“立案难，审判难，执行难”一直是我国行政诉讼的难题，“民告官”也存在着“不愿告、不敢告、不会告”的现象。新行政诉讼法自去年5月1日实施以来，已有一年多的时间，在此期间，新行政诉讼法是否发挥其作用，又取得了哪些成效？对此，《法制日报》记者深入云南进行了调查采访。

立案登记制 推动立案数量猛增近一倍

6月29日，在新《行政诉讼法》、立案登记制改革实施一周年之际，云南省高级人民法院召开新闻发布会，向社会公开发布了《2015年度云南法院行政案件司法审查报告》白皮书及全省行政诉讼5大典型案例，展示了新《行政诉讼法》实施一年来“民告官”诉讼中的诸多新亮点。

“行政审判白皮书”显示，立案登记制实施的首个月份，也即2015年5月份，全省法院受理行政案件353件，同比上升356.13%。而2015年全年，全省法院新收一审行政案件达2885件，同比上升94.54%，较上年增长近一倍；新收二审行政案件1026件，同比上升52.45%；受理非诉行政案件1538件，同比上升51.53%。

记者采访获悉，在新《行政诉讼法》实施前，有部分法院对行政案件存在“有案不收，不诉不理”、长期不予立案的情况；甚至有的地方法院为支持地方经济建设，对某些涉及城市建设、房屋土地征收行政争议的案件，拒之于法院大门之外。

为打通“民告官”诉讼通道，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》和《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》于去年5月1日起施行后，云南省对“民告官”案件实施立案登记制，而非以前的立案审查制。所谓立案登记制，是指当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定期限内依法处理。

“新《行政诉讼法》确实有效解决了以往‘立案难’问题，打通了老百姓‘民告官通道。”云南省高级人民法院副院长田成有表示，新行政诉讼法建立了行政机关负责人出庭应诉制度，扩大了行政诉讼受案范围，同时规定了人民法院可以对规章以下的规范性文件进行审查，增加了“明显不当”的撤销规定，改变了过去行政复议机关作出维持决定就不当被告的情况等。

云南省政府法制办副主任杨宏敏近日在接受《法制日报》记者采访时介绍，近年来，云南全省法院系统积极推动行政机关负责人出庭应诉工作，行政机关也以此作为加强和改进行政应诉工作取得实效的突破口。

云南省高院2008年4月1起在昆明、曲靖、楚雄等地法院先行试点推动行政机关负责人出庭应诉工作。同年5月，经云南省高院和省政府法制办共同协商，达成共识。人民法院和政府法制部门应当加强沟通，互相支持配合，采取有力措施，将该项工作顺利推进。

据了解，云南省高院在总结试点的基础上，于2009年1月13日，向全省各级法院下发《关于推动行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉工作的通知》，并附有《指导意见》。该意见规定了行政机关负责人出庭应诉的案件选择、出庭前应诉中的诉讼指导与培训、出庭应诉前送达《出庭应诉建议书》建议行政机关负责人出庭应诉、庭审中防止负责人“出庭”而不“出声”等，从制度上和机制上指导该项工作的开展，让行政机关首长出庭应诉更好地行驶在法治轨道上。

“民告官”官员出庭应诉率大幅提升

去年7月，昆明中院行政庭公开审理了一起行政诉讼案件，昆明市住建局副局长、呈贡区副区长、呈贡区住建局副局长出庭参加诉讼。

该案的原告西亚山庄业委会诉称，小区里很多公共配套建筑物现在“沦为”个人财产，业主休闲娱乐都没地方了。此情况的发生，昆明市住建局和呈贡区政府有不可推卸的责任，于是，一纸诉状将昆明市住建局、呈贡区政府、呈贡区住建局、呈贡欧陆房地产公司一同诉上法庭，请求撤销登记，让这些公共配套建筑物为全体业主所有。

