编制管理是政府管理的重要组成部分，编制管理法制化是推进行政管理体制改革的重要环节。尽管世界各国公务员范围不尽相同，但现代国家对政府规模均实行严格的编制控制。我国在“依法管编”方面有着悠久的历史。例如，《唐六典》卷二《吏部》篇就规定：“凡天下官吏各有常员”。建国以来，党中央历来重视编制管理。宪法规定，“一切国家机关实行精简的原则……”。历次机构改革和机构调整都要求按照“精兵简政”的原则进行，但总是难以达到精简人员的目的，未能从根本上改变国家机关机构庞杂、人员众多、效率低下的局面。目前，编制管理中仍然存在规则不系统、行为不规范、编制不权威等问题。主要表现为：机构设置存在随意性，拓展了政府编制扩容的空间；超编制配备工作人员，致使政府规模扩大，加重了财政负担，制约了经济与社会发展；人员缺乏分类、结构混乱，混编混岗，导致效率低下；机关单位因人设职、因人设官，超职数配备领导干部，导致副职多、闲职多，人浮于事。究其原因，纵然存在编制观念淡漠、政策落实不到位等因素，但归根结底在于体制。现行编制管理体制总体上看是符合中国国情的，但也存在一些问题：其一，国家实行“干部分级管理”、“财政分灶吃饭”，中央难以对地方编制实行有效控制，有些地方和部门违规超编最终却一再得到编制管理部门的认可。其二，定编越多，财政拨出的人头费就越多，刺激了地方和部门增加编制的欲望。其三，缺乏严谨的编制制作程序和科学的编制配备标准，导致机关编制与职能脱节，工作量大而编制相对较少的单位不得不变相增加编制，造成编制管理混乱。
过去，各级政府比较重视运用行政手段管理编制。但是，在全面推进依法行政的大背景之下，编制管理主要应当依据法律进行管理。现在，实行编制管理法制化的时机已经成熟。一方面，从党的十三大到十六大，中央对编制管理改革和编制管理法制化均作过部署；另一方面，党和政府多年的执政实践和编制管理积累了丰富的经验，为编制管理法制化、科学化、规范化创造了条件。本文仅从编制管理的内涵、编制管理法制化的基本内容、编制法与政府改革的关系等三个方面，分析探讨编制管理法制化的内在规律。
一、编制的内涵为了准确地把握编制管理法制化的范围和要求，我们有必要先分析确定编制的内涵。
编制的内涵，可以从两个层面来理解：第一个层面，编制包括哪些要素？第二个层次，编制管理应该规范哪些组织？
（一）编制的构成要素
关于编制，现有的观点可以概括为“单要素说”、“两要素说”、“三要素说”、“四要素说”和“五要素说”。具体如下：
其一，“单要素说”认为，编制指的是机构整体人员的数量标准[①]。据此观点，编制主要就是人员数量配置标准。
其二，“两要素说”认为，编制包括人员的数量定额和领导职数[②]。据此观点，编制包括人员定额、领导职数两个要素。
其三，“三要素说”认为，编制最基本的涵义就是指一个机关的人员定额。但是，人员定额的确定又涉及到内部组织机构的设置、人员的结构和比例等多种因素。因此，编制完整的涵义是指一个组织的内部机构设置、人员结构和定额[③]。据此观点，编制包括三个要素：机构设置、人员结构、人员定额。
其四，“四要素说”认为，编制是指一个系统或一个单位内部的机构设置、机构比例、各类工作人员的结构以及工作人员的定额等。主要包括：一个系统或单位内部的机构设置；系统或单位内部机构的比例，一个单位内部各类工作人员的结构比例，具体包括领导成员与一般工作人员的比例，不同专业、专长和文化程度的工作人员之间的比例，不同年龄档次的工作人员之间的比例；一个系统或单位内工作人员的定额[④]。据此观点，编制包括机构设置、比例，人员结构、定额四个要素。
其五，“五要素说”认为，编制是指依据机构的设置及任务、职责范围而确定的人员定额和职位分配，依据工作岗位和工作任务等配备的定员人数。其核心是科学、合理用人的数量标准[⑤]。据此观点，编制包括机构设置、机构职能、人员定额、职位配置、人员配备标准等五个要素。
