10月19日上午，中国法学会行政法学研究会2025年年会第四分论坛在湘潭举行。论坛的议题是“行政争议纠纷机制的健全与完善”。第四分论坛分为两个单元，第一单元于当日上午8:30至10:10进行。

第一单元

第一单元由中国人民大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会顾问莫于川、武汉大学法学院教授林莉红担任主持人。浙江工业大学法学院副教授黄锴、西安交通大学法学院教授彭涛、南开大学法学院教授闫尔宝、西南政法大学行政法学院讲师汝思思、兰州大学法学院教授邓小兵、西北政法大学行政法学院讲师付鉴宇等6位专家学者进行主题汇报。新疆政法学院党委副书记、副校长（主持工作）王青斌、西南政法大学行政法学院教授王学辉、广东外语外贸大学法学院教授杨　桦、西北政法大学行政法学院教授李大勇、湘潭大学法学学部教授李云霖、浙江师范大学法学院教授邓佑文等6位专家学者进行评议。

主持人莫于川教授在总结时表示，本单元的讨论有两个特点：一是讨论话题集中。行政权力行使过程中难免产生偏差和侵权，必须予以监督提供救济。与行政系统外部对行政权力运行予以法律监督提供权利救济的行政诉讼不一样，在行政系统内部发挥监督救济功用的包括调解、信访、投诉、复议等多项制度，本单元6篇论文主要围绕行政复议法律制度运行过程中暴露问题展开讨论，涉及多个制度要素和环节，例如包括复议中的调解、和解，这种讨论有助于深化理论认识、明确完善方向。二是细致的制度分析。行政复议制度的精细化调整完善，符合我国法律制度进入精细化发展阶段的主客观要求，有助于即将推出的新行政复议法实施条例能够完善制度运行规范、体现能动复议方针、提高制度践行成效。

中国人民大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会顾问 莫于川

武汉大学法学院教授 林莉红

发言环节

浙江工业大学法学院副教授 黄锴

黄锴以《行政复议前置中“未履行法定职责”的规范界定》为题作报告。他从问题意识出发，指出2023年《行政复议法》修订中提出的“未履行法定职责”概念存在界定不清的问题，与“行政不作为”等既有概念之间的关系亦不明晰，引发了学理争议与实践困境。对此，他首先剖析了行政复议前置所具有的“简案过滤”与“专案分流”双重制度逻辑，主张回归“简案过滤”逻辑来理解该概念；其次提出应对其行为类型作限缩解释，仅包括程序性不予答复等三种情形；再次提出将“存在本法第十一条规定”解释为对可复议性的确认；最后建议对未履行法定职责情形下的复议前置告知义务作出合理解释，以解决程序性问题。

西安交通大学法学院教授 彭涛　

彭涛以《论行政复议委员会的公正保障功能及实现路径》为题作报告。他指出，行政复议委员会除具有立法明确的咨询功能外，其核心隐性功能在于公正保障，对提升行政复议公信力具有重要意义。首先，从组织属性看，其架构源于民主集中制，通过会前酝酿与会中投票形成统一意见，避免争议外部化；其次，基于立法目的，复议制度需兼顾公正与效率，委员会更侧重公正价值，有助于消除公众对“官官相护”的顾虑；再次，从法律价值出发，委员会输出的公正性能增强复议制度的竞争力，促进行政争议化解主渠道的形成。为实现公正保障功能，需采取由内而外的路径：一是完善职业道德规则，包括精神激励与利益冲突审查；二是优化议事规则，借鉴罗伯特议事规则保障平等表决权；三是明确与复议机关的交换规则，对否定咨询意见需说明理由，以维护程序公正。

