摘要: 环境类群体性事件的兴起标志着中国“环境政治”的登场，同时也表明原有的环境政治治理模式的式微。原有模式以管制型政治文化资源与制度技术为主要特征，无法适应现实挑战。2007年的厦门PX事件开创了中国环境政治治理的“PX模式”，但相应的政治社会条件并未有效改观，这一模式只能“昙花一现”。此类群体性事件中出现的“停工模式”也值得关注，单纯的“压力政治”和“民粹政治”不是真正的民主政治，民意需要置于一个公共理性的制度结构中加以权衡。环境信息公开在此类事件的进展中已经获得了某种理解与运用，但其完整的治理逻辑尚未成为共识。从环境信息公开起步是中国环境政治治理乃至于整体性的现代政治转型的起点步骤和有效动力。

一、引言：环境类群体性事件的兴起

在当代中国的政治话语中，群体性事件成为当然的热词。何以会热？这是中国当代版的政治与经济发展不平衡的结果，即改革前三十年侧重于经济层面，而政治社会领域的治理体系未能获得同步有效的发展，导致后者无法将前者所引发的一系列矛盾纳入制度化的轨道。改革的这一内在结构性张力决定了群体性事件的如下基本特点：（1）无序性，即政府和民众既无法达成争议解决的实体方案，也无法寻求到共识性的制度资源；（2）规模性，即事件本身具有适度超脱原发性事件的集聚效应，所反映的不再是孤立的个案，而成为不同维权者同气相求式的集体行动；（3）妥协的暂时性，即有关事件的平息动用的是各种传统的管制性资源（如警察力量、人民币利诱以及高层政治领导介入等），但不能产生可普遍化、可模仿的长效机制。在中国的公共开支中，与群体性事件相关的维稳经费支出不断攀升，这是传统治理模式低效率化乃至于普遍失效的必然结果。

在各种类型的群体性事件中，近几年来环境类群体性事件逐渐兴起，成为转型期中国政治、社会、经济矛盾集中体现的领域。这类群体性事件的兴起与“政府经营城市”乃至于“政府经营农村”的特定政绩观有关。在定额化的招商引资指标、在任官员单调的GDP政绩诉求以及官商合谋分利的潜规则之下，有关涉污项目的经济与社会收益根本无法有效补偿当地民众的健康安全危害以及环境生态代价。从2007年的厦门PX事件，到后续上海磁悬浮列车事件，再到今年6、7月之交的四川什邡钼铜项目事件和江苏启东的排污工程事件，这一系列的环境类群体性事件不仅具备上述概括的群体性事件的一般性特征，而且因为环境问题与公共利益的特殊紧密关系而使得这类事件更为凸显，矛盾也更为激化。

在此背景下，笔者拟从近几年的环境类群体性事件的分析出发，探讨环境信息公开的治理功能和环境政治治理的转型路径。

二、昙花一现的“PX模式”：中国环境政治治理的地方样本

在近几年的环境政治治理中，尽管各地政府均受制于同样的管制型政治文化与制度技术，但由于新的治理理念与技术也随着国际性的“善治”标准的确立以及国内的“法治政府”建设的渐次展开而不断扩展其影响，故中国环境政治治理也出现了某些正面的地方性制度样本，2007年的厦门PX事件及其制度化模式就是典型例证。笔者曾对这一事件进行过专门的个案研究，认为这一事件中的厦门市政府通过及时引入信息公开和公众参与的制度机制而发展出了一种环境政治治理乃至于一般公共治理的“PX模式”。

厦门PX项目本身是一个合法项目，即符合当时的法律法规规定，各种手续也基本齐备，但为何这样一个程序合法的项目会遭遇公众的激烈反弹呢？主要原因有二：一是对环保类项目的审批采取的是“项目环评”标准，而不是“规划环评”标准，这是立法的缺陷，而环保部致力推动的《规划环评条例》也遭到了极大的阻力；二是环境信息公开的缺失与环境公众参与的不足。其实，既然PX项目本身就是一个可能对公众的生命健康产生巨大威胁的项目，那么它从立项、审批一直到开工建设都应该是一个“公共事件”。然而这个本质意义上的公共事件却一直被隔离于公众视野之外。与对公众参与的隔离相适应的是，政府在前期的项目环评过程中几乎没有进行正式的信息公开，所谓的参与也仅限于与项目环评程序有关的专家参与。在缺乏大众参与的前提下，不仅政府行为的正当性难以得到民众确认，而且专家理性缺乏公众监督将可能导致滥用或误用，并且难以排除政府与专家之间进行交易的可能性。王锡锌、章永乐在一篇关于行政规则制定过程分析框架的论文中提出，专家理性模式应作为行政规则制定的一般模式，但需要大众参与来提供正当性与制衡，原因在于专家和大众分别在事实（技术）和价值领域占据知识优势，这种分析框架对于行政决策过程同样有效。PX前期行政决策过程的最大失误就在于没有引入相应的信息公开和公众参与程序，导致公众对于关系自身重大利益的决策事项的知情权、参与权、表达权和监督权基本上被遮蔽。如果不是2007年3月的政协1号提案以及“新媒体时代”媒体对民意的支持与表达，PX项目恐怕到今天为止还不是一个公众知晓的事件，也许得等到若干年后严重的损害结果发生，它才可能进入公众视野。正是由于PX前期信息公开和公众参与的缺失，一旦公众通过任何途径获知并理解相关决策事项的利害关系，公共行政的危机将立即显现。

