10月19日上午，中国法学会行政法学研究会2025年年会第五分论坛在湘潭举行。论坛的议题是“行政法诸领域的法典化及课题”。第五分论坛分为两个单元，第二单元于当日上午10：15至11：50进行。

第二单元

第二单元由北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长湛中乐和安徽大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会学术委员会副主任程雁雷担任主持人。中国社会科学院大学教授伏创宇，华东政法大学副教授周海源，北京交通大学法学院讲师尹婷，中南财经政法大学法学院教授张青波，甘肃政法大学法学院教授杨红等5位专家学者进行专题报告。上海市社会科学界联合会党组成员、专职副主席、教授马英娟，上海政法学院教授杨寅，西北政法大学行政法学院教授姬亚平，北京师范大学法学院副教授王静，西南政法大学行政法学院副教授杨靖文等5位专家学者进行评议。

北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长 湛中乐

安徽大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会学术委员会副主任 程雁雷

发言环节

中国社会科学院大学教授 伏创宇

伏创宇作题为《教育法典编纂中公立高校教师聘用合同的定位》的报告。伏创宇首先指出，当前司法实践将公立高校教师聘用合同视为劳动合同，导致法院仅审查合同的有效性与合意性，极少审查条款、考核规则及履行程序的合法性。其次，伏创宇梳理了学理上关于其法律性质的劳动合同说、行政协议说和特殊劳动合同说三大观点。再次，伏创宇分析了将之定位为“特殊劳动合同”存在的三重难题，包括割裂聘用合同与人事关系的关联性、司法审查效果有限，以及举证责任不利于教师等。最后，伏创宇主张应将该类合同明确界定为行政协议，认为此举能强化学术自治监督与全面合法性审查，从而更好地保护教师权益，并建议教育法典明确其行政协议属性，适用公法规范对考核、处分等程序进行规制。

华东政法大学副教授 周海源

周海源作题为《受教育权作为教育法典基础概念的挑战与优化》的报告。周海源介绍了受教育权不仅是教育法治的价值原点，也是教育法学体系的理论支点。但其作为教育法典基础概念也面临着四个方面的挑战：第一，权利内容不完备；第二，受教育自由权受到限制；第三，受教育请求权范围不清；第四，权利保护规则体系不完备。周海源认为，尽管受教育权的地位因众多问题存在而受到质疑，但受教育权彰显受教育者与社会的双向互动关系，与人的自由而全面发展目标契合，且在学校教育领域有明确具体的权利义务指向，因此仍然具有作为教育法基础概念的不可动摇性。周海源提出，在法典化背景下受教育权存在四个层面的优化路径：其一是合理扩展受教育权内涵；其二是明确受教育自由权的限制规则；其三是分层设置受教育权的请求权能；其四是完善受教育权的保护规则体系。

北京交通大学法学院讲师尹婷

尹婷作题为《被误解与被低估的汇编型法典：以教育法典编撰为例的讨论》的报告。尹婷指出，教育法典的编纂作为行政法典化浪潮的一部分，其核心争议在于选择“体系型法典”还是“汇编型法典”。受民法典成功影响，初期理论界多推崇体系型法典，认为汇编型法典简陋、意义不大。对此，尹婷首先指出理论与实践的反差，国际上美、法等国的教育法典均采用汇编型，国内生态环境法典草案也接近此模式。其次，尹婷澄清了对汇编型法典的普遍误解，强调其本身是立法行为，以整合为主、创制为辅，不排斥局部的体系化，其体系性是程度问题。最后，尹婷强调了汇编型法典的优势，在于能够横向兼容公私法规范、纵向适应立法发展，具有开放性，因此建议教育法典的编纂应立足领域治理的实际需求，优先选择务实的汇编型模式。

中南财经政法大学法学院教授 张青波

张青波作题为《<学前教育法>背景下学前教育“小学化”的法律规制》的报告。张青波首先介绍了我国学前教育领域存在的“小学化”乱象，并指出为应对信息不对称、确保教育公平，政府有必要通过法律规制进行干预。其次，张青波指出，现行《学前教育法》的相关规定难以有效遏制“小学化”问题，其原因有二：一是命令控制型的规制方式难以动员足够的压力以确保威慑；二是现有法律规制体系缺乏促使学前教育机构主动实施“去小学化”的激励措施。为此，张青波提出，一方面应当创新规制方式以补强政府的规制力度，另一方面需要形成对合规学前教育机构的正向激励，以支持和推动其开展健康优质的保育教育工作。最后，张青波提出，在未来教育法典的编纂中，如何引入新型法律规制方式来促成规制目的的实现，是值得深入思考和探讨的问题。

甘肃政法大学法学院教授杨红

杨红作题为《行政复议在学位争议多元化解机制中的优势研究》的报告。杨红指出，在《学位法》对争议处理路径规定模糊的背景下，结合《行政复议法》“主渠道”的定位，探讨其在学位争议解决中的作用至关重要。杨红首先剖析了现有解决路径的不足，认为内部申诉“广而不精”，学术复核机制有待明晰，而行政诉讼在解决学位争议中亦存在不彻底性。与此相对，杨红指出了行政复议所具有的高效率、低成本、便捷及专业性强的独特优势，认为其与学位争议的专业技术特征高度契合，能有效弥补其他路径的不足。最后，杨红提出了完善路径：一方面应在尊重学术结论的基础上，加强对高校学位相关决定的实体与程序审查；另一方面需完善配套保障机制，如组建专家审查团队、健全权益保障程序，并理顺与内部救济、行政诉讼的衔接。

