行政审批改革有利于减少权钱交易,净化行政管理环境,加强廉政建设,减少滋生腐败的温床

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本报记者杜晓

本报实习生严寒梅

不久前召开的行政审批制度改革工作部际联席会议上传来一组可喜的数据:自2001年实施行政审批制度改革以来,国务院部门共取消调整审批项目2183项,占原有审批项目总数的60.6%。

随着改革开放的深入推进,如何深化行政审批制度改革并进一步推动法治政府建设成为改革的重要组成部分。自2001年10月国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议,全面启动行政审批制度改革工作以来,经过10年努力,行政审批制度改革取得了重要进展。但是,也有专家提出,目前行政审批制度改革依然存在一些难题。

精简审批事项是改革重要任务

权威数据表明,10年来,我国全面清理审核行政审批项目,对国务院部门的审批项目先后进行了5轮全面清理,逐项进行审核论证。同时,各省(区、市)本级共取消调整审批项目3.6万余项,占原有审批项目总数的68.2%。

在取消、调整行政审批项目的同时,对国务院部门拟新设的行政审批项目进行严格把关。十七大以来,联席会议办公室对40多部法律、行政法规起草修订过程中涉及的60多项拟新设或调整的行政审批项目提出了明确的审核意见。一些地方也加强了对拟新设行政审批项目的审核把关。目前已初步建立了比较完善的新设行政审批项目审查论证机制。

另据了解,10年来,为指导和规范行政审批制度改革工作,我国先后制定了40多个政策规定和相关文件,使改革工作有章可循。据统计,全国已建立行政审批配套制度8000余项。目前,以行政许可法为核心,有关法律法规规章相配套的行政审批法规制度体系已基本建立。

此外,10年来,我国规范行政审批行为,强化行政审批监督制约机制。目前各地已建立政务服务中心2800多个,省、市、县、乡联动的政务服务体系基本形成。全国31个省(区、市)都不同程度地开展了电子监察工作,浙江、湖南、江西、广东、广西、贵州等地实现了省、市、县三级联网监察。

回顾10年行政审批改革路程,中国政法大学副校长马怀德教授在接受《法制日报》记者采访时说,行政审批制度改革有一个重要的任务就是精简行政审批事项,行政审批制度改革启动以来,砍掉了60%的行政审批事项,大大提高了行政效率。其次,行政审批项目的减少实际上是还权于民、还权于市场。行政审批的改革,能让市场发挥自身的调节作用。再次,行政审批改革对廉政建设具有重要意义。从《行政审批许可事项》的内容上看,多数都是涉及到对经济许可的事项,所以说就会有寻租设租的可能性,精简审批事项有利于减少权钱交易,净化行政管理环境,加强廉政建设,减少滋生腐败的温床。

“当然,行政审批精简对社会管理来讲也是一种挑战,某些领域从政府管到政府不管了,因此要完善各类社会组织的管理体制,防止出现管理的真空,所以要通过创新社会管理的方式方法来提高社会管理水平,推动行政审批改革的进行。”马怀德说。

对于行政审批制度改革的意义,中国政法大学教授刘莘也认为,行政审批对市场经济影响较大,取消行政审批实际上意味着给企业松绑,不用经过允许去进行一些活动,然后进行一些事后的处罚等,是给企业的松绑,实际上对市场经济和经济发展是非常有好处的。

行政审批改革应遵循法治路径

目前,从各地情况来看,对于深化行政审批改革积累了很多宝贵的经验。

作为上海行政审批制度改革的先行先试区,浦东新区在审改工作上不断推陈出新。浦东新区政府办公室行政审批制度改革处一名负责人向记者介绍,经过6轮改革,浦东的社会类行政审批事项从2001年时的724项减少到242项,平均承诺审批时限从法定22个工作日压缩到8.4个工作日,双双下降60%以上。不但继续保持在上海行政审批事项最少、整体审批效率最高,在全国亦走在前列。

上述负责人进一步表示,浦东新区在企业设立和基本建设项目审批等领域率先实施告知承诺、并联审批、行政审批与技术审批相分离等一系列制度性改革举措,通过“制度加科技”模式,实现了行政审批协同度更高、行政审批透明度更高、行政审批服务质量更高。“总体而言,浦东新区行政审批服务方式与内容在不断优化和丰富,并且在不断创新行政管理方式,从重审批向重服务转变,并在服务方式和内容有新的突破和优化”。

