摘要：在数字政府模式中，“协同”既是政府履职方式的具体表现形态，又是制度规则体系构建的基本原则。在政府治理信息化与法治化相融合的要求下，明确“协同”在塑造行政组织关系时的规范内涵，是将协同原则从抽象法政策转化为具体组织法和行为法制度的重要前提。借助协同学理论的观察，国家行政任务目标本身即蕴含着行政组织间“同频共振”的协同要求。受职权法定与行政一体原则影响，科层制结构下的组织关系在既有规范体系中同时面临着来自管辖权界限的协同阻力，以及任务目标导向的协同动力。组织协同并非以整齐划一的制度形式呈现，而是在组织法概括承认协同原则的基础上，由行为法结合特定任务目标创设具体制度规则。面对数字政府在技术原理上天然显现出的协同本质，以及当前围绕管辖权联合和连接形成的协同实践，协同原则的制度构建应当以破除制度壁垒和填补规范真空为导向，从推动统一的基础设施建设模式、形成普遍兼容的数据归集标准，以及划定匹配数字业务协同的责任机制等方面具体展开。
关键词：数字政府；协同原则；职权法定；管辖权
一、问题的提出
数字化时代，信息技术发展在颠覆社会活动方式的同时，亦在重塑政府的管理和服务范式。随着互联网、大数据、人工智能等技术手段广泛承载起国家行政权的实际运行，如何在依法行政框架内对数字政府变革作出制度性回应，已成为当前行政法发展的新任务。正如《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》所指出的，数字政府是法治政府在治理流程和方式上的数字化革新，需要“着力实现政府治理信息化与法治化的深度融合”。因此，技术驱动下的机制创新与法治回应中的制度建构共同形成了数字政府建设的“台前”和“幕后”。考虑到法治国原则对行政法体系“纪律”与“实效”的双重委托，法治化意义上的数字政府转型，一方面要在消极控权角度确保数字化变革的合法方向；另一方面要在积极护权角度补齐技术化治理的制度短板。
从行政权运行形式的角度看，数字政府转型最为显著的变化在于技术驱动的组织重构与流程再造。通过“互联网+”的技术赋能，“一网通办”“非现场执法”等数字化方式的实现，使得依赖客观时空物理条件的传统政府形象不断淡化，以业务和条块关系严格划分的组织界限逐渐模糊。数字化条件下，网络与数据应用固有的联通与流动技术属性决定了由其承载的权力运行，也在形式上表现出组织联动与信息聚合特征。相比以具体行政组织为焦点，强调根据部门职能进行权力分配的传统行政模式；数字行政则表现为以行政任务的实现场景为焦点，强调组织间基于信息资源的配合与互动。对此，我国在电子政务建设早期就提出了“促进业务协同，资源整合”的制度目标。“协同”也由此成为法政策上推进数字技术与政府管理服务相融合的一贯要求。
2022年《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）进一步将“整体协同”作为数字政府建设的基本原则。根据《指导意见》要求，协同既是政府数字化履职能力体系的具体实践形态，又是数字政府制度规则体系的抽象规范原则。考虑到“协同”本身在法律体系中并无统一的教义表达，而且其作为对政府治理模式的描述性用语，也并非数字政府语境下的专属概念。因此，如何透过数字行政转型中组织结构和流程搭建的创新实践，从行政法学理上准确定位数字政府协同原则的规范含义和制度需求，是“协同”从单纯法政策原则宣示转向系统法教义制度规则的关键。本文将尝试在系统澄清协同规范内涵的基础上，挖掘既有行政法体系中的协同要素；随后通过对数字政府实践中协同形态的提炼，定位既有制度壁垒和规范真空；进而有针对性地提出数字政府协同原则的具体化制度建构路径。
二、逻辑基础：协同的含义及其在既有行政法体系中的呈现
（一）何为“协同”
仅就概念的形式表达而言，法律规范中向来不乏“协同”的身影。纵观我国1949年以来的中央层级立法，关于协同的规则表述早在1953年制定的《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》中就已出现。迄今为止，先后已有近50部法律在具体条文中直接设定了协同规则。单就使用频次来看，“协同”似乎已然是被广泛采纳的法律制度概念。但进一步观察便可发现，无论是形成协同的领域范畴，还是实施协同的主体范围，已有规则间并未表现出规范目的上的直接关联，反而呈现为“各自为战”的零散状态。比如《中华人民共和国安全生产法》第85条第2款中的协同设定了参与事故抢救部门和单位接受统一指挥下的公私集体应急义务，而《中华人民共和国噪声污染防治法》第7条、《中华人民共和国反外国制裁法》第10条第2款中的协同则明显带有不同行政机关间联合执法的规范目的。由此可见，囿于分散的规范场景，立法者在文义上对协同的青睐并未促成其教义内容的明确。因而，当数字政府规则体系构建需要以具体法律制度落实协同原则时，既有规范中直接的协同表述并未提供充分的可参考制度样本。