湛中乐对多位报告人的发言进行了评议。针对伏创宇关于公立高校教师聘用合同定位的报告，湛中乐对其结合中国传统与比较研究的分析方法给予了高度评价，认为其研究兼具理论价值与实践意义。在评议周海源关于“受教育权”的报告时，湛中乐肯定了该概念在教育法典编纂中的核心地位，并鼓励大家思考其在不同教育阶段内容与形式的变化。对于尹婷关于“汇编型法典”的报告，湛中乐指出，一部领域法典无法解决所有问题，也不会取代原有法律法规，因此如何理解“汇编”是一个值得深思的问题。针对张青波探讨的学前教育“小学化”问题，湛中乐结合新近实施的《学前教育法》，鼓励大家从实践和为人父母的视角进行思考。最后，在评议杨红关于学位争议解决的报告时，湛中乐提出了关键问题：在化解学位争议时，行政复议与何种路径相比有优势？在行政机关不愿介入的矛盾背景下，行政复议能否及应否发挥作用？

评议环节

上海市社会科学界联合会党组成员、专职副主席、教授 马英娟

马英娟评议。马英娟首先肯定了伏创宇报告选题的现实意义和学术价值，高度赞赏报告内容体现的对完善高校教师评价制度的深度关切。与此同时，马英娟对报告中将教师聘用合同定性为行政协议的观点提出了商榷。马英娟从三个方面阐述了自己的观点：第一，从高校与教师关系的性质来看，纵观合同签订、履行至解约的全过程，将其定性为特殊的劳动合同可能既有利于人才合理有序流动，也有利于教师合法权益的保障。第二，根据现有的法律规范，结合劳动争议仲裁和司法实践做法，劳动争议仲裁机构和法院在处理高校教师聘用合同争议时，都会（或者应该）审查高校解聘（或者不予续聘）行为的依据是否合法，包括高校的规章制度是否符合上位法，以及程序上是否遵循了高校章程所确定的程序规范。因此，从规范的角度，仲裁和民事诉讼应该能够解决报告中提出的困境。第三，能否将高校教师聘用合同定性为行政协议，以及定性为行政协议能否解决报告提出的现实困境，仍有待进一步论证。

上海政法学院教授 杨寅

杨寅评议。杨寅认为周海源的报告具有很强的实践性，对教育法典化工作很有价值。随后，杨寅提出了四点意见：第一，教育改革与发展，需在国家教育权理念之下，在中央集权教育模式的基础上，充分考虑央地在教育领域的合理分工。第二，受教育权的内涵应包括受教育的公平性与平等性、教育过程中的保障以及权利争议与救济三个方面。第三，在法典化问题上，应当更明晰此项工作的必要性。第四，将“受教育权”作为教育法典的基础概念，需厘清这是指价值判断与追求，还是指此概念在法典条文中所占的比重或出现的频次。

西北政法大学行政法学院教授 姬亚平

姬亚平评议。姬亚平认为尹婷的报告触及了行政法与教育领域的关键。关于法典化的路径，姬亚平赞成按领域进行法典化，例如教育、环保等，但主张应先确立适用于所有行政机关的基本原则，而非制定一部包罗万象的通则。针对教育法典本身，姬亚平支持其编纂，并认为应采用总则加分则的结构，全面覆盖学前、初等、高等、职业及民办等各类教育。更关键的是，姬亚平强调法典化的目标必须是创新和修改的过程，如果只是对现有规章制度进行简单汇编而不作实质性变更，那么这种做法就失去了意义。最后，姬亚平指出，当前教育公平问题的根源在于政府主导下的教育资源分配不均，解决内卷等现象需从教育经费的合理分配入手。

北京师范大学法学院副教授 王静

王静评议。首先，王静对张青波报告表达了强烈兴趣，并赞同其将相关现象概括为“小学化”。关于成因，王静补充认为，将学前教育全面纳入国家财政保障后，虽然基础性保障得以加强，但教育的多样性却有所减弱，这种多元供给的消失可能迫使家长只能选择“小学化”的路径。王静指出，要从根本上解决问题，关键在于改善全阶段教育体系的顶层制度设计，但这在实践中也面临相当大的困难。此外，王静也对伏创宇的报告进行了评议，王静提醒，事业单位中除教师外，还有其他类型的专业技术人员及管理人员，因此在探讨公立高校教师聘用合同的法律定位时，也需将这部分人员的情况一并纳入考量。

西南政法大学行政法学院副教授 杨靖文

杨靖文评议。杨靖文认为杨红的报告是对热点问题的敏锐把握，并由此提出了两点思考。第一，通过行政复议解决学位争议的优势何在？杨靖文指出，在行政复议管辖改革后，教育行政诉讼申诉与行政复议的管辖部门出现了分离，前者多由教育行政部门管辖，后者则多归于司法行政部门。在此背景下，与教育行政诉讼相比，行政复议的独特优势究竟是什么，需要进一步明确。第二，关于行政诉讼与行政复议的衔接问题，杨靖文指出，出于对高校办学自主权和学术专业判断的尊重，行政机关在处理相关争议时一直保持谦抑，通常无法直接改变学校的决定。因此，若要将行政复议作为处理学位争议的主要方式，其正当性需要更充分的论证。