南开大学法学院教授 闫尔宝　

闫尓宝以《论行政复议调解书的可诉性及其限度》为题作报告。他指出，《行政复议法》修订虽确立了“全面调解”原则，但未明确复议调解书的法律性质与救济途径，导致司法实践中对其可诉性存在分歧。他重新界定了复议调解书的性质，认为其具有“合意+决定”的双重属性，内核为双方共识，外观为复议机关具有公法效力的决定。核心观点是应证成其“有限可诉性”，即可诉前提是该调解书不属于一般“调解行为”且具有终局效力。限制可诉性的理由包括提升解纷效率、防止诉权滥用以及尊重行政合意。最后，他提出三项建议以保障制度实效：建立内部监督审查机制、规范调解书制作流程、加强行政复议与行政诉讼的协同互动。

西南政法大学行政法学院讲师 汝思思

汝思思以《行政复议调解的可诉性——基于孝感制盐案的分析》为题作报告。围绕行政复议调解的可诉性问题，她指出孝感制盐案作为最高人民法院否定既往观点，首次确认行政复议调解属于行政诉讼受案范围，具有研讨意义。并提出以下观点：一是通过厘清行政复议调解与调解行为的概念差异，指出行政复议调解本质上是行政机关行使行政权的行为；二是构建理论支撑，行政复议机关出具行政复议调解书的行为系“确认性行政行为”，基于意思表示上成立与生效相分离，复议机关对协议内容予以确认并承担合法性责任，应纳入司法审查范围；三是界定审查边界，法院应对调解书及其内容的合法性进行全面审查，聚焦行政争议化解，排除无关纠纷。该报告为相关司法审查提供了理论依据与实践指引，有助于促进行政争议解决机制的完善。

　兰州大学法学院教授 邓小兵

邓小兵以《“主渠道”视域下行政复议调解的类型化及适用限度》为题作报告。他指出，《行政复议法》强调“应调尽调”以发挥复议在化解行政争议中的“主渠道”作用，但需警惕调解过度泛化的风险。首先，基于利益衡量、制度成本与比例原则，论证了复议调解应有限适用，避免侵蚀依法行政原则；其次，运用类型化方法将复议调解分为“单一式”“穿透式”与“疑难复杂型”三类，以精准应对不同类型争议；再次，提出调解适用范围可参考行政行为瑕疵治愈理论，仅适用于可治愈的轻微程序或实体瑕疵，排除无效行政行为、应撤销行为及行刑交叉案件；最后，强调应在法治框架内规范调解，平衡形式法治与实质法治，实现行政争议的实质性化解。

西北政法大学行政法学院讲师 付鉴宇

付鉴宇以《行政复议和解的时间偏差与校正》为题作报告。她指出，新《行政复议法》将复议和解从“有限适用”扩展为“全面适用”，但实践中存在显著偏差。具体表现为三方面：一是“彻底不用”，因行政机关担忧和解被视为认错而追责；二是“假性运用”，通过操纵或诱导使相对人被动接受结果；三是“限缩运用”，仅在行政行为明显错误时适用和解。她进一步分析成因，包括和解权配置不明、制度竞争弱化和解功能、避责心理抑制机关主动性等。她提出应澄清“让步”的法律内涵，突破“裁量权标准”的限制，识别和解在纠纷解决中的独特价值。最后建议从权力配置、确立和解优先原则、构建风险共担机制及完善容错保障等方面系统校正，激活复议和解的制度功能。

评议环节

新疆政法学院党委副书记、副校长（主持工作） 王青斌

王青斌进行评议。他认为黄锴教授的报告问题意识突出，兼具创新性与理论深度，同时提出两点商榷意见：其一，将“简案分流”作为限定“未履行法定职责”的逻辑基础，其成立性有待论证，实践中部分案件并不简单，以此为前提可能依据不足，建议从多角度深入分析；其二，对报告中区分“未履行法定职责”与“不履行法定职责”的观点持保留态度，认为二者语义上无实质差异，区分未必具有法律必要性，建议进一步论证其实际价值与规范意义，避免因概念细分增加制度复杂性。