规范层面协同内涵的不确定性，与中文语境下协同的动词属性，以及与其搭配之主语和宾语的多样性直接相关。按照《现代汉语词典》的解释，协同是指各方的相互配合或协助。这一语义解释除了表明协同发生有赖于多个主体共同参与外，并不预设形成协同的场景与机制。现实中，主体身份的差异、客体对象的不同，以及具体配合与协助方式的选择，都会导致协同过程在制度评价上的差异。考虑到公权主体多元复杂的层级结构，以及分散独立的权责事项，单纯语义解读只会进一步加剧协同内容的繁杂，进而导致对协同机制的关注容易迷失在协同现象的多元外观中。对此，学者们在探讨作为行政权行使方式的“协同”时，也已普遍注意到其语义模糊性引发制度认识偏差的可能。因此，与其追求一个难以内外周延的静态协同概念，不如回归其固有的动态属性，着眼于从多方互动过程中提炼协同的制度机制。
对此，以物理学为基础的协同学研究，为厘清行政组织间权力实施协同的制度内涵提供了参考路径。根据协同学理论，协同并非任意发生的随机性互动，而是存在于自然世界或人类社会中自组织系统形成内部有序状态的过程中。所谓自组织，是指没有外界干预，仅靠组织内部相互作用即可实现由混沌无章走向平衡有序状态的系统。而协同就是该系统内相互作用，进而促成平衡秩序形成的过程机制。因而，尽管协同在外观上通常表现为合作，但并非任何形式的合作都属于协同。作为客观科学规律，协同的发生有赖于系统中个体间的相互作用，产生能够促使系统达到有序状态的“序参数”。进而在序参数的目标牵引下，驱动系统中个体通过互动配合实现整个系统稳定秩序的生成。因此，特定目标牵引，构成系统个体广泛参与，以及以目标为导向的相互协调是协同发生的关键机制。
尽管在职权法定原则下，因法规范外在约束力的存在，行政系统内“权力实施协同”与自组织内“秩序形成协同”间表现出系统科学层面的组织性质差异，但这并不妨碍借助协同学理论来类比理解行政权实施协同的制度内涵。一方面，就协同的发生而言，组织性质差异的影响只体现在协同目标的驱动力来源上。即自组织内协同是序参数支配下的“自发互动”；行政权实施协同则在依法行政约束下，表现为以客观法定目标为牵引的“自觉配合”。无论是自发还是自觉形成的协同，其具体实现目标的合作过程都依赖个体广泛参与基础上的互动协调。另一方面，尽管行政权的实施受到行政法规范构筑之外在控权机制的支配，但并未因此完全禁锢行政系统在实际行权过程中的内在能动性。事实上，依法行政效果的实现，需要以抽象规范设定之行政任务与具体实现任务之履行模式相互契合为前提。换言之，从行政权行使的角度看，作为实际担负任务履行职能的行政系统，其内在结构会在法定任务目标的牵引下呈现出组织关系模式的波动性。行政组织结构及其相互关系不仅在制度层面（institutionell）表现出反映国家行政外观和存在形式的社会属性，而且在工具层面（instrumentell）发挥着影响行政任务实际履行的规范功能。
尤其是在经济与社会持续发展的背景下，行政任务复杂性和变动性的加剧必然导致行政组织结构的灵活性和多样性。法治国和权力分立原则暗含了任务契合性组织建构的原则要求。其一，随着行政任务的扩张，单纯依靠“条件式”规则预设权力结果的高密度约束模式难以为继，立法者不得不转向以约束强度较低的“目的性”规则进行概括或弹性授权。面对实体规则控权效果的下降与行政形成空间的扩张，影响行政权运行的内外因素此消彼长，行政系统内在的权力运行结构愈发成为影响立法目标实现的重要因素。其二，按照系统论观点，行政任务的实现表现为承载权力的行政系统与承受权力之外部环境（Umwelt）间的交流互动过程。因而行政权运行除了要在“事前”接受职权法定原则对权力来源的约束外，还要在“事中”经受系统外环境因素对组织结构的影响。考虑到任务对象环境的变动性及其影响的不确定性，行政系统需要在内部组织结构和相互关系上为权力运行预留出相对灵活的调整空间，防止因组织僵化束缚决策过程，进而影响行政任务的实现。因此，在以客观法定任务为目标牵引的行政活动中，实际暗含了行政组织间相互协调权力运行结构的主观动力。这也意味着行政组织间围绕行政权行使构筑的相互关系模式，天然地表现出与自组织相类似的系统内协同诱因。只不过客观任务内容差异对目标牵引效果影响的不同，使得组织层面具体的协同范围和程度也有所区别。在此前提下，《指导意见》确立的协同原则并非数字政府转型的特异化需求，而是内化于行政任务目标之协同动力在数字化条件下的具体呈现。因此，对于数字政府协同原则制度具体化的探讨，应以充分梳理既有行政法规范体系中有关组织协同的内容为前提。
（二）既有行政法规范体系中组织协同的规范性呈现
尽管行政任务的目标牵引为行政组织间的权力行使协同提供了内在动力，但在依法行政的外在制约下，行政组织间形成的协同，并不完全具备前述自组织系统内秩序形成协同的自发性和自由性。换言之，依法行政原则同时具备的消极控权与积极行权面向，导致既有行政法制度体系在塑造行政组织间关系结构时，也同时显现出限制协同和趋向协同因素并存的状态。
1.职权法定原则下受制于管辖权限制的协同阻力
