9月21日下午，中国法学会行政法学研究会2024年年会第二分论坛在保定举行。论坛的议题是“中国行政法学的基本概念与范畴”。

第一单元

第一单元由中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院教授余凌云和中国法学会行政法学研究会副会长、浙江大学光华法学院教授章剑生担任主持人。江苏师范大学法学院教授张峰振、河南财经政法大学法学院教授周伟、复旦大学法学院讲师严益州、绍兴文理学院法学院讲师徐肖东、上海财经大学法学院讲师李德旺等5位专家学者进行专题报告。全国人大常委会法工委行政法室处长母光栋、河北大学法学院副教授申静、吉林大学法学院副教授鲁鹏宇、北京师范大学法学院副教授王静、中国人民大学法学院教授王贵松等5位专家学者进行评议。

清华大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长 余凌云

浙江大学光华法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长 章剑生

发言环节

江苏师范大学法学院教授 张峰振

张峰振作题为《法律保留探源：涵义、依据与功能》的报告。张峰振从法律保留的涵义厘定、法律保留的依据阐释、法律保留的功能辨明等方面进行阐述。首先，张峰振对法律保留原则进行涵义界定，即法律保留原则是指对于特定领域的事项，行政行为必须根据法律的授权方能作出。我国法律保留原则中“法律”应包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及行政规章。张峰振指出法律保留原则的理论依据主要是民主原则、法治国家原则和基本权利。法治国家原则是法律保留原则产生的直接依据，基本权利是法律保留原则的根本目的和价值追求。最后张峰振阐释了法律保留的基本功能、延伸功能和衍生功能。

河南财经政法大学法学院教授 周伟

周伟作题为《论行政行为的效力本质及其位阶》的报告。周伟指出法律行为效力的本质在于法律要求行为主体必须履行其作出的法律行为的内容的拘束力，而行为内容必须履行的拘束力是通过执行力和不可变更力予以实现的，法律行为的效力是存在效力体系的。现行行政行为效力理论存在对行政行为效力本质认识不清、效力内容诸多、效力地位平等和行政行为效力内涵不确定等问题，从而导致无效行政行为理论上出现悖论、行政立法出现错误、行政执法困惑和司法裁判不统一等后果。有必要对行政行为的效力体系进行重新认知，以解决上述问题：行政行为效力仅限于公定力、不可变更力和执行力，行政行为公定力是行政行为效力的概括和抽象，是上位效力，行政行为确定力和执行力是对公定力的固定和落实，是下位效力。

复旦大学法学院讲师 严益州

严益州作题为《论无效行政行为中“不具有行政主体资格”的认定》的报告。严益州指出国内学者和法官主要围绕民事主体、非行政机关组织以及行政机关越权行为产生争议。严益州分析了认定无效行政行为的困境，包括理论不明确和实践方法不清晰等问题，同时建议重构理论内核，引入国家人格说，并承认权利能力相对性。在实践方法上，严益州提倡使用利益衡量方法，区分实施主体是否具有行政主体资格的情况，法院应进行利益衡量，具体考察行政行为的违法程度，而非一概认定为无效。

绍兴文理学院法学院讲师 徐肖东

徐肖东作题为《何为“实施主体不具有行政主体资格”？——兼论无效行政行为主体瑕疵情形的具体化》的报告。徐肖东指出“实施主体不具有行政主体资格”的不明确性使其在司法实践中难以应用，尤其在确定行政诉讼被告时。徐肖东建议简化术语，明确区分行政行为类型，并细化实施主体资格的具体情形。通过案例分析，文章指出该理论的关联条款在实践中的低使用率，几乎成为“休眠条款”。徐肖东提议通过法律解释明确“实施主体”的定义，并用判例具体化其应用。最后，徐肖东提出了四类具体化情形，讨论了实践中的限制与挑战，强调区分责任主体和实施主体的重要性，并提出在行政协议案件中将无效情形与无效判决适用相分离的新思路。

上海财经大学法学院讲师 李德旺

李德旺作题为《行政授权的诉讼法意义》的报告。李德旺以追问行政诉讼法如何应对行政授权为起点，通过介绍行政授权行为的法律性质和行政授权与行政诉讼被告认定的现状与缺陷，进而强调行政授权在实体法上的发展，迫切需要行政诉讼法上建立相应的制度接口以适应这种变化。李德旺认为，应当立足于行政诉讼被告制度设计的初衷，解绑行政诉讼被告认定规则与行政主体理论，厘清行政授权与视为委托的被告认定标准，重构行政授权关系下行政诉讼被告认定规则。最后，李德旺指出案例是学术研究的生命，学理上的探索及推论究竟是否成立，还需要大量的涉行政授权的行政案件予以检验和证明。

