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姜明安:论监察法的立法目的与基本原则

作者:姜明安| 时间: 2018-11-15 22:05:56 | 文章来源: 《行政法学研究》2018年第4期

【摘要】 考察《监察法》的全部内容,可将《监察法》的立法目的归纳为两个相互联系且不可分割的方面:一是构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制;二是规范反腐败机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力的行为,防止其滥用职权。《监察法》的这两项目的在《监察法》的基本原则中得到了充分的体现。《监察法》规定的基本原则可归纳为下述九项:依法独立行使监察权原则;与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则;有关机关和单位依法协助原则;依宪依法监察原则;以事实为根据、以法律为准绳原则;在适用法律上一律平等,保障当事人合法权益原则;权责对等,从严监督原则;惩戒与教育相结合、宽严相济原则;标本兼治、综合治理原则

【关键词】 《监察法》;反腐败;立法目的;基本原则


《中华人民共和国监察法》第一章总则确立了该法的立法目的、指导思想、执法机关及其职能,以及该法的基本原则。本文特对《监察法》的立法目的与《监察法》基本原则予以解读。[1]

一、《监察法》的立法目的

关于《监察法》的立法目的,《监察法》第1条是这样规定的:“为了深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化”。《监察法》对立法目的共用了上面五句话表述。这五句话含三层意思,层层递进,构成一个具有整体性、且逻辑关系严密的目标体系。

《监察法》立法目的表述的第一句话是“深化国家监察体制改革”。制定《监察法》,既是国家监察体制改革的结果,也是进一步深化国家监察体制改革的要求和保障。第十二届全国人大常委会副委员长李建国所作《关于<中华人民共和国监察法(草案)>的说明》讲到制定《监察法》有五项重要意义,[2]其中第一项意义即是“贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署”。他指出:“深化国家监察体制改革是组织创新、制度创新,必须打破体制机制障碍,建立崭新的国家监察机构。制定《监察法》是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。党中央对国家监察立法工作高度重视,习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明确要求。中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题,确定了制定《监察法》的指导思想、基本原则和主要内容,明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图。党的十九大明确提出:制定国家《监察法》,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。《监察法》是反腐败国家立法,是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。制定《监察法》,贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署,使党的主张通过法定程序成为国家意志,对于创新和完善国家监察制度,实现立法与改革相衔接,以法治思维和法治方式开展反腐败工作,意义重大、影响深远”。这段说明即是对“深化国家监察体制改革”立法目的的最好阐释。

《监察法》立法目的表述的第二句和第三句话是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”。在国家监察体制改革之前,我国监察只限于行政监察,监察范围存在过窄的问题,监察对象主要限于行政机关及其工作人员。这次国家监察体制改革的初衷之一即是要解决这个问题,消除这个缺陷。所以,《监察法》第1条自然即将“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”明定为本法立法目的范畴。

《监察法》立法目的表述的第四句和第五句话是“深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化”。《监察法》的实质就是反腐败立法,因此,《监察法》的立法目的必然是深入开展和全面推进反腐败工作。无论是“深化国家监察体制改革”,还是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”,都是为了深入开展和全面推进反腐败。而反腐败与推进国家治理体系和治理能力现代化又有着密不可分的关系,反腐败既是推进国家治理体系和治理能力现代化的必须手段和途径:一个国家,如果反腐败不力,公职人员腐败势头不能遏制,其治理体系和治理能力现代化是不可能的;同时,反腐败本身也是国家治理的重要内容,要把这项国家治理工作做好,同样要对之“现代化”,制定《监察法》,通过法治反腐败,就是国家治理体系和治理能力现代化的表现。所以《监察法》第1条在规定立法目的时,既规定“深入开展反腐败工作”,又规定“推进国家治理体系和治理能力现代化”,并将二者紧密地联系在一起。

关于《监察法》的立法目的,笔者在全国人大常委会公布《中华人民共和国监察法(草案)》向全社会公开征求意见时曾经提出。国家《监察法》立法应力争实现两大目的:一是构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制,为加大反腐败力度,提高反腐败效率和质量提供法律支撑;二是规范反腐败机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力的行为,防止其滥用职权,为保障人权、保护被监察人员的合法权益提供法律保障。[3]笔者认为,这可以是对《监察法》立法目的的另一个角度的阐释。《监察法》第1条的条文虽未做此表述,但审视《监察法》的整个内容,这两个目的在《监察法》的各个章节和具体规定中都有明显体现。下面分别对《监察法》具体法律规范和具体制度中所反映的这两个方面的目的分别予以阐释。

就“构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制,加大反腐败力度,提高反腐败效率和质量”的目的而言,《监察法》主要设计和规定了下述五个方面的规范和制度:

其一,中国共产党对国家监察工作进行全面和直接的领导,保障国家监察工作始终坚持正确的政治方向。[4]比较我国监察体制改革以前的原反腐体制,追究公职人员职务犯罪的反贪、反渎和预防职务犯罪机构均隶属于检察机关。依《监察法》,这些机构都已转隶监察机关,与党的纪检机关合署办公。这将加强党对反腐败工作的领导,提高监察机关和监察制度的权威性。

其二,各级监察委员会均由人民代表大会产生,向人民代表大会及其常务委员会负责,接受人民代表大会及其常务委员会监督;县级以上地方各级监察委员会同时对上一级监察委员会负责和接受其监督。[5]比较监察体制改革以前的原行政监察体制,监察部直接隶属于国务院,县级以上地方行政监察机关隶属于各级政府。很显然,现行《监察法》所设计的监察委员会的法律地位将高于原行政监察机关。