藉由组织意义上的行政概念观察，在行政法领域被奉为圭臬的“法无明文规定为禁止”要求，既强调在“行政—公民”外部关系中，行政机关面向相对人实施行政管理活动的“事项”授权需要有明确的规范依据，又表明在“行政—行政”的内部结构中，行政组织间具体从事对外活动的“事权”分工同样要受到法律法规的约束。站在权力实施的角度，作为依法行政核心的职权法定原则，首先指向行政组织具体任务权限获得与实施的合法性。2004年《全面推进依法行政实施纲要》即明确规定，要“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限”。由此可见，在客观行政任务的法定化中，同时包含着在行政系统内具体分配任务权限的组织法定化要求。换言之，担负特定行政任务实施的职权要落实到行政组织管辖权的授予上。通过管辖权的分配，行政任务得以同行政组织建立具体联系，并以此为基础发挥其对组织结构的影响效果。行政组织根据任务授权分配的管辖权对外履行依法行政职责，以避免因责任划分不清陷入违法的混合行政（Mischverwaltung）状态。因此，考虑到职权法定下的权责一致要求，由管辖权分配形成的事权分工，必然在组织关系的构建上表现出互不干涉的排他效果。
与此同时，根据宪法民主原则要求，行政权的行使需同时在其内部的组织人员（personell-organisatorisch）安排和外部的实体任务（sachlich-inhaltlich）承担上，具备层层回溯至人民的正当性传递结构。为实现这一“中心化”控制目标，现代法治国家行政系统的构建普遍遵循了马克斯·韦伯提出的科层官僚制模式。作为取代个人化、世袭式、家长式权力模式的法治化组织模型，官僚制组织构造以管辖权分配为前提，寻求通过科层间隶属监督形成的职权传递和控制，以及稳定且专业化的岗位职责分工，实现规范化的组织运转。不可否认，官僚制模式中管辖权向具体职位进行稳定分配并通过科层隶属实现上下监督的过程，与民主原则要求的链条式权力正当性传递形成了组织结构上最为理想的适配关系。但在忠于职务目标（Amtstreue）的专业化官职设置下，官僚制对行政组织中具体职位义务专属性和明确性的要求，进一步强化了管辖权主体间的独立性，并可能由此催生组织个体以及组织内部的利益固化。受此影响，科层官僚制的组织形式在一定程度上抑制了组织间权力行使协同的发生，或者说提升了形成协同的难度。
正因如此，在早期依法行政实践中，行政组织通常只在其事项管辖范围内独立实施行政活动，仅在有明确规范依据情况下才表现出有限的组织互动端倪。就具体制度形态而言，传统行政法体系中的组织互动主要体现为个案职务协助以及零散的联席会议或部门协商。
一是行政程序中的职务协助。为保障行政任务的合法实现，行政程序法上普遍承认其他行政机关对程序实施机关负有职务协助义务。这种个案协助义务的雏形可以追溯到1871年《德意志帝国宪法》中有关公权机关间协助义务立法权归属的规定。1976年德国《联邦行政程序法》将职务协助确定为面向所有行政机关的一般程序义务，即任何行政机关都有义务应其他行政机关的请求在行政程序中提供补充性帮助。虽然我国尚未出台统一的行政程序立法，但类似的协助义务也很早即被特别法承认，并逐渐显现出普遍性趋势。1957年国务院制定的《消防监督条例》在第2条第2款设置了公安机关对国防、林业、交通运输等领域主管部门开展消防监督工作的协助义务。后续出台的《农民承担费用和劳务管理条例》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律法规中均有类似的部门协助义务规定。2008年《湖南省行政程序规定》第17条明确将职务协助作为面向所有行政机关的程序义务。这一义务要求在2021年《中华人民共和国行政处罚法》修订中上升为法律义务，根据该法第26条规定，行政机关因实施行政处罚的需要，可向有关机关提出协助请求。
仅从外观形式看，程序中的职务协助的确表现出行政机关间的联系与互动。然而，对比前文提炼的协同机制，当前有关程序内职务协助的规定并非真正意义上围绕特定目标形成的组织协同。第一，程序内职务协助并非实现行政任务目标所必需。作为选择性补充帮助活动，是否需要协助仅由具有管辖权的程序实施机关单方判断。第二，职务协助义务的目的并非直接促成任务目标的实现，而是帮助程序实施机关有效行使管辖权限。根据德国《联邦行政程序法》第5条、我国《湖南省行政程序规定》第17条对职务协助前提的规定，个案中的职务协助仅在程序实施机关因法律或事实原因无法直接实施职务调查行为；或者所需证明材料由其他机关掌握且难以自行收集时，程序实施机关才会出于履行自身管辖权的目的请求其他机关的协助。而被请求的行政机关也可以基于合法理由拒绝提供协助。因此，由职务协助形成的组织互动并不具备目标牵引上一致性，也未在具体协助事项的实现上表现出前述协同机制中各方参与的相互协调和互为条件属性。由于不同机关行为间缺少目标和内容上的同化效果，因而职务协助本质上只是围绕单一组织管辖权进行的单向度组织联系，不具备协同中主体间对彼此参与和互动的依赖。
