制度不到位，引发舆情或者造成不良影响的发出《约谈通知书》；对有证据初步证明存在行政性垄断的依法予以立案，并向当事人发出《立案调查通知书》；对经立案调查，相关主体存在行政性垄断行为的可以制作《行政建议书》，向其有关上级机关提出依法处理的建议。
上述制度创新体现出对行政性垄断的行政监督机制具有相当程度的活跃性，能够在既有框架下探索出切实可行的方案，但现有制度依然还存在进一步探索和完善的空间。一方面，反垄断执法机构的建议权不够刚性的问题尚未得到充分解决，约束力较弱；另一方面，现有的处理措施和责任形式威慑力有限，同时也难以完全消除行政性垄断行为已对市场竞争秩序造成的不良影响和损害，无法为受损的当事人提供救济。行政性垄断挫伤的是政府的公信力，影响的是市场主体的经营信心，事后“谁污染谁治理”的解决方案并不能应对已经产生的负面影响。未来一方面要探索适用于行政机关的新的责任形式，如考虑行政性垄断引发的赔偿责任；另一方面可考虑从个人责任入手，“从政治前途、经济利益等方面全面抑制行政机关工作人员对实施行政垄断的追求”。
（四）推动行政执法与司法程序联动
从前述对司法实践的分析可以看出，法院在面对行政性垄断问题时，因不具备竞争损害判断上的专业优势，往往对竞争问题采取尊让立场，主要就行政行为的合法性作出判断。同时，行政诉讼中当事人提起诉讼需要经过受案范围、原告资格等多层次的审查，门槛相对较高。这使得行政执法在行政性垄断的治理中承担了更为重要的任务。对此，一方面应当更好发挥行政诉讼的监督功能，以公正司法促进全国统一大市场建设；另一方面应当强化行政执法与司法程序的衔接，确保二者形成合力。反垄断执法部门应当强化对人民法院审理滥用行政权力排除、限制竞争行政诉讼案件的关注，从典型案例中总结提炼司法裁判的标准和立场，强化对同类案件的关注，主动展开对同类案件的摸排和处理；此外，执法部门还可建立健全与人民法院民事审判庭或处理反垄断民事诉讼相关庭室的信息通报、沟通协调机制，对民事审判中的相关案件进行线索筛查。
（五）重视典型案例的指导功能
在开展有效治理的同时，应当保持对执法司法案件的常态化公开，确保将对行政性垄断的治理转化为明确的市场信号，在对行政机关起到提醒警示作用的同时，也通过案例提振市场主体的经营信心。为此，还应当重视具有指导性意义的典型案例的发布。所谓的“典型性意义”，不仅在于结果上完成了对行政性垄断行为的纠正，还要在释法说理、执法程序、处理结果等方面具有典型意义，能够指导各级反垄断执法机构的工作。尤其是鉴于反垄断法本身具备的不确定性，通过案例来细化对反垄断规则的理解并增强可预期性具有重要意义。对于随着社会发展而出现的新型行政性垄断行为，亦需要通过执法实践或法官对规则的续造而实现对立法的补充。