评议环节

全国人大常委会法工委行政法室处长 母光栋

母光栋评议。母光栋认为，张峰振的文章对法律保留原则的理论主张和实际运用进行了全面梳理，内容丰富、信息量大。母光栋提出，对法律保留原则理解和认识，由于研究视角和运用场景的不同而有所不同。从立法法、“行政三法”规定的立法权限角度看，法律保留原则的理解要考虑人大和政府、中央和地方的权力配置和划分，以及维护法制统一、构建全国统一的市场规则、公民权益规则等因素。母光栋还结合工作经历，从改革过程中的立法授权、行政复议前置设定、地方人大公益诉讼立法、经济特区立法变通权等角度，介绍了法律保留原则在立法和推动法律实施相关工作中的具体运用。

河北大学法学院副教授 申静

申静评议。申静认为周伟的文章有以下三大亮点：一是选题新颖，问题意识突出，尤其是在行政法法典化背景下研究行政行为的效力本质及其位阶具有重要意义；二是论证充分，观点具有说服力；三是注重实证的分析，旨在解决我国的本土问题。本文有两个问题值得关注：一是该效力位阶的适用范围问题；二是该效力位阶在行政审判实践中的转化和应用问题。

吉林大学法学院副教授 鲁鹏宇

鲁鹏宇评议。鲁鹏宇认为严益州的文章论证严谨，逻辑清晰。但诉讼法上的相关概念表述具有抽象性和不确定性，对不具有行政主体资格的认识和理解，不应从字面含义解释，而应根据确认无效判决的立法目的和法官的实践理性进行类型归纳。文章引入国家人格学说和权利能力学说来重新界定不具有行政主体资格的含义和情形，以抽象国家理论为中心的演绎方法可能无法得到准确结论。

北京师范大学法学院副教授 王静

王静评议。王静认为徐肖东的研究很有价值，敏锐发现了休眠条款的问题，但是研究更应该从实践本身出发。此类案件中最多的是政府拆迁，为了确定责任主体，隐在政府之后的各种主体的行为都应当视为政府委托，不宜认定为没有行政主体资格而导致行政行为无效。再如关于管委会、内设机构、临时机构，也是同理，政府既然授权它们履职，就不能简单归于无效。法官没有选择这一条款是为了“实质性化解纠纷”，更好地保护行政相对人，其休眠有合理性。这一问题的原因还是早期行政主体概念的误用，只是为了便于确定行政诉讼的被告，导致后期理论研究和实践应用产生非常多的困难，行政主体理论有待正本清源。

中国人民大学法学院教授 王贵松

王贵松评议。王贵松指出，李德旺的文章定位基本上是解释论，情况熟悉，研究扎实，对一个小问题作出了体系化的探讨。文章分析了行政授权在行政诉讼中的三个问题。对于行政授权行为是否可诉，文章的判断是公民享有审级利益但不享有管辖权维持请求权，故而不可诉。但其判断的是原告资格问题而非受案范围问题。而且，其理解的审级利益是更高级别法院审判的利益，但法律上能承认的利益是审级的设置而非级别，换言之是可上诉的利益。另外，文章将行政授权作为职权合法性要件，但更有可能只是主体合法性要件，职权合法尚需进一步寻找行为法上的依据。王贵松认为，我国行政诉讼的被告和管辖规则过于复杂，这是缺乏国家法人理论和法治国家原则指导而产生的权宜之举。

第二单元

第二单元由广东外语外贸大学党委书记、教授、中国法学会行政法学研究会副会长石佑启和中国政法大学诉讼法学研究院教授、中国法学会行政法学研究会学术委员会副主任王万华担任主持人。中南财经政法大学法学院教授张青波、对外经济贸易大学法学院助理教授满艺姗、河北经贸大学法学院讲师郭一君、南京师范大学法学院讲师王明喆、北京交通大学法学院讲师黄琳等5位专家学者进行专题报告。北京观韬律师事务所合伙人吕立秋，北京外国语大学法学院教授姚金菊，上海师范大学哲学与法政学院副教授李泠烨，内蒙古自治区社会科学院副院长、研究员朱檬，华东师范大学法学院教授凌维慈等5位专家学者进行评议。