从理论上讲，“五要素说”更为完整地反映了编制的内涵，编制管理法制化应当以此为基础，通过制定法律，规范机关机构设置、机构职能、人员定额、职位设置、人员配备标准。现行行政法规和编制管理实践采用“两要素说”，说明编制管理工作还有很大的拓展空间，而编制管理法制化也肩负着完善编制管理体系的使命。
（二）编制法的调整范围
中国的官民比例问题，近年来一直为各界所关注。虽然各方对官民比例的计算方法、计算结果以及中国目前官民比例是否过高等问题存在认识分歧，但有一点共识：官民比例应该受到控制，不应过高。《公务员法》将七类机关工作人员纳入公务员范围，也有人提出异议，但这种做法有其进步意义，至少比较容易让人清楚地知道国家究竟养了多少人。同样的道理，编制管理只有对国家财政供养的公职人员编制均实行严格的控制才具有实际意义。而现实情况是，财政供养的公职人员数量，不仅限于国家公务员。
按照现行规定，政府编制部门管理的编制可以分为三类：行政编制、事业编制和企业编制[⑥]。其中，行政编制是指各级权力机关、政府及其组成部门、政党和人民团体，活动开支源自行政经费的行政单位（派出单位）的人员编制；事业编制是受国家机关领导，不直接从事社会物质生产和商品流通，所需经费全部或部分由国家预算拔给的单位的人员编制。国家对行政编制的控制最为严格，对事业编制的控制相对宽松。1998年机构改革大量压缩了行政编制，同时也导致事业编制大量增加。
在中国，绝大多数事业编制可以称为“准行政编制”。主要有三种情况：第一种，由于政府职能转变不到位，该裁撤的职能没有裁撤，一些承担社会管理和执法职能的单位编制紧张，出现了大量的事业单位承担行政职能的现象[⑦]。这种做法仅仅从名义上减少了行政编制的数量，却加剧了行政职能的“体外循环”。第二种，有些没有列入参照公务员管理的事业单位的编制，虽然名义上属于“事业编制”，没有纳入行政编制序列，但其经费却来自财政拨款。第三种，有些事业单位不属于财政供养的机构，但这并不能改变其做为公共机构的性质。它们利用某种垄断地位从社会获取财富，然后把本应上缴国库的收入直接花掉了，实际上就是“坐收坐支”。
考虑到有些单位实际上就是行使行政职权的行政主体，《公务员法》规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”[⑧]既然公务员制度中出现了参照管理，与之相配套，编制管理制度也应当对“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位”的编制参照行政编制进行管理，实行严格控制。对于没有公共事务管理职能的事业单位，虽然不参照行政编制进行管理，也应当对其编制予以法定化，严格控制。
二、编制管理法制化的基本内容编制管理是一项专业性很强的系统工程。编制管理法制化，包括明确编制管理目的、授予管理主体职责权限与管理手段、确定编制管理的原则、制定机构设置和编制配备标准、确立职能配置规则、控制人员定额和领导职数比例、申明编制纪律、设计编制制定和监管程序、设定违反编制的法律责任，等等。本文择要予以分析。
1、编制管理主体及其权限
按照现行体制，我国编制管理主体主要是中央和县级以上地方的机构编制委员会（简称“编委”）和机构编制委员会办公室（简称“编办”）。“编委”是各级政府领导下的负责本行政区域编制管理等工作的常设议事协调机构，由本级政府行政首长担任主任。“编办”是机构编制委员会的常设办事机构，既是本级党委的工作机构，也是本级政府的工作机构，在“编委”领导下负责本行政区域编制管理等日常工作。“编办”的主要职能包括：管理本行政区域各级党政机关，人大、政协、法院、检察院机关，各民主党派、工商联、人民团体机关的机构编制工作，审核上述各类机关的机构设置，核定机关内设机构；管理本行政区域行政编制总额；核定党委、人大、政府、政协、法院、检察院机关和各民主党派、工商联、人民团体机关以及辖下各行政区划的行政编制；拟订本行政区域机关、事业单位领导职数的配置标准，按照权限审核报批、核定本行政区域机关、事业单位领导职数；制定事业单位定编标准，按照权限核报、核定事业单位的职能配置、机构设置和人员编制；监督检查本行政区域内各级机关、事业单位贯彻执行机构编制工作方针、政策、法规的情况以及机构编制的落实情况，等等。