西南政法大学行政法学院教授 王学辉

王学辉在评议中指出，彭涛教授对行政复议委员会公正保障功能的分析较为全面，结合其担任政府复议委员会委员的实践经验，提出三点思考：一是行政复议委员会在现实运作中作用有限，专家意见是否被采纳取决于行政机关意愿，未能有效发挥制度设计的独立功能；二是对“全覆盖”和“实质性化解争议”政策目标提出质疑，认为过度依赖调解可能牺牲程序公正与合法权益保障；三是建议探索符合中国国情的法治道路，不拘泥于西方理论范式，建立以解决实际问题为导向的纠纷化解机制，审慎平衡调解效率与公平正义的关系。

广东外语外贸大学法学院教授 杨桦

杨桦认为，闫尓宝的研究聚焦行政复议调解书可诉性问题，具有现实意义，其从调解书性质与功能出发界定可诉性的研究思路值得肯定。同时提出三方面有待深化的问题：需进一步理清调解契约性与可诉性之间的逻辑联系；需分析行政调解可诉性与行政复议主渠道功能之间的内在关联；应结合修法后复议与诉讼的程序衔接关系，全面考量复议终局等情况对可诉性的影响。

西北政法大学行政法学院教授 李大勇

李大勇在评议中指出，汝思思对行政复议调解书可诉性的研究具有现实意义，但研究方法与制度设计有待完善，并提出三点建议：一是研究方法存在局限，以“孝感制盐案”单一案例推断整体复议调解书可诉性，其代表性存疑，建议增加样本多样性以增强论证周延性；二是需深入辨析行政调解的“名实关系”，若调解书体现双方真实意愿，认可可诉性或违背契约精神；若名实不符系由行政机关强制形成，因侵犯权益、违背自愿原则，应承认可诉性；三是需关注调解书可诉可能引发的制度成本，如削弱行政机关调解积极性、影响“应调尽调”原则落实、冲击“一级复议制度”稳定性等，建议对名为调解、实为行政决定的情形，按行政决定属性进行司法审查，以增强制度清晰度与实效性。

李云霖　湘潭大学法学学部教授

李云霖在评议中认为，第一，关于行政复议调解，实务中在复议调解的范围、复议调解的类型、复议调解的效力等方面具有非常大的争议，因此邓小兵对行政复议调解类型化的研究具有建设性，紧贴社会现实需求。第二，类型化研究紧密结合现有法律规范将更好。如《行政复议法》第五条规定及2021年36号司法解释明确的七类情形，既有助于增强分类的规范基础，也有利于推进类型化的适用性。第三，行政复议调解类型化需要重视实践中的复杂性。以湖南省入选司法部典型案例“某公司不服市财政局征缴规费行为行政复议案”为例，行政复议调解实践复杂，实际案件情形多元、牵涉因素复杂，建议类型化研究充分考虑现实调解方法的多样性与个案特殊性。

邓佑文　浙江师范大学法学院教授

邓佑文在评议中认为，付鉴宇关于行政复议和解原则的论文研究视角新颖、分析框架清晰，具有重要研究价值，同时提出四点完善建议：一是进一步厘清和解在行政复议中的法律属性，明确其定位与边界；二是加强对和解“优位原则”的论证，阐明其独特优势；三是审慎设计配套保障机制，细化程序规范以强化制度保障；四是运用体系化法律解释方法，把握和解规则适用，确保实践协调有效。

自由讨论环节，曹鎏教授指出，行政复议问题研究，要注意修法后以主渠道目标为主线的底层逻辑。新法完成了复议制度的系统性重塑，但主渠道的理论供给还要丰富完善。主渠道目标导向下行政司法逻辑不应该简单用行政执法理论来替代。本单元讨论的基于行政确认或者行政协议属性的行政复议调解书的可诉性问题，实际上还是传统监督行政执法活动合法性的研究路径，而现阶段复议调解症结却是调解动力和保障不足等问题。行政复议理论体系构建要以新法对复议功能重塑为基础，监督依法行政的监督逻辑和法治政府在传统形式法治基础上的实质法治要求以及回应型法治使命，争议化解功能的社会治理目标对实质性化解争议的要求以及人民满意的政治需求，均需要学界在全面客观总结复议运行规律基础上，融合批判和建构，规范和功能主义的研究进路形成超越实践的知识体系构建。