二是联席会议与部门协商。按照前述职权法定和民主原则对管辖权的确定性要求，最为理想的状态是行政系统内全部的组织设置与任务拆分具备一一对应关系。然而在行政权实际运行中，行政组织结构因其背后附着的政治性考量，往往表现出与任务授权非同步的独立性。与此同时，具体任务管辖内容指向的社会事实在整体社会关系中也存在着时空、地域的关联性和变动性。两种因素叠加之下，可能导致现实中个别行政组织管辖权对社会事实覆盖不足，或是行政组织间任务管辖发生重叠。对此，在不触及具体行政组织对外管辖权的前提下，立法和实践中很早即确立了以联席会议和部门协商为代表的联络和沟通机制。例如，《国务院关于非常设机构设置问题的通知》规定，“已明确属于有关部门职责范围内的工作……一般不再设非常设机构……对某些确需由有关部门协同完成的任务，可建立部际联席会议制度”。1979年出台的《水产资源繁殖保护条例》第13条规定，“……凡阻碍鱼、蟹洄游和产卵的，由水产部门和水利管理部门协商……适时开闸纳苗或捕苗移殖”。随着经济和社会的发展，在诸如生态环境保护、区域一体化及自贸试验区建设等行政任务跨区域、跨部门属性明显的领域，联席会议和部门协商制度已被越来越多的法律法规所吸纳。
虽然两种沟通机制在实施中表现出目标牵引上的一致性，但从法律效果规定来看，无论是联席会议还是部门协商仍普遍受到组织间管辖权壁垒的限制，进而导致在协商沟通的外观下维持着“单打独斗”的分散状态。首先，关于部门联席会议的规范中，鲜有对具体议事程序、决议效力和后续执行的规定。因而，就既有规范文义而言，联席会议在多数情况下只发挥着松散的议事协调作用，尚未通过集中联络直接形成行政组织间围绕任务目标的统一行动。其次，既有部门协商规定多针对组织间管辖争议的处理，或者因一方管辖权行使可能对其他组织管辖事项产生影响的情形。因此，行政组织间的协商并非出于共同参与并实现特定任务履行的目的，而是为了某一行政组织能够合法有效行使其管辖权限。由此可见，与前述职务协助制度类似，受职权法定原则限制，当前立法中的联席会议和部门协商制度仅在形式上部分表现出了组织协同的端倪。
2.源于行政一体（Einheit der Verwaltung）功能导向的协同动力
如前所述，作为制度与工具属性的统一，行政组织在反映行政系统结构的同时，承担着实现行政任务的权力媒介功能。因此，行政权的组织构造需要围绕行政任务以合目的（zweckmäßig）的方式具体安排。但与行为法在设定行政任务时应达到的明确性和稳定性标准不同，组织法在塑造行政系统内组织结构时往往仅发挥“框架性”作用，并不预设完全固定的组织形态和相互关系。换言之，职权法定原则强调以管辖权构筑组织间彼此独立的关系，实际指向的是根据任务授权已经明确的组织关系结构，而非行政任务实际形塑组织样态的过程。
根据《中华人民共和国宪法》第3条第2、3款规定，在民主原则确立的国家权力体制和分工下，面向行政的任务授权是以行政权整体为义务对象。相应地，行政系统也是以权力整体向代议制机关负责并接受其监督。这种任务授权与行权监督的整体属性，为组织法中源于国家主权统一性的行政一体原则提供了功能维度的注解。即所谓“一体”并非预设自上而下整齐划一的恒定组织结构，其重心在于任务导向下行政作为决策与效果一体（Entscheidungs- und Wirkeinheit）的组织功能。因此，行政一体原则的规范作用不是要抹平现实中多层级、多样化组织关系下的形式差异，而是从组织关系构建角度，一方面将所有行政组织纳入宪法民主原则的统一约束，实现宏观权力分工下行政整体负责的效果；另一方面促成分散组织个体间围绕公共利益的“同向度（gleichsinnig）协作”，确保微观权力行使时行政系统执行任务的效能。
根据行政一体的功能导向，上文基于行政任务与行政权行使模式契合性提出的组织协同需求，在依法行政框架下实际已内化为组织合法的必然要求。特别是在科层官僚制模式中，由于行政任务在执行中被拆解为不同层级和岗位中的分散管辖事项，因而对外决策与效果一体目标的实现，必然要建立在各管辖单元相互关联协调的基础上。对此有学者指出，恰恰是因为行政系统内部门和岗位高度分化的组织结构，才更需要组织间相互协调配合的机制来抵消因管辖权分配可能引发的组织设置与任务目标不匹配风险。换言之，韦伯对于科层官僚制的描述只是勾勒了静态的组织结构，必须要借助结构间相互协调的细节填充，才能实现动态的组织活动。
具体到我国实践，构建和完善行政一体的组织协同机制，对于保障依法行政效果更具关键性和迫切性。长期以来，受民法法人学说的影响，我国行政法理论中存在将民法中机关人格肯定学说作为支撑行政机关独立权力主体地位的错位认识。由此导致行政机关作为行政系统内组织部门对外独立实施活动之管辖权能，与代表国家公权力承担责任之公法主体权能相互混同。随着这种杂糅的主体理论被行政诉讼的被告制度吸收，行政组织相互间的孤立性进一步受到行政机关诉讼地位和责任归属独立性的强化，有关行政系统内组织结构的认识也因此持续淹没在行政主体间的责任区分关系中。受此影响，在行政疆域持续拓展的趋势下，主体理论主导的组织关系构造与行政任务间不适配的矛盾日渐尖锐。一方面，科层制之下，行政任务扩张后的管辖需求需要通过不断设置新的组织部门来解决。而在组织与主体的混沌关系下，行政组织的数量越多，组织间彼此割据的碎片化状态就越严重，制约相互间联系的阻隔也就越深。而另一方面，由于社会活动关联性的持续增强，不同行政组织间管辖权内容的关联程度也随之提升，具体行政任务背后公共利益的实现，往往需要在多个组织管辖范畴中进行整体价值协调。
