贯彻“以人民为中心”的原则 确保公众参与的实效性

“纲要”立足新发展阶段, 提出了并全面系统地体现了如何贯彻以人民为中心的原则，在法治政府建设的标准方面，增加了“人民满意”这一标准。以“人民满意”的核心价值取向，需要政府和民众之间的良性互动，要求政府的决定能够真正反映民众的意愿，最大程度保障公众参与权。在“纲要”中明确提到参与的包括四个方面，一是在完善立法工作机制方面，要求“积极运用新媒体新技术拓宽立法公众参与渠道，完善立法听证、民意调查机制”；二是在严格落实重大行政决策程序方面，要求“严格执行《重大行政决策程序暂行条例》，增强公众参与实效”“涉及社会公众切身利益的重要规划、重大公共政策和措施、重大公共建设项目等，应当通过举办听证会等形式加大公众参与力度”。三是在引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对方面，要求“完善乡镇（街道）、村（社区）应急处置组织体系，推动村（社区）依法参与预防、应对突发事件。明确社会组织、慈善组织、社会工作者、志愿者等参与突发事件应对的法律地位及其权利义务。”四是在全面加强依法行政能力建设方面，要求“加强法律顾问和公职律师队伍建设，提升法律顾问和公职律师参与重大决策的能力水平。”

公众参与主要体现前面两个，即行政立法与重大行政决策方面。公众参与在我国已经有十几年的历史，《立法法》《行政法规制定程序条例》与《行政规章制定程序条例》中也确定了公开征求意见制度，在一些地方政府规章中公众参与作了更为详细的规定，《重大行政决策程序暂行条例》更是以一节的内容规定了公众参与，然而在实践中，会遇到民意征求遭遇“零意见”的尴尬。普遍存在的问题在于公众参与针对性不强、积极性不高、参与效果不佳、反馈机制不健全等问题，如何确保公共参与的实效性就成为贯彻以人民为中心原则的重要一环，如何落实纲要要求，确保民众参与的实效性，至少在以下五个方面需要进一步完善。

首先应扩宽公众参与的方式。在目前实践中，公众参与主要有以下方式：征求意见，听证，调研座谈，公民旁听，调查问卷，尽管如此，公众参与行政立法与决策的方式和途径总的来说还是比较有限，还需要不断完善公众参与立法的方式，例如推用微信、微博或者app等方式进行参与，与互联网的发展相适应。正如“纲要”所言，“积极运用新媒体新技术拓宽立法公众参与渠道。”其次，完善行政听证程序。近些年行政听证的实践中，民众反映主要问题是听证代表的遴选规定不明确、程序繁琐、公众参与方式有限等问题，出现了听证中的“群众演员”“听证专业户”。在完善听证程序中需要考虑的是 如何体现听证代表的最大包容性， 完善听证的期限规定，完善行政听证程序的具体方式及步骤。第三，明确行政机关在公众参与过程中的法定义务，需要进一步细化不同行政机关在公众参与工作中的职责分工。第四，完善公共参与的回应反馈机制。公共参与的回应反馈是避免公众参与的意见被虚置的重要机制。之所以公众参与程度不高，一部分原因是公众并不清楚自己的意见是否被行政机关考虑，行政机关没有建立对公众意见的反馈制最后，培养与强化民众的公众参与意识。尽管我国民众的权利意识越来越高，但是最为现代公民参与公共事务的热情还不高，我国公民整体政治参与意愿比较低，对参政权的重要性认识也有一定的不足，但是权威依附意识却较高，加强公民的政治参与的教育也是公众参与的重要前提和保证。

最后想强调的是，关于人民满意的标准如何确定需要认真思考。这就包括个人与人民的关系问题，其实这又涉及到我们一直都在研究的个人利益与公共利益的关系；还有如何客观评价人民满意，有的时候行政机关没有严格守法，反而群众满意，有时候一部分满意一部人不满意。人民满意可否上升为法律概念？是否存在与之对应的权利等，都需要进一步研究。

【罗智敏，中国政法大学人事处副处长（主持）、教授】