广东外语外贸大学党委书记、教授、中国法学会行政法学研究会副会长 石佑启

中国政法大学诉讼法学研究院教授、中国法学会行政法学研究会学术委员会副主任 王万华

发言环节

中南财经政法大学法学院教授 张青波

张青波作题为《可撤销之违法行政协议的再证成》的报告。张青波指出可撤销行政协议不限于民法意义上的意思表示瑕疵情形。法院对行政机关订立行政协议的行为所作的合法性审查，应能够引发可撤销的法律后果。行政机关订立行政协议的行为与行政协议本身存在紧密关系，审查订立行政协议的行为必然涉及所订立行政协议的效力。张青波认为允许法院可以撤销当事人意思表示瑕疵之外的违法行政协议，具有文义、体系和客观目的解释的强有力支持，其在分量上强过支持相反观点的规则制定者意志的解释。违法行政协议虽然可能具有类似可撤销行政决定一般的效力瑕疵，但这种效力瑕疵不能由缔约行政机关自行认定并撤销，只能由法院撤销，以防范行政协议被肆意撤销的风险，以及保护相对人对所缔结之行政协议的信赖，维护缔约双方之间的公平。

对外经济贸易大学法学院助理教授 满艺姗

满艺姗作题为《论行政优益权视角下的情势变更》的报告。满艺姗指出行政协议在履行过程中客观情势发生重大变化是行政法上行政优益权制度和民法上的情势变更规则、不可抗力规则适用的基础。与民事合同相比，在行政协议中因行政行为导致的履行障碍具有特殊性，导致民法中关于不可抗力与情势变更的规则难以直接适用于行政协议。我国司法对行政优益权内容的界定，除包含法律所规定的变更、解除、监督权外，还吸收了民法上的合同目的落空与情势变更规则，成为行政诉讼两造恒定结构的补充机制。为完善我国行政协议中情势变更问题的法律适用，应当严格区分导致行政协议履行障碍的行政行为类型，审慎判断行政机关的预见能力和勤勉注意义务，以利益衡平原则为基础，构建和完善公私法融通框架下的行政协议相对方的完整经济补偿制度。

河北经贸大学法学院讲师 郭一君

郭一君作题为《论行政协议中单方变更解除权力的行使条件》的报告。基于“公益原则”具有行政法上“补充性规范”的功能，以及行政协议立法现状无法满足制度实践的需求，有必要认可行政机关基于公益需要普遍享有单方变更、解除行政协议的权力。但因公共利益需要，作为权力行使条件存在脱离行政实体法约束的问题。郭一君认为应该立足于行政协议的行政性特征，参照“撤销和废止授益行政行为”的条件构建“因公共利益需要”判定规则并参照合同法规则对上述判定规则予以修正。郭一君还讨论了公私法竞合的具体情形，基于控权论的立场和确保行政机关履行法定职责，应当优先适用“因公共利益需要”。最后提出当前理论存在单方变更解除权利的制度功能到底是什么的未尽的研究。

南京师范大学法学院讲师 王明喆

王明喆作题为《行政处罚与行政罚的关系之解》的报告。行政处罚是我国实定法和学理上的重要概念，它与德日行政法上的行政罚概念并不相同。王明喆介绍了行政罚概念在德国和日本的变迁。在德国，行政罚概念最初由戈尔德施密特提出，在纳粹时期出现了大量的秩序罚，并在相关法律出台后被降格为违反秩序行为，日本行政罚的概念变迁则较为简单。而我国行政罚到行政处罚的概念变迁并非单纯的用语替换，行政罚与行政处罚二者在历史形成、逻辑内涵、种类外延等方面均有差别。厘清行政处罚与行政罚的区别，有助于理解我国行政处罚的概念，探究行政违法行为与犯罪的区别，澄清质量区别说等理论误解，有益于比较法研究的精细化。

北京交通大学法学院讲师 黄琳

黄琳作题为《论“行政行为明显不当”的理论反思与规范建构》的报告。2014 年修订的《行政诉讼法》删除了“显失公正”并新增了“行政行为明显不当“，旨在开启行政裁量实质性审查的新阶段。但“行政行为明显不当”在司法实践常被误用，且审查强度较低，无法实现其客观面向审查功能。同时其学理内涵存在争议，易与相近概念相混淆。为解决这些难题，一方面，需结合司法实践重塑“行政行为明显不当”的理论内核，进一步明确符合比例原则、考虑法定因素、与社会大众的正常判断相吻合，实现同案同判。另一方面，需通过适度提高审查强度来有效发挥“行政行为明显不当”的客观面向审查功能，同时通过适当降低审查强度以回避“滥用职权”的主观性审查困境，并进一步明确司法干预的界限，建构行政裁量实质性审查的规范体系。