为突破组织碎片化下管辖分散孤立导致的协同阻滞，1999年浙江省金华市首创了一站式政务服务模式，通过一窗对外受理和内部程序流转实现了不同行政机关围绕同一审批目标的程序性协同。这种程序相对集中的组织协同模式在2003年出台的《中华人民共和国行政许可法》中获得了法制化确认。以行政许可领域首创的“程序内组织集中”机制为参照，我国目前已陆续在行政处罚、行政决策等领域建立了以联合执法和决策协商为代表的程序集中协同模式。除了行为法层面构建的具体协同机制外，前述行政一体原则对组织协同的功能要求，也得到了组织立法的呼应。2018年，党的十九届三中全会提出“坚持优化协同高效”的组织改革原则。随后，该原则分别被修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国国务院组织法》确立为我国各级政府组织设置的核心要求。
三、中心任务：立足数字政府协同本质因应制度壁垒和规范真空
通过上述梳理可知，行政组织间以实现行政任务为目标，围绕行政权行使进行相互协调配合的组织协同，实际是依法行政原则下行政系统内组织合法性的固有要求。考虑到前述组织法规定的框架性作用，作为组织关系构造基本原则的协同要求只是概括地确认了协同的可行性，并不直接创设统一的组织协同模式。具体的组织协同制度需要在行为法层面结合特定任务目标对组织间管辖权互动合作的需求展开。因此，数字政府协同原则在规范层面的制度构建不能简单依循，或者套用传统行政活动方式下的协同场景和规则，而是应当在明确数字政府行政管理模式与组织协同互构联系的基础上，着力破解和填补当前数字政府实践中暴露出的制度壁垒和规范真空。
（一）数字政府的协同本质
作为信息技术与政府改革联姻下对行政管理范式和能力的根本性修正，数字政府的结构形态已经从以担当具体岗位职权义务之个人为单元形成的纵横分工模式，转向以数字化信息系统为基础的中心化汇聚模式。随着行政活动方式与数字技术流程的相互绑定，行政权的行使同时表现出对任务授权规范和数字技术原理的双重服从特征，即在不改变实体任务效果和目标的前提下，将权力行使的承载媒介由人工替换为技术。具体到组织关系层面，由于数字化行政在实现机制上对于互联网连接作用和数据流动属性的依赖，使得数字政府模式下围绕行政权行使形成的组织关系天然地表现出协同趋势。因此，与前述行政法规范层面已经存在的，以特定任务事项或场景条件为前提的偶发或者局部组织协同制度不同，数字政府本身即需要以具备网络合作结构的组织协同方式存在。对此，《指导意见》明确将“协同”作为政府数字化履职能力体系的本质属性。根据这一定性要求，数字政府是要通过各行业、各领域政务应用系统的集约建设、互联互通和相互联动，实现创新行政管理和服务方式的目标效果。从前述组织协同发生机制出发，在当前的数字政府实践中，借助网络化数据流动共享搭建的组织联系途径，行政组织间的协同模式主要表现为以整体政府理念为导向的管辖权联合，以及以业务协同优化任务实现效果的管辖权连接。
1.管辖权联合
如前所述，在以部门专业分工为基础的科层官僚制模式下，行政任务范围的扩张会不断加剧组织结构的分散切割和管辖职权的碎片化，从而形成以领域或地域管辖权为屏障的“部门笼子（departmental cages）”。在此背景下，为弥合组织间管辖目标局部差异与行政一体原则下公共利益目标整体一致导向间的矛盾，自20世纪90年代中期起，最初由英国政府提出的整体政府治理模式开始受到理论与实践的关注。整体政府理论不否定政府内组织部门的分化，而是希望通过信息技术建立整合型行政组织，借助网络互联形成的中心化合作机制对组织间彼此独立的管辖权进行联合，在便利相对人集中获得政务服务的同时，确保行政权行使目标的内在统一。从技术条件适配的角度看，数字政府模式无疑为整体政府理念的实践提供了最为契合的形式载体。而从技术应用的现实效果看，我国数字政府建设也从最初即表现出管辖权联合基础上的整体协同导向。
2016年《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》提出,要推动一体化互联网政务服务平台建设，整合涉及企业经营、居民教育医疗、户籍户政、社会保障、劳动就业等领域的行政服务事项进行跨区域、跨层级、跨部门线上协同办理。随后，国务院办公厅在2018年发布《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，提出打造以国家政务服务平台为枢纽，以省市网上平台为基础的全流程一体化在线服务平台，除法律法规禁止或涉密情形外，原则上将各级政府的政务服务事项统一接入平台，实现“一网通办”。在“一网”的连接和整合作用下，扁平化、集约化的网络形式突破了传统科层制下政府部门和层级分割的物理和功能界限。一方面，同一行政部门内具有上下隶属关系组织间纵向的层级管辖分工实现了串联集合。如湖南“湘易办”系统建立的“省—市—县—乡—村”多层级任务分解和自动流转体系，上下级部门的任务管辖权被统一整合进前台的业务板块，并通过中台和后台的技术调度实现任务履行与监督的一体实施。另一方面，不同部门间横向的事权管辖分配实现了并联集中和统一调度。如广东借助“粤省事”平台的整合汇聚功能，围绕相互关联服务事项开展链式服务创新，形成一次申请多重联办的协同效果；天津滨海新区通过“互联网+监管”平台接入了全区95个执法主体，实现了以平台数据共享为基础的多部门实时联合执法。