我国现行的编制管理体制是国家经过长期的实践探索所作的选择，基本符合我国编制管理的需要[⑨]。编制管理法制化要解决的问题是，进一步强化“编委”的决策、审批职能，强化“编办”的咨询、监督检查职能。目前，“编办”虽然具有监督检查职能，但缺乏必要的监督检查措施。为此，编制法在明确编制管理主体的职责权限时，应当具体规定其调查权、建议纠正权和提请处理权。
2、机关编制定员
定员是编制管理的一项基本内容。它不仅直接关系到公共财政一般性行政支出的规模，而且是实现行政组织机构优化的前提。我国古代就有关于定员的法律规定。例如，唐初规定，中央各机构官员编制为643名[⑩]；贞观初年，“太宗省内外官，定制为730员”[11]。日本于1969年颁布《总定员令》，规定了国家行政机关的人员定额，每年按比例递减。现在，日本是世界上公认的国家机构最精简的国家之一。
政府定员与其职能范围和劳动（工作）强度有关，而其职能范围和劳动强度与人口、行政区域（面积）、下一级行政区划数量、自然地理状况、社会与经济发展水平、财政收入具有密切关系[12]。机关编制定员，宜采取中央确定定员总数，自上而下按标准配制的方式予以落实。对地方编制规模进行配置和总量控制，宜按照各地方人口、区域面积、辖下行政区划数量、经济社会发展水平占全国同一要素的比例，根据统一的劳动强度指数合理确定编制分配。
人员定额与国家的财政状况、政府职能、社会形势紧密相关，因此，人员定额在保证其适当稳定性的前提下应当随着形势变化适时进行调整。为此，建议由法律规定编制定期核定制度。
3、编制分配标准
我国编制管理中之所以存在一些长期无法解决的问题，一个重要的原因是缺乏科学的编制分配标准。国家实行编制管理之初，以当时在岗人员数量作为确定各地编制规模的基础，后来的历次增编都是以前次确定的编制规模为基数。本来，设置编制管理部门的目的是为了控制政府规模，保障国家机器有效运转。但在实际操作中，由于缺乏标准，编制的确定、调整过程中常常伴随着讨价还价，结果是因工作需要增加编制很不容易，因职能缩减需要裁减编制更加困难。
改革编制管理方式，实现编制管理法制化，就要按照精简、高效的原则，制定各级、各类机关编制配备标准。这也是编制管理法制化问题中专业性、技术性最强的一项内容。宜根据确定编制的各种要素，借助统计科学知识，设计一套编制分配计算公式，以法律或法规的形式确定下来，以规范编制管理机关审核、调整编制的行为。
4、编制管理程序
编制管理程序主要包括两部分：一是编制核定程序，是指编制管理机关在决定设置机构时，确定其编制应当遵循的程序。二是编制变更程序，是指编制管理机关根据国家机关履行职责的需要决定增加或减少某一机关的定员，调整其领导职数或人员结构比例。其中，编制变更程序是编制管理程序的重要内容[13]。
编制应当具有一定的稳定性。但是，编制管理也应当是一种动态的管理，政府机构设置和规模要随着社会经济发展而适时、适当调整。另一方面，在总定员不变的情况下，政府也可以按照效能原则的要求，根据形势需要对不同地区、不同部门的编制进行调整和优化配置。过去，我国的行政机关编制变更过程常常伴随着讨价还价，缺乏统一的、科学的编制调整程序规范和方式、标准。编制管理法制化，要扭转“一收就死、一放就乱”的局面，实行总量控制、动态调节，既要管住，又要管活。为此，我们既要借鉴国外编制管理的相关经验，又要注意总结人事管理的自身规律，按照人事管理规律设计编制变更和调整规则。