庭审中，双方根据公共用地权属问题展开辩诉，出庭应诉的行政机关负责人积极发声，针对为什么将会所、配电室、服务楼、艺术长廊、游泳馆、保龄球馆等登记在个人名下，这些建筑物是否属于小区公共配套设施作出解释。

“庭审中，行政机关负责人积极与原告沟通，直接面对矛盾，解决问题，这最终会影响到审判的效果和矛盾的有效解决。”昆明中院行政审判庭庭长邓杰介绍，该起行政诉讼是一起典型的‘民告官’案件，今后，“民告官”见“官”将成为常态。

据云南省高院发布的“行政审判白皮书”显示，2015年全省行政机关负责人出庭应诉率为47.97%，同比上升25.34%，上升幅度明显。16个州市中，行政机关负责人出庭应诉率较高的为玉溪、红河、普洱、德宏等6个地区，其中德宏达到90%以上。而作为云南省省会城市的昆明，2015年，昆明行政机关负责人出庭应诉率从2014年的不足10%上升至39.68%。行政案件中，昆明行政机关负责人出庭已屡见不鲜。

“虽然出庭应诉率大大提升，但放眼全省，相比玉溪、德宏等地，昆明应诉率仍偏低。与云南全省47.97%的出庭率相比，昆明仍未达到平均水平。”对于如何提高昆明行政机关负责人出庭率，邓杰建议相关部门持续开展法治培训，并通过“依法行政干部教育培训现场教学基地”，增强行政机关负责人的应诉能力和依法行政能力。

据了解，2015年度，昆明、昭通、曲靖、红河等州市行政案件收案数居前列，昆明地区收案902件，占全省收案数的31.27%，位居第一。迪庆地区收案6件，为全省收案数最少的地区。白皮书分析称，各州市案件分布不均衡与当地的地域范围、人口规模、经济发展水平等因素直接相关，而部分州市案件的大幅增长主要与当地社会经济高速发展、城镇化建设及基础设施投资规模不断扩大有关。

鉴于此，“行政审判白皮书”建议，省级法制部门制定指导全省行政机关负责人出庭应诉的意见，并建立考核评议体系十分必要。同时，建议行政机关应更加注重负责人出庭应诉的效果，做好充分的准备工作，如提前熟悉相关法律法规规定、了解案件事实、研究案件涉及的证据等，才能出声有底气，出声有效果，达到建立行政机关负责人出庭应诉制度的根本目的。

将行政应诉工作纳入考核

记者在2015年“行政审判白皮书”看到，相较其他管理领域类的案件，土地类行政案件在总收案数中所占比例最高，败诉率为14.17%，高于平均败诉率。

“行政审判白皮书”由此分析了行政机关在土地登记过程中存在的问题：一是权属来源依据不充分。如没有审查权属来源依据或者在申请人提交的权属来源依据存在明显瑕疵的情况下进行登记等；二是程序不合法。如应当进行地籍调查的未进行调查，应当通知四邻签字确认的没有通知；三是法律意识淡薄，责任心不强。如涉及土地征收或房屋征收时，在原土地登记手续未注销的情况下办理新的土地登记手续，造成重复发证的情况。

在土地征收过程中一些问题也比较突出。一是未批先征、少批多征的问题。土地征收审批手续不完备问题，经常出现未批先征、少批多征的问题；二是适用法律错误的问题。主要是适用相关法律时不注意区分国有土地与集体土地，错误适用征收集体土地的规定收回国有土地；三是不依法进行公告的问题。

此外，在土地确权过程中的问题也需引起重视。一是处理主体不合法。如村民小组之间的土地权属纠纷应由县级以上人民政府处理，部分地区却交由乡（镇）级人民政府处理；二是认定事实不清。如关于争议地的四至情况如何，争议地的权属状况及争议地的土地性质等主要事实未调查清楚；三是程序不合法。如应当听取利害关系人的意见而未听取、现场勘查应当通知当事人而未通知等问题。