2.管辖权连接
除了通过网络平台的汇聚作用实现不同行政部门间事项、层级和地域管辖权的集中联合外，数字化条件下部门间数据的共享和流动同时为不同行政组织间挖掘彼此任务关联性，围绕特定任务目标形成管辖权前后连接创造了可能。通过数据纽带作用，行政组织间可以为优化某一行政任务目标的实现建立场景式业务协同。即由具体承担特定协同任务管辖的行政组织根据其他组织对其定向共享的各自管辖事项数据，在进行数据关联性分析的基础上，为提升任务实施效能创造条件。以湖南长沙市场监管领域推行的“放心肉”智能监管平台为例，为打击“白板肉”等逃避检验检疫的食品安全违法行为，市场监管部门通过接入农业农村部门每日全市家畜屠宰和市场流向数据，结合每日市场肉类价格和数据对各肉类批发和零售商家的营收流水进行实时分析，对于进货数量与销售金额间明显不匹配的情形由系统自动发出违法风险预警，提示市场监管部门及时介入调查。与之类似的管辖业务连接实践还有江苏省昆山市场监管领域推行的大数据协同监管模式，市场监管部门通过数据共享平台，将其在执法过程中掌握的企业经营状况、用工情况以及交易信息同步推送给税务、人社、公安等部门，通过这种管辖权间承前启后式的衔接，有利于各部门共同提升行政任务的履行效率。
（二）当前数字政府协同实践面临的制度壁垒和规范真空
作为依赖技术途径实现的组织关系结构与任务实现方式革新，数字政府模式下的行政权行使协同需同时具备依法行政的合法性和技术条件的可行性。考虑到数字政府建设本身即构成法政策上的行政任务目标，且其技术实施机制天然地具备协同本质，因此，作为客观技术层面的数字政府技术基础设施搭建，既是实现技术可行性的前提，也是进一步获得行权合法性的基础。相应地，数字政府协同原则的制度具体化，也需要同时围绕数字技术协同的可能性与可行性展开。
从保障数字政府协同有效实现并约束其所承载权力行使过程合法的角度看，当前我国实践中同时面临着技术协同规范供给不足和传统制度壁垒阻滞的问题。一方面，尽管既有规范中建立在传统行政方式上的协同规则可以从管辖权合作的效果层面，继续充当数字化下具体的组织协同目标，但在协同发生及实施内容上，既有规则并不直接具备数字技术条件的适配性，因而难以作为判断数字政府协同实践的合法性依据。另一方面，由于我国数字政府建设主要发端于地方层面以提升行政效能为导向的自发实践，具体协同模式的形成往往是带有改革性质的实验性探索。因此，传统科层制组织结构下部门分化与管辖独立在形式上造成的协同阻力犹在。尤其是权责一致要求下以事权管辖为边界的部门责任承担机制，在很大程度上阻碍了数字化协同的顺利实现。具体而言，应通过数字政府协同原则的具体化制度构建，着力解决实践中暴露出的以下问题：
第一，基础设施建设缺乏系统性。尽管从相对人角度而言，数字政府模式下“以用户为中心”的功能导向带来了外部行政关系的“去中心化”效果，但如前所述，这种行政效能的提升实际源于数字技术对内部行政组织关系的高度“中心化”改造。作为依托数字技术载体实现的权力行使协同，确保数字政府基础设施建设的集中统一，并由此实现对所有行政部门的普遍兼容和全面接入，是形成管辖联合与连接协同的充要条件。然而，由于我国此前在推动行政领域信息化建设方面，长期依循着以实践创新为导向的自发式发展路径，缺少规范层面自上而下的顶层设计，因而导致相关技术基础设施的建设和应用呈现出明显的分散性，以及地域和部门间的不均衡性。例如，根据国务院办公厅第一次政府网站普查的数据，截至2015年7月全国政府网站的总数达85890个，地方各级政府和部门网站82674个，国务院部门网站3216个。但不少政府网站间或存在重复建设，或在功能定位和板块设置上差异明显，政府网站建设缺乏统一标准。在当前数字政府基础设施的建设中，同样面临着类似的情形。其一，因为缺乏统一的建设主导权和指挥权规定，平台系统建设在实践中往往受行政主体理论滋生之部门本位主义的影响，演变为部门间的“跑马圈地”比拼。由主体的碎片化进一步导致系统或平台的碎片化，“分散建设、重复建设、盲目建设的现象明显”。比如在工程建设招投标领域，住建、水利、发改等部门都有其各自独立建立的监管平台，但各个系统间却往往并不互通。其二，由于缺少对管辖权联合的刚性约束，各地政府平台在管辖事项的接入表现出发展不平衡的状态。以省级“一网通办”平台为例，经过对各平台内容的初步检索，江苏“苏福办”平台接入了681项与个人服务有关的管辖事项，浙江“浙里办”平台接入了多达935项事项，而个别西部省份“一网通办”平台则只接入了不足300项事项。