编制管理程序的设计，既要保证各方的有效参与（包括公开论证会、听证会等），又要确保法定技术规范在编制管理中的运用；要通过明确核定、变更编制的条件、程序、方式，以及各方主体的程序权利和义务，为调整编制提供操作规程。
5、明确编制的效力与编制纪律
现在，一些地方编制管理比较混乱，不单纯是因为编制内容不够明确，更重要的是由于编制意识淡薄，缺乏对编制应有的尊重。虽然人们常说“编制就是法”，但编制终究不是法律。法律只能规定编制配置的原则和制度，不可能规定每个机关的具体机构设置和编制限额。编制法不仅要保证编制形成过程合法，而且要维护依据法定程序确定的编制的效力。因此，建议在法律中明确：编制一经确定即具有法律效力，各单位应当严格遵守，不得擅自增设机构、增加编制。同时，根据“三定方案”制作机关的层次划分其效力层次，规定非经法定程序不得随意更改、违反“三定方案”。
为了保证编制在实践中取得应有的效力，编制法还应当以禁止性规范明确编制纪律，规定相应的法律责任。例如，不准超编制录用人员；不准擅自设立内设机构和提高内设机构规格；不准超职数配备领导干部；不准越权审批机构编制；上级业务部门不准干预下级的机构编制；国家机关一律不得使用事业编制；不得违规从下级机关借调人员帮助工作；不准违规雇佣临时人员，等等。
6、全面推行编制实名制
根据《公务员法》对公务员的界定，是否占用行政编制是区分公务员与非公务员身份的最重要的因素。在编制管理比较规范的情况下，每一名工作人员占用一个编制，每个工作人员无需担心自己的公务员身份。但是，某些超编的地方和单位常常声称编制混用，弄不清谁是编外人员、谁是编内人员，给上级机关清理超编人员带来了困难[14]。如果编制管理与人事管理脱节，编制管理没有一种载体，就难免发生在编公务员被当作超编人员清退的现象。即使国家机关或编制、人事管理机关完整地保存了占用编制人员名册，这种完全掌握在行政机关手中的记载往往既不公开，也不透明，在维护公职人员的合法权益方面所起的作用也是有限的。为了保障公务员的合法权益，法律应当设定一种证明占用编制的载体。建议总结各地实行编制实名制的经验，全面推行编制实名制，建立全国统一编号的编制证书制度，借鉴国家管理高等院校学籍的经验，实行严格管理。
7、强化编制管理与执行监督
编制监管是编制管理的重要环节，也是保障编制执行的重要措施。编制管理中之所以存在一些长期得不到解决的问题，编制的不到严格执行，一个重要原因是重审批、轻监管，导致监督不力。
编制管理中的监督，既包括对编制管理机关履行职责、执行编制管理法律、法规及有关技术规范情况的监督，也包括对用编单位执行“三定方案”及相关编制要求情况的监督。尽管编制管理属于内部行政的范畴，但是，公共机构和行政编制靠公共财政经费维持运转，占用公共资源，编制管理工作因此而具有公共性。既然如此，无论是编制管理部门，还是用编单位，都应当接受全方位、多角度的监督。其一，编制管理与执行情况要接受公众的监督。公众监督的前提是公开、透明。为此，法律要明确公众对编制管理的知情权、参与权和监督权。编制管理部门的工作原则、工作程序、工作标准，各级机关的定编、定岗、定员情况，凡是不涉及国家秘密的，均应当以适当方式向公众公开。同时，应建立编制管理事项投诉制度，向社会公开接受投诉举报的途经和方式，健全投诉处理机制。其二，编制管理与执行情况要接受人大的监督。各级政府向本级人大所作的年度工作报告中应当包括编制执行情况的内容。其三，各级党委、政府对其编制管理部门，上级编制管理部门对其下级编制管理部门管理编制情况，编制管理部门对用编单位执行编制情况应当进行监督。