刘莘认为,行政审批改革的目的正是为了让政府更好地服务。“我们现在削减了60%的行政审批,实际上是从企业和经济主体来讲的。目前的总体感觉是行政的权力还比较大,还有改革的余地。怎么样让政府向服务职能转变,这个课题尚未完成,政府怎么为企业服务、企业怎么发展经济、政府怎么督促,这些方面做得还不够。一些问题是到了很严重的时候才解决,实际上就是一种滞后。企业到底有什么困难,政府应该做什么,怎么去辅助和服务都是很重要的”。

马怀德认为,行政审批制度改革基本走两条路:首先是立法,即行政许可法,它规定了审批行政许可的范围、设定、程序,限制了许可的事项。换言之,没有法律支撑的行政许可是不应该存在的。所以此次会议特别强调要清理一些部门和地方利用“红头文件”等对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定,没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等,要一律取消。其次是靠政策,特别是国务院的决定,把有些行政许可事项重新调整。有些法律法规没有规定的,通过国务院决定的形式区分哪些是需要保留的,哪些是需要改变方式的,哪些是需要取消的。所以政策也在支撑一部分行政审批许可事项。

马怀德分析说,无论是行政许可法的规定,还是国务院以“决定”方式所确立的非行政许可的审批事项,总的趋势和方向是限制行政审批和行政许可的设定、范围、种类和项目数。现在看来,这一目的一部分达到了,也有一部分还没有达到。

对行政审批过程加强监督

从上述专家分析以及此前多次行政审批改革的实践来看,通过行政审批改革增加行政审批的公开透明度从而进一步规范行政权力,已经是行政审批改革的一大任务。

对此,来自浦东新区的经验是逐步完善网上审批功能。

据浦东新区政府办公室行政审批制度改革处一名负责人介绍,全区现有242项社会类行政审批事项中,有123项实现了网上审批,占51%；在123项网上审批事项中,56.1%的审批事项实现了网上申报和预审、当场受理和内部流转、过程和结果查询等功能,年度网上审批数量平均占比近84%。新区环保局和药监局所有审批事项全部实现了网上审批,其中新区药监局不断做强网上审批功能,2011年又对网上审批子系统进行了完善和强化。

“强化了审批监督,通过实行5个‘24小时’,即相对人网上申请24小时、内部资料流转24小时网络审批、24小时了解办证状态进度、领导签发后24小时公告栏通知、网上公告通知审批结果24小时后可到窗口领证全天候审批监督机制,实现了‘权力公开到位、制度规范到位、网上运作到位、综合监督到位’的目标,并同步接受新区电子监察系统和新区权力公开透明运行平台的监督。目前,新区档案局、农委、民政局、教育局、公安分局等部门都主动将行政审批信息在网上向全社会公开,接收公众网上反馈,促进了行政行为的规范和透明。”上述负责人说。

记者了解到,在去年召开的国务院深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上就提出了,强化对权力运行的监督制约,推进反腐倡廉建设。加快建立健全决策、执行、监督相对分离、相互制约的行政运行机制。建立健全行政审批责任制度。强化行政审批的全过程监控。建立健全相关制度,保障行政审批利益相关方的知情权、陈述权、申辩权、监督权。违法设定和实施行政审批侵害当事人合法权益的,要依法追究责任,并给予当事人合理赔偿。

对此,马怀德认为,审批制度改革进行了5次,历时10年,而且还有行政许可法支撑,但在砍掉了超过50%的审批事项之后,市场配置资源的能力依然不强,没有发挥出基础性的资源配置作用,而且行政权力依然很大,特别是通过行政权力设租、寻租的腐败现象依然存在。

“现在来看,在行政审批制度改革过程中,为什么每改过一次,都会有变相行政审批事项的卷土重来?原因之一就是行政机关职能转变不够、摆脱不了自我限权的行政方式。虽然上级部门已经砍掉了一些事项的审批权力,但下一级部门仍希望保留或恢复这种权力。从这个角度看,行政审批制度改革虽然取得一定效果,但并没有解决实际问题,所以要进一步深化。”马怀德说。

对于如何进一步规范行政权力,马怀德认为,可以考虑引入司法监督。如法律规定了只有法律法规才可以设定行政许可,这就意味着“红头文件”设定的那些行政许可是没有法律依据的。如果行政机关在法律规定之外设定行政许可,公民、法人、社会团体认为这个许可没有法律依据而提起诉讼,法院有权力审查这个许可的合法性,找不到法律依据的话就应该取消。“所以,只有立法、行政执法、司法各个部门共同配合,才能够有效监督行政机关通过审批许可事项扩权、设租寻租的可能性”。（编辑/郭达）