“‘行政审判白皮书’所指出的问题，切中了行政行为的要害，行政机关务必引起高度重视。”杨宏敏指出，近年来，通过云南省政府和各州市、县市区政府积极推进和落实，以及全全省法院的有力推进，行政应诉工作虽然取得了一些成效，但从全省法院审理行政案件和行政机关开展应诉工作情况看，云南省行政机关对行政应诉工作的重视程度不够、行政应诉的工作机制体制不顺、缺乏高素质的专业行政应诉人员及相关应诉工作保障不足等诸多问题需要改善、改进和提高。

杨宏敏表示，今后，云南全省各级行政机关要提高认识，加强沟通协调，健全制度，加大投入保障，严格落实行政应诉“一把手”负责制，将行政应诉工作纳入依法行政目标考核。全省行政执法机关应该强化法治意识，特别是“关键少数”必须学法、懂法，遵法、守法。强化监督意识，行政机关负责人应积极应诉，并积极陈述观点和主张，不得冷漠行政相对人。积极支持法院受理、审理行政案件，尊重并执行法院生效裁判文书。

云南省高院院长张学群表示，新法实施一年来看，云南省各级法院严格执行这些制度机制，妥善化解了一大批涉及土地征收、城中村改造、棚户区改造、社会保障、资源环保等民生类案件。

“加强行政机关和人民法院间的沟通协调十分重要。”张学群认为，行政机关对人民法院发出的司法建议应积极反馈。行政机关加强对司法建议的反馈和研究，对提高执法水平、解决行政争议将起到积极作用。

张学群建议行政机关利用好沟通协调机制，不断总结执法中的问题，分析败诉原因，提高执法水平。

行政诉讼异地管辖摒除“官官相护”

记者从7月22日云南省高院召开的行政诉讼跨区域审理改革专项会议获悉，由云南省高级人民法院拟定的《关于开展跨行政区划管辖行政案件的改革方案》获最高人民法院及云南省委批复同意。于8月起，将在昆明、楚雄、曲靖、普洱等地推行“行政诉讼案件跨区域集中管辖”试点。

该方案结合云南省实际，利用铁路法院司法资源，由铁路两级法院管辖昆明、红河两个地区的部分一、二审行政案件；同时将楚雄州的试点管辖模式扩大到曲靖、普洱两个地区。

张学群在接受记者采访时表示，云南省高院推行跨行政区划集中管辖行政案件，不仅是全面深化法院改革的重要举措，也是建立公正高效权威的行政审判制度的必然要求。

张学群介绍说，云南省早在2013年就启动了跨行政区划集中管辖行政案件改革，并在楚雄州开展试点工作，具体做法是将楚雄州10个县市的一审行政案件集中到楚雄市人民法院、元谋县人民法院集中管辖。案件数量显著上升，案件质量明显提高。凡实行行政诉讼管辖制度改革的地方，原告的胜诉率均大幅度上升，申诉率均大幅度下降。

2015年，新《行政诉讼法》为行政案件跨行政区划集中管辖提供了进一步的法律依据和保障，云南省在总结楚雄试点经验的基础上，结合其他州市实际，拟定了《关于开展跨行政区划管辖行政案件的改革方案》，积极推进跨行政区划管辖行政案件的改革。

新行政诉讼法实施后，人民群众通过行政诉讼解决行政争议的需求越来越大，诉讼至法院的案件大幅增加。新法实施一年以来（2015年5月-2016年5月），全省一审行政案件达到了3037件，同比上升了61.23%。人民群众对人民法院行政审判摒除“官官相护”、秉公司法、公正裁判充满了新期待。

在张学群看来，跨行政区划集中管辖行政案件，是解决行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”等“三难问题”的有力保障。新行政诉讼法实行登记立案以后，行政诉讼“立案难”问题基本得到了解决，人民法院实现了“有案必立、有诉必理”的庄严承诺。但仍然存在“审理难”、“执行难”的困扰。跨行政区划集中管辖行政案件为排除地方干预、整合行政审判资源、提升行政审判专业化提供了有力的体制保障。