公众发现编制管理和执行中的违法行为，无权自行处置。为此，应当在法律程序上保证公众监督与有权机关的监督相衔接。同时，建议将机构编制管理和执行情况纳入干部考核范围，建立行政首长离任编制审计制度；规定空缺编制收回制度。用编单位空缺编制达到一定期限，未按照法定程序补充人员的，说明该职位没有存在必要，由编制管理部门核销其空缺的编制。
8、完善编制法律责任体系
过去，国家对编制的管理不可谓不严，中央和地方政府遇到机构改革就要冻结编制。然而，随意增加人员编制，超职数配备干部的情况仍然时有发生。究其原因，就是法律没有明确编制管理的法律责任，违反规定也难以追究到具体的人。
编制管理法制化，关键在于完善编制管理的法律责任。只有科学设计编制管理的法律责任体系，将机关责任与官员个人责任结合起来，才能保证编制的权威性。我国古代就有违反编制追究官员责任的规定。例如，《唐律·职制律》规定：“诸官有员数，而署置过限及不应置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。”2005年《公务员法》规定了违反编制的部分法律责任。该法第101条第1项规定，“不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升的”，“由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限，区别不同情况，分别予以责令纠正或者宣布无效；对负有责任的领导人员和直接责任人员，根据情节轻重，给予批评教育或者处分”。从目前编制管理与执行的情况来看，主要依靠批评教育是不够的。因此，对于越权审批增设机构、擅自提高机构规格、超配领导职数、增加编制和人员等行为，法律应明确具体地规定有关领导和直接责任者应当承担的较为严厉的法律责任。
三、编制管理法制化与政府改革编制管理是组织建设的组成部分，是国家政权建设的重要内容。编制管理属于国家机关内部管理行为，主要是通过规范编制配置，保障政府机构设置的内在结构和政府规模。编制管理法制化，不仅是推进依法行政的需要，而且是推进行政管理体制改革的重要内容，应当与其他行政改革措施相协调。为此，我们要从国家的宪政体制、基本制度和现实国情出发，明晰编制管理与相关行政政策和行政制度的边界，正确处理编制管理法制化与改革的关系。
1、编制管理法制化应当巩固政府职能转变的成果
长期以来，政府职能不清，政企不分、政事不分、政社不分，是科学确定行政编制的障碍。历次的机构改革注重机构重设与调整，忽视适应社会主义市场经济要求转变政府职能。转变政府职能，就必须按照政事分开、政企分开、政社分开的原则，对现有的各类机关工作职能进行全面清理，彻底将机关所承担的社会公益事业、企业经营项目和社会中介事务分别逐步划入事业单位、交由企业组织和中介组织，合理划分机关与事业、机关与企业、机关与社会的事权关系[15]。依法管理编制，实现编制管理法制化，要在总结政府职能转变的经验教训的基础上，遵循精简、统一、效能的原则，通过编制立法，确立一套划分机关与企业、机关与事业、机关与社会事权关系的规则。同时，要解决政府职能在行政系统内部科学配制的问题。对于符合市场经济要求的政府职能进行梳理，明确规定，凡属于性质相同或类似的职能，集中统一交由一个部门承担，以解决多头管理、重复管理和行政职能膨胀等问题。
2、编制管理法制化应当为政府机构改革提供制度保障
政府机构作为上层建筑的组成部分，应当与经济基础相适应。随着社会经济的发展，政府机构应适时进行调整。正因为如此，新中国成立以来曾经进行了多次机构改革。这些改革，不仅是组织建设的有力措施，而且为完善编制管理制度提供了一系列可供参考和评价的模型。大体上说，过去我国的每次机构改革基本上是遵循“先冻结、后精简”的思路进行的，都把精简政府机构作为一项内容[16]。尽管如此，由于缺乏有效的编制控制规则，随着经济与社会发展，建国以来我国国家机关人员编制总体上仍然呈不断膨胀的趋势。不仅如此，将来，即使实现了机构编制精简的目标，政府职能随着社会经济发展而调整，也必然要进行机构改革。