第二，数据采集共享标准不统一。数字政府基础设施建设主要是从静态条件上为数字政府协同搭建组织互联的通路，而从动态效果上直接促成行政组织间实现管辖权协调互动的则是在基础设施通路中“跑腿”的数据。行政组织间能否通过数字化系统准确理解并充分利用彼此权力行使过程中形成的数据，决定了协同能否发生以及是否符合预期的任务目标。与传统科层官僚制下以自然语言文字案卷直观反映并传递信息的方式不同，数据作为形式语言化的信息载体，其本身并不直接表意，而是需要借助采集、存储、传输、解码等一系列技术处理过程完成所承载内容在不同主体间的意思传递。因此，不同行政组织间数据采集、存储和共享标准是否统一或者相互适配，是决定数据有效传输与利用的关键。在我国当前的实践中，由于国家层面尚未针对行政活动出台统一的数据元和代码集通用标准，因而受上述基础设施建设中部门和地域分散化的影响，行政组织间在履职过程中的数据采集、归集和共享也经常呈现出部门和地域间“各自为政”的碎片化状态。由此导致不同部门或地域间的系统或平台互相不能读取对方的数据，或者不能准确识别数据所承载的信息，进而阻碍协同的形成。
第三，业务协同责任划分不明确。鉴于我国数字政府建设普遍呈现出的自发式发展特征，行政组织间数字化协同模式的形成也往往来源于现实履职经验的提炼，或是新技术条件下“灵光乍现”式的管理和服务创新。因此，在现行行政法规范体系中，数字政府转型更多地被归为行政权行使方式的革新，而并不主要触及既有的职权分配与责任体系。换言之，虽然数字政府模式促成了上述管辖权联合和连接的协同，但是行政组织间因法定管辖权分配而形成的责任划分机制并未随之自动改变。由于缺少直接针对数字化协同机制本身责任分配的系统性规定，导致实践中协同效果容易受到组织间管辖壁垒的消极影响，甚至引发对协同行为结论合法性的质疑。首先，同一部门上下级组织间纵向的信息共享责任不完整导致数据烟囱现象频发。通常情况下，上级组织可以直接根据科层制下的监督关系要求下级组织承担数据向上汇集和共享的责任。但是反过来，下级组织却碍于管辖限制难以直接要求上级组织在系统内进行数据回流。其次，不同部门组织间横向的管辖权连接缺少相互制约，且数据相互利用存在合法性风险。从当前横向的管辖权连接业务协同实践来看，协同发生的基础往往是行政组织间就数字化合作达成的合意。由于规范层面没有针对此类合作的责任划分规定，因而从法律关系的角度看，实际的协同仅是建立在各自管辖权行使上的松散联系，管辖权连接的前后组织间并不对彼此的行为以及协同的实际效果担负责任，彼此的行为事实间也并不当然存在相互确认的效力。受此影响，在以组织间数据汇聚共享驱动的协同模式中，受制于职权法定原则下的独立调查要求，某一行政组织在行使自身管辖权时，并不具备直接使用及认可其他组织对其共享事实信息的合法性。
四、制度构建：数字政府协同原则的具体化展开路径
根据《指导意见》的要求，数字政府建设应强化法治保障底色，依法依规推进技术应用，以优化政府职责体系为引领，“明确运用新技术进行行政管理的制度规则”“及时修订和清理现行法律法规中与数字政府建设不相适应的条款，将经过实践检验行之有效的做法及时上升为制度规范”。因此，针对上述实践中制约数字政府协同效果的规范真空和制度壁垒，应当回归协同机制发生的内在要求，通过面向数字政府技术特征的协同规则设置，确保协同目标和效果合法性与实效性的统一。具体而言，数字政府协同的法治化制度构建，至少应从以下三方面着重展开。
（一）明确数字基础设施建设的统一主导权和参与规则
前述数字基础设施建设分散化的根源在于实体行政部门间权责碎片化导致的系统建设分工不统一。因此，为实现数字虚拟环境下行政部门间的组织集中和行动协同，首先需要在真实物理世界的行政部门之间形成以统一数字基础设施为目标的行动协同。对此，《指导意见》和《数字中国整体布局规划》已明确提出，要强化系统观念，加强协同集成，建立统筹协调机制，促进信息网络互联互通。考虑到职权管辖分配下部门间利益固化和部门至上的反协同倾向，数字政府基础设施的建设应当以一体化顶层设计为前提，突破部门职权屏障，突出政府主导作用。
一方面，建立中央领导下的常态化央地联络协商机制，以制定全国数字政府基础设施建设的总体规划和技术标准，明确全国一体化政务服务平台的基本功能，并协调既有央地、部门系统间的互联互通。这种通过央地组织协同推动数字基础设施建设的途径已经在比较法上得到制度确认。如德国《基本法》第91c条规定，联邦和各联邦州要在规划、建设和运营其完成任务所必需的信息技术系统时进行合作。为落实这一宪法要求，德国联邦政府同各州政府于2010年订立了政府间协议，组建了由联邦、各州以及地方自治组织代表共同参与的信息技术规划理事会（IT-Planungsrat）。该理事会通过会议协商决定联邦与各州在信息技术基础设施建设方面的合作分工，制定统一的信息系统运营和安全标准，并调控联邦和各州数字化行政方式的运用。目前，在我国中央层面的推进数字化相关工作的实践中，也已显现出类似的制度化趋势。如国务院办公厅在2022年批复建立了由国家发展和改革委员会牵头组织的数字经济发展部际联席会议制度。未来应当在总结数字经济领域组织协同经验的基础上，借鉴比较法上的成熟制度，将这种常设的联席会议机制引入数字政府基础设施建设的央地协同制度构建中。
另一方面，结合我国当前主要以省级行政区划为基础构建省级“一网通办”系统的建设现状，应当突出各省级政府在规划落实和具体建设工作方面的指挥和协调作用，实现省级以下的平台统一和系统整合。对此，各地已经在领导机制构建上进行了一定的实践探索，寻求通过统一的领导和指挥组织保障，来弥合部门间职权管辖界限的罅隙。据统计，截至2023年底，全国已有26个省级行政区划设置了省级数字政府建设领导机构，其中绝大多数机构由该省的主要领导担任机构负责人；同时有13个省级行政区成立了大数据领导小组或联席会议。