2007年3月的政协1号提案揭开了厦门PX项目的“遮羞布”，同时也暴露了公共行政过程公开性和参与性不足的根本缺陷。提案之后，围绕PX项目问题，厦门市民进行了积极的组织和动员。QQ群“还我厦门碧水蓝天”、小鱼社区以及短信群发等被媒体塑造成的“新媒体时代”的民意动员与表达机制在其中发挥了重要的作用。对政府产生决定性影响的6月初“散步事件”正是通过这些“新媒体”得以发起和组织的。尽管5月30日厦门市政府已经发布缓建通告并启动公众参与程序，但笔者仍然认为政府后续规划环评的启动与公众参与程序的加速和6月初的“散步事件”之间具有紧密的关联。“散步事件”是厦门PX事件作为公众参与标本的特色所在，是在欠缺实质的游行示威权利与正规渠道的言论自由的前提下，厦门民众“发明”的一种民意表达形式。尽管有关方面努力将事态控制在行政过程之中，“散步事件”的组织者也适可而止，并不断地强调“散步”的理性与和平原则，但是“散步事件”不可避免地使PX事件政治化了。“散步”在本质上就是游行示威，这是我国宪法上明确规定的公民的基本政治自由，然而《集会游行示威法》的程序限制却导致了现实中游行示威的权利很难得到合法的许可与保障。在基本排除游行示威申请的许可可能性的情况下，厦门人实际上是打了法律的“擦边球”，以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”。 然而，形异神同，厦门市政府从民众的集体“散步”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求，并最终决定积极回应民众的理性要求。然而这里面仍然存在一种侥幸，即厦门市政府没有保守地将该事件定性为恶性群体性事件，没有以危害公共安全与公共秩序的理由进行压制，这是政府的进步意识。政府的善意回应，公众的适可而止，使得“散步事件”没有恶化政府与公众的关系，反而进一步提升了双方的理性与对议题本身的建设性共识。如果说“散步事件”是以一种非法律化的方式参与了公共决策过程，那么政府主导的常态的公共决策过程则对于问题的最终结果产生了更主要的影响。通过吸取PX前期公共行政过程的关键教训，厦门市政府在PX后期普遍改正了这些缺点，具体体现在就PX项目个案引入规划环评程序、规划环评中引入公众参与程序、公布必要的政府信息、允许公众的组织化参与、召开正式的公众座谈会、在公众参与和专家理性的双重基础上做出迁址决定。

总之，PX模式大体区分为两个程序性阶段：社会阶段和法律阶段。社会阶段的基本经验是：（1）以当代中国环保领域的公共行政过程为基本背景；（2）以政协提案和后续的媒体跟进为公共议题启动的社会机制；（3）以“新媒体时代”的民意动员与表达机制在短时间内完成与议题相关的信息分享与利益组织化；（4）以独特的“散步事件”强化公众关注与公众压力。法律阶段的基本经验是：（1）以政府积极回应公众呼声、升级环评层次并正式启动公众参与的法律程序为契机；（2）以政府、公众及其他利益相关方在公众参与程序中的理性协商为基础；（3）以政府合理考虑公众意见并最终做出符合公共利益的行政决定为结束的标志。显然，这一模式获得成功其实需要具备较高的政治社会条件，主要是两个方面：（1）社会压力的充分性和有效性；（2）政府回应的真诚性与制度化能力。

笔者曾从这一事件展望中国环境政治治理的美好前景，期望“PX模式”能够成为各地政府进行环境类群体性事件治理的样本和模仿对象，然而几年以来，笔者的观察经验与当初的期望相距甚远，中国大多数的地方政府无法在此类群体性事件中合理理解和运用“PX模式”所包含的普遍性善治理念与技术。而其他地方的民众在对遭遇PX项目困扰而对“PX模式”进行真诚的制度模仿时，少有成功的案例。“PX模式”的后无来者的现象表明相应事件所在的地方性政治生态中尚欠缺参与式治理的理念氛围与技术经验，也表明中国的环境政治治理尚未寻找到适应新时期环境类群体性事件的长效化制度机制。“PX模式”在中国环境政治治理史上可谓昙花一现，其样本化效应在作为整体制度背景的管制型政治文化与制度理念之下无法有效推展与呈现。