编制管理法制化的一个重要作用在于，为机构改革提供制度保障，规制行政机构改革沿着符合法治的方向前进，保障在机构改革中实现机构和人员规模有计划、按比例增减，为纠正和制裁机构改革过程中的违法行为提供法律依据，为巩固改革成果，保证行政机构改革的连续性和稳定性提供法律保障，从而降低机构改革中的随意性和盲目性。
3、编制管理应当与组织人事管理相互衔接
编制管理是组织人事管理的重要组成部分。在现代公共行政管理中，编制与人事管理的关系非常密切：其一，编制决定公务员身份。公务员法第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”是否占用国家行政编制，是区分公务员与非公务员身份的一个重要标准。其二，编制是设置公务员职位的基础。《公务员法》第18条规定：“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”其三，编制是录用、任命、转任、聘任公务员的前提。《公务员法》第25条规定：“录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺。”第41条规定：“公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。”第65条第1款规定：“公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行。”第96条第2款规定：“机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。”
过去，我国编制管理属于政府人事部门的职能。曾经一度，编制管理部门“规格不高”被认为是编制管理工作弱化的一个原因。于是，中央和有的地方实行编制管理部门与人事管理部门平行设置。这又带来了新的问题。“编委”由党委、政府、组织、人事、财政、计划等部门的负责人组成，它其实是一个协调机构。在操作层面上，这些部门对人员和编制的管理是“各管一段”，导致管理脱节，比较集中地表现在“管编”与“管人”脱节。一是录用程序与编制管理脱节，导致人员总数超编；二是领导干部任用程序与编制管理脱节，导致超职数配备领导干部。按照现行规定，领导职数管理属于编制管理部门的职责，而提拔任用干部由组织部门负责。实践中，编制部门对领导职数的管理基本停留在“核定”数量上，难免会出现突破领导职数的现象。
编制管理法制化，应按照“精简、统一、效能”的原则，宏观与微观相结合的原则，把“管编”与“管人”有机结合起来，把编制管理程序与人事管理程序衔接起来。建议在编制法中明确规定，国家机关录用、任命、转任、聘任公务员的计划必须事先报编制管理部门审核，未经审核不得录用、任命、转任、聘任公务员；公务员因退休、死亡、辞职、辞退等原因离开公务员队伍的，公务员所在单位应当及时向编制管理部门报告。同时，应当建立科学的人事编制信息系统，打造编制管理与组织、人事、财政、社保等部门信息互联共享的管理平台，将编制管理与组织人事、工资、社会保险等管理工作衔接起来，形成相互配合、高效便捷、公开透明、规范科学的编制管理体系，强化相互间的监督约束。
4、财政预算应当作为编制控制的基本手段
编制管理与经费预算管理关系密切。正因为如此，在西欧多数国家，财政部对政府各部门的高级职员的职级和数量限额有一定的控制权。在加拿大，联邦政府财政委员会秘书处是该国负责编制管理的两个机关之一[17]，它负责规定部门全年可雇佣职员的数量限额，行政序列高级行政职员的数量限额，确定行政序列最高级职位和次高级职位数量，批准影响到行政序列最高级、次高级公务员职责的机构调整[18]。