（二）建立面向所有行政任务普遍兼容的数据归集标准
如前所述，如果将数字政府比作有机统一的生命体，那么平台、系统、数据库、互联网环境等技术基础设施只是构成了其基本的骨骼，真正使其发挥完整机体功能则是标准一致、归集有序、相互兼容的数据流动机制。为解决部门、地域间采集共享数据元标准间的冲突，虽然不少地方通过出台公共数据管理办法，提出了统一数据采集标准的总体要求，但这种行为模式层面的抽象要求并未直接解决技术操作层面的具体问题。事实上，与推进技术基础设施建设的协同需求一样，数据采集标准的统一以及由此实现的数据共享利用，同样依赖于预先通过组织协同的途径，围绕编制通用数据元标准的目标，由行政组织间在协商一致的基础上，出台相应的数据归集标准。
就具体的制度构建而言，应当根据《指导意见》提出的整体协同目标，同时兼顾当前各地数字政府建设的阶段性不平衡特征，采取以国家标准为基础，以地方标准为补充的规范路径。对于涉及自然人、法人或其他组织基本身份信息、各类全国统一登记信息、违法行为记录信息、信用信息，以及涉及国家利益、公共利益等有必要在全国范围内行政执法活动中共享的信息，应当制定相应信息数据化采集的国家标准。对于目前仅涉及地方性事务，或者仅限于地方性数字政府创新实践或试点改革的数据归集，可以先行制定省级地方性标准。
（三）确立与数字政府协同相匹配的责任承担机制
鉴于传统行政法体系强调根据具体任务在组织间独立的管辖分配来划定彼此责任范畴，缺少对行政权数字化集成行使下复合责任要求的回应，因而有必要根据数字政府协同的实施机制，对已有责任体系进行填补。
其一，考虑到现实中数字政府模式本身已成为面向国家行政的总体任务目标，因此，基于数字政府的协同本质属性，所有行政组织都负有按照前述基础设施建设的顶层设计要求及时接入和应用数字技术方式的责任，同时还要为其他组织的有效应用积极创造条件。对此，可以增设各级政府内部的数字政府建设绩效考核，将业务接入比例、数据归集质量、数据汇聚与回流便利程度等影响数字政府协同发生的因素作为绩效考核指标。与此同时，还可以引入权力间的监督机制，增设各级政府向人大报告本级政府数字政府建设情况报告的责任。
其二，针对管辖权连接的业务协同场景，在继续承认以组织管辖权为基础之外部责任的前提下，明确促成业务协同的内部责任划分。公共管理领域的学者很早即提出，在组织间形成横向维度协同时会伴有双重责任效果，即在维持各自组织本身部门责任不变的基础上，同时负有维系伙伴关系的责任。参见孙迎春：《发达国家整体政府跨部门协同机制研究》，国家行政学院出版社2014年版，第162页。考虑到数字政府模式下，此类业务协同多基于组织间共同促进特定任务目标实现的合意发生，因此，为了明确协同责任的划分，应当以组织间协议或者联合制定规范性文件的形式，将各行政组织间对于实现协同目标所要担负的技术应用与数据共享义务予以具体规定。
其三，针对组织间的数据共享，通过法律保留划定可直接在个案中作为事实信息重复利用的数据范围，防止个案调查职权被架空。根据权责一致的要求，负有特定任务管辖权的行政组织在个案程序中担负着独立的事实调查职权。是否积极全面行使调查职权，关乎个案事实是否清楚，并直接影响行为合法性的判断。如前文所述，在依法行政原则下，行政行为并不当然具有确认效力，即行政组织间在行使各自管辖权时所查明的事实信息，通常不能在新的个案权力行使中直接作为已查明事实相互使用。但是在数字政府模式中，数据及其所承载事实信息的跨部门应用，发挥着促成协同发生的积极作用。因此，为了平衡整体协同目标和个案决定合法要求间可能存在的冲突，应当通过法律保留的方式，预先确定可以在数据共享中直接被其他行政组织作为已查明事实信息的范围，以此来保障程序调查职权的责任效果。
五、余论
托马斯·弗里德曼曾在《世界是平的》一书中，从经济活动变化的角度描绘了科技进步对现实世界物理时空的抹平效果。如今，另一场政府组织结构领域的抹平过程，正随着行政方式的数字化变革悄然发生。数字技术驱动下，层级化的政府治理结构日趋扁平化，真实物理世界的政府形象在越来越多的场景中被数字虚拟世界的网络平台取代。传统科层官僚制下强调以组织管辖独立为基础的行政权行使模式，正在被整体政府理念下的数字化组织协同机制重塑。鉴于传统行政法规范体系中缺少直接契合数字政府协同的组织法或行为法规则，因此，面对实践中暴露出的制度壁垒和规范真空，应当从当前数字政府实践中管辖权联合和管辖权连接协同机制的实际出发，从基础设施建设、构建统一数据标准和厘定复合性责任划分方面，完成数字政府协同原则在行政组织关系层面的制度具体化。考虑到数字政府模式依然处在蓬勃发展的起步阶段，未来实践中必然会涌现出更多的组织协同场景。因此，本文的研究并不是数字政府协同原则法治化讨论的终点，而是寄希望在理论上澄清组织协同规范意涵的基础上，通过回应当前实践中的制度构建需求，为持续细化和完善数字政府协同制度规则铺设可行路径。