评议环节

北京观韬律师事务所合伙人 吕立秋

吕立秋评议。吕立秋指出本单元的前三篇论文都涉及行政协议回归行政诉讼的受案范围后，如何界定行政协议中的行政属性和公法规则。行政协议在理论上是富矿区，但在实践中是一个充满疑难和挑战的区域，相关案件量严重不足导致审判机关、实务部门、研究者的研究对象较少，且行政协议的整体规则不明晰、行政协议秩序不稳定、行政协议的性质认定认可度不高，在没有成熟的行政协议规则的情况下，是否应考虑尊重行政协议的合同属性。吕立秋认为张青波的论文富有层次逻辑，从学术角度还可完善相关层次。第一，在论证层面可以由实然研究转向应然研究，可以研究行政协议领域是否应当单独存在一个法定撤销权。第二，增强行政机关是否可以自我撤销行政协议的论证层次。

北京外国语大学法学院教授 姚金菊

姚金菊评议。姚金菊指出论坛第二单元的优点在于讨论了行政协议和解除相关问题的系列文章。姚金菊对满艺姗的文章选题进行了肯定，并提出了四个方面的问题。一是从结构上讲，论文应当对行政优益权进行梳理论述。二是需要探讨行政优益权是否仅仅是行政协议中的一个特定概念，还是行政法中的一个更广泛的基础概念。三是文章中提出对行政机关的预见能力和勤勉注意义务应有更高的要求，这一观点的可行性值得讨论，要避免陷入主观主义。特别是在行政机关因法规范变化或客观情况变化确定承担补偿责任的情况下，对行政机关主观上是否充分注意并可预见变化涉及对行政机关行政能力的判断，考虑到实际差异，并不现实且必要性也待考虑。在行政许可法已有撤回规定的情况下，是否可以协调适用而非适用民法理论。四是理想的行政法律制度需要充分考虑各方利益，而不仅仅是相对人的利益。

上海师范大学哲学与法政学院副教授 李泠烨

李泠烨评议。李泠烨首先对郭一君文章的两个优点表示了肯定。第一，文章探讨了行政法中单方变更解除权这一重要问题，结合了行政法与民法的理论，不仅有助于实际问题的解决，也推动了行政法理论的发展。第二，文章在研究方法上全面整理了最高人民法院的相关审判实践。随后提出了两点改进建议。第一，文章设定了单方变更解除权是行政固有职权的前提，并将其与公益原则联系起来。然而将公益原则作为行政法中的重要概念，尚未在理论上完全达成共识。第二，信赖利益保护是对依法行政原则的例外，但深入探讨例外是否会模糊行政机关在行政协议中维护形式依法行政原则的核心要求。同时，李泠烨建议在归纳最高人民法院案例时注意行政协议合法性状态的变化，并进一步完善情形分类。

内蒙古自治区社会科学院副院长、研究员 朱檬

朱檬评议。朱檬表示王明喆系统梳理了行政法理论体系，并通过对德国、日本的典型研究，深入分析了行政法的内涵、外延及其应用情况。朱檬对王明喆严谨细致、扎实的研究方法给予了高度评价，认为文章不仅切合主题，还具有重要的学术价值和实践意义。此外，朱檬强调了借鉴西方法治成果的重要性，但同时指出应打造具有自主知识体系的新概念和理论，推动我国行政法治的高质量发展。朱檬建议未来研究应更多结合实践，通过具体案例论证观点，从而实现理论与实践的良性互动。最后，朱檬指出王明喆的研究不仅在理论上具有开拓性，也为我国行政处罚法律制度的进一步完善提供了新的思路和方向。

华东师范大学法学院教授 凌维慈

凌维慈评议。凌维慈指出，黄琳的文章探讨了行政法中核心问题——行政裁量的司法审查，尤其是对于明显不当行为的审查，具有重要的学术意义。凌维慈高度评价了黄琳的创新点，特别是对裁量审查强度的强调，认为这是此前类似研究中未曾充分探讨的部分。同时凌维慈也指出了文章需要改进的地方：一是在论证上仍有一些可改进之处。如在案件选择和使用上，需详细交代案件的时间范围、审理情况以及地域差异等，以帮助读者更好理解不同情境下的司法审查差异。二是在问题这一部分需更清晰区分司法解释规则和实际误用的案例。三是论文整体结构上还存在一些逻辑问题，比如关于审查强度的讨论需结合具体领域和个案的特征，避免仅以一般意义的审查方法得出审查的强弱。