我国政府早已注意到编制管理与财政预算之间的内在联系。基于加强人员编制控制等考虑，2000年，有关部门推出了行政单位财政统一发放工资的改革措施，规定：“用财政性资金安排的工资资金由财政部门委托代发工资银行直接拨付到个人工资帐户上”；“各单位根据编制部门和人事部门的有关要求按规定时间提供单位人员编制、实有人数……等数据”，“编制部门对单位报来的人员编制数进行审核后”列出工资发放清单；“凡属超编制或超计划增加的人员和工资，一律不得纳入统发工资的范围”[19]。工资统一发放对于控制超编进人无疑具有积极作用。按照制度设计者的初衷，只有在机构编制部门审核批准的机构和编制限额之内，才能列入财政预算核拨经费，才能核定人员和工资。但是，由于预算等相关制度不够配套，这项措施至今没有在全国推开。究其原因，一是编制分配不科学，编制与工作量脱节，一些承担职能较多、核定编制相对较少的单位为完成任务不得不想办法突破现有编制。二是预算外资金的存在为有关单位聘请编外人员创造了条件。有些地方为了控制财政对人头费的支出，减轻财政负担，也制定了一些控制编制增长的措施或政策，但在预算外资金使用得不到有效监管的情况下，这些措施收效甚微。
编制管理法制化，要把财政预算作为控制编制增长的一种基本手段，以机构编制作为财政预算的依据，以财政预算控制机构编制规模，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。
5、编制立法应当以提升管理经验和技术规范为基础
现代国家的编制管理是一项科学性、专业性很强的工作。这也决定了编制管理法制化的过程，必然是一个经验提升和技术规范再造的过程。立法主要是总结过去编制管理与机构编制调整的经验使其上升为法律，是将技术规范转化为法律规范。在这方面，我国已经有成功的立法例。《公务员法》就是在总结我党管理干部的经验的基础上形成的。编制管理既然与公务员管理紧密联系，具有诸多相似之处，也可以按照同样的思路推进立法。
在编制管理法制化过程中，总结编制管理的经验，应当对“三定方案”给予准确的定位。“三定方案”是20多年来我国管理编制的主要方式。它是关于各国家机关职能设置、内设机构、人员编制的方案。“三定方案”既是用编单位的行为规范，也是编制管理部门进行管理的主要依据。过去，由于编制控制不力，人们对“三定方案”存在一定程度的误解，认为它只是在法律规范不健全的情况下采取的一种替代性的过渡措施。事实上，作为机构编制管理载体的“三定方案”，就如同诉讼程序中的判决书，是编制管理不可缺少的一个环节。因此，编制法与“三定方案”不可彼此互相代替。“三定方案”存在的问题，一是缺乏形成“三定方案”的程序规定；二是效力不明确；三是缺乏保障其实施的有效措施。作为约束用编单位的依据，“三定方案”应当遵循法定的正当程序而产生。编制管理法制化，首先要解决的问题是规定“三定方案”的形成程序。实行编制法定，只有从程序上保证了“三定方案”形成过程的正当性，才有可能保证其内容的科学性。
结束语编制管理控制是一项非常复杂的系统工程，单靠某一种管理手段难以保证编制控制的有效性。因此，编制管理法制化不能排斥行政手段、经济手段在编制管理中的运用。法律手段、行政手段、经济手段各有局限，又相互影响、相互支撑。编制管理制度的设计，不仅需要对实践进行多角度的分析总结，而且需要法律学、统计学、管理学、经济学等多个理论体系的支持。本文仅仅是我们从法学的角度对编制管理问题所作的初步探讨，其中有很多问题还有待于进一步深入研究。
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*江必新，博士，湖南省高级人民法院院长、党组书记，中国政法大学、中南大学、湘潭大学教授，博士生导师。
**张步洪，最高人民检察院检察官；中国政法大学博士研究生。
[①]陶舒亚：《机构编制必须法定化》，载于《行政与法》1999年第4期。
[②]《国务院行政机构设置和编制管理条例》第17条第2款。
[③]许崇德、皮纯协：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第149页。
[④]应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第134页。
[⑤]陈智新：《加强编制立法，巩固改革成果》，载于《行政与法》2000年第4期。
[⑥]企业编制所需经费一般不直接来自财政预算，而且随着政府从微观经济领域的逐步退出，也必然呈下降的趋势。因此，本文不讨论政府管理企业编制的问题。
[⑦]例如，全国环境监察机构作为环保系统的执法队伍，实有工作人员45900人，其中90％以上属于事业编制。黄海霞：《公务员法期待配套法规》，载于《僚望新闻周刊》2006年2月27日。
[⑧]该法第106条。
[⑨]也有学者认为，“人员编制掌握在行政机关手中”，是导致机构、人员不断增多的一个重要原因；刘黔：《构建人事编制管理的法律保障体系》，载于《广西社会科学》2003年第6期。然而，纵观现代各国编制管理活动的发展，行政权日益扩张，议会职权日益缩小。例如英国，虽然议会是立法机关，但实际上，内阁可以通过提出议案，掌握议会活动程序，操纵立法权。
[⑩]参阅陈智新：《加强编制立法，巩固改革成果》，载于《行政与法》2000年第4期。
[11]《新唐书·百官志》。
[12]马树才、胡立杰、王威：《地方行政、事业机构编制配置与总量调控研究》，载于《统计研究》2005年第9期。
[13]当然，当前风行的机构升格，应当作为一种例外程序。尽管人们对某一项行政工作不满时经常拿规格不高、缺乏权威说事儿，但国家不能把机构升格作为强化管理的经常性措施，机构升格也不应当成为机构编制管理部门的常态管理方式。
[14]虽然绝大多数工作人员对自己的身份心知肚明，但是，谁愿意主动承认自己是编外人员呢？据报道，铁岭市工商局在严重超编的情况下，以编制“三联单”作为决定每个工作人员去留的依据。据说，这个“三联单”经过市编制办、人事局、工商局同时盖章，就是编制。但是，该单位很多持有《行政执法证》和《公平交易检查证》的人员却没有“三联单”，也声称自己不知道有这样的“三联单”。
[15]对于地方政府及其部门长期以来承办的一些没有法律、法规依据的事务，应区别对待；属于地方政府职能的，应当纳入地方政府事权范围。
[16]例如，“中发［1991］16号”《中共中央、国务院关于冻结机关、事业单位机构编制的通知》（1991年7月19日），针对“近些年来，机关、事业单位的机构编制膨胀问题十分突出”的现状，决定“各级党政群机关的机构、编制实行冻结，停止增设机构、提高机构规格、增加人员编制和领导职数”。1998年机构改革，中央和省、地（市）、县政府行政编制大幅度精简，而精简下来的人员的主要去向是到全额拨款的事业单位，或带编离岗、提前退休。在政事不分的体制下，这种机构改革难以达到预期目的。尽管过去每次机构改革都把精简人员编制作为重要指标，但这些机构改革并不单纯是为压缩编制而发动的。
[17]该国负责编制管理的另一机构是联邦政府枢密院办公室，其职责是对机构变化和改革进行分析，与各种利益群体协商，就以下问题向总理提出建议：每个机构确切的使命和职责；每个机构所要执行的法律；每个机构的官方名称；每个机构与其他机构的法律上的关系；为使该机构高效运转需要议会立法修改或新的授权范围。
[18]左然：《加拿大联邦政府机构和编制的管理――访加拿大联邦政府公共工程与政府服务部前部长莱瑞·欧托先生》，载于《中国行政管理》1999年第3期。
[19]财政部、人事部、中央编办《行政单位财政统一发放工资暂行办法》（2000年6月21日）。