其三,监察机关依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。[6]比较现行三个诉讼法(《行政诉讼法》、《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》),规定的亦是人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和和个人的干涉。如此看来,《监察法》对监察机关独立行使职权的保障力度同于人民法院,同于司法机关。

其四,监察机关实行对公职人员监察全覆盖,监察对象包括党和国家机关、民主党派、国有企事业组织、基层群众性自治组织中从事公共管理的六类公职人员。[7]比较监察体制改革以前的原行政监察制度,现行《监察法》规定的监察对象范围较原《行政监察法》规定的监察对象范围大为扩张,原监察对象范围仅限于国家行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员。

其五,监察机关可行使查封、扣押、冻结、搜查、留置等15项监察权限和手段。[8]比较原行政监察制度,监察措施主要限于查询、复制、冻结、扣留、封存5项。现行《监察法》赋予监察机关的权限手段大为增加。就是与2016年全国人大常委《关于开展国家监察体制改革试点工作的决定》比,这些权限和手段也增加了(含技术调查、通缉、限制出境等3项)。

以上五个方面的规范和制度,对于实现《监察法》立法“构建集中统一和权威高效的反腐体制、机制”的目的,其力度无疑是既大且实的。

就“规范反腐败机构及其工作人员行使职权行为,防止其滥用职权,保护被监察人员人权和其他合法权益”的立法目的方面,《监察法》同样也做出了很大努力,为此设计和确立了一系列相应的规范、制度。这些规范和制度主要包括下述六个方面:

其一,对监察机关和监察人员行使职权行为实行全方位监督,包括人大监督、上级监察机关监督、民主监督、社会监督、舆论监督以及审判机关、检察机关、执法部门对监察的一定制约。[9]特别是人大监督,《监察法》规定,各级监察机关不仅要依法向同级人大常委会做专项工作报告,接受人大常委会的执法检查,而且在人大及其常委会举行会议时,还要接受和回答人大代表和人大常委会组成人员就监察工作中的有关问题提出的询问或质询。[10]

其二,监察机关履行职责、行使职权必须严格遵循程序。《监察法》专设监察程序一章(共15个条文),规范监察权的行使,确立程序制约机制。程序制约包括两个方面,一是外部制约,即监察机关与审判机关、检察机关、执法部门(特别是检察机关)在行使职权方面的制约;一是内部制约,即《监察法》要求监察机关在内部设立相互分工、既相互协调又相互制约的工作部门,分别履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等不同职能,同时要求问题线索处理、调查、审理各部门之间建立相互协调、相互制约的工作机制。[11]

其三,在监察机关内部设立专门的监督机构对监察人员执行职务和遵守法律情况进行监督。监察机关是国家设立对公职人员进行监察的专职机关,监察人员是专门行使监察职能的国家工作人员。但是,因为监察人员也是公职人员,他(她)们本身也需要接受监察、监督。因此,《监察法》规定监察机关在其内部设立专门的监督机构对监察人员进行监督。[12]

其四,监察人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施时,均应出示证件,出具书面通知,由二人以上进行,形成笔录或者报告、意见等书面材料,并由相关人员签字盖章。[13]

其五,留置应由监察机关领导人集体研究决定,报上一级监察机关批准或备案(设区的市级以下监察机关决定留置需经批准,省级监察机关需向国家监察委员会备案);除有碍调查的,应24小时内通知被留置人所在单位和家属;留置时间不得超过3个月,特殊情况延长不得超过3个月;被留置人的饮食、休息、安全、医疗服务应予保障;讯问时应合理安排时间和时长。[14]

其六,严禁以威胁、引诱、欺骗及其他违法方式收集证据;严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人;进行讯问、查封、扣押等应全过程录音录相等。[15]

以上六项,在实现《监察法》立法“规范监察行为,防止滥用职权,保护人权”的立法目的方面,应该说是非常有力和有效的。当然,尽管这些制度、这些条文都非常好,非常有力和有效,但是《监察法》在有些制度、有些事项的规定上也还存在一定的欠缺,如果再斟酌点,也许可以规定得更完善,更具体些,从而可尽量少给个别监察人员滥用权力留下空间。例如,《监察法》第44条规定监察机关对被留置人进行讯问应合理安排时间和时长。但什么是“合理时间”?是晚上11点以前,凌晨7点以后,还是晚上12点以前,凌晨5点以后?什么是“合理时长”?是一次讯问不得超过4小时,还是不得超过8小时?又如,《监察法》第28条规定监察机关决定采取技术调查措施,应履行严格的批准手续。什么是“严格的批准手续”?是应经本级监察机关负责人批准,还是应经上一级监察机关批准,或者是应经人民检察院或者人民法院批准?再如,《监察法》第47条规定检察机关依法作出不起诉的决定,监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以向上一级人民检察院提请复议。那么,监察机关提请复议,受理复议的上级检察机关是否可作出最终决定?另外,《监察法》授权监察机关采取的某些较严重涉及被监察人人身权、财产权的调查措施,如查封、扣押、冻结、搜查、通缉、限制出境等,但没有明确规定作出这些决定的主体和程序:这些决定是由监察机关调查人员作出,还是由监察机关某一主管负责人作出,或者是应由监察机关全体负责人集体决定作出?如果是特别重大的查封、扣押、冻结、搜查决定,是否应经上一级监察机关批准?如果立法不明确规定主体和程序,就可能发生滥用这些调查措施、侵犯相对人合法权益的风险。

总的来说,《监察法》设定的绝大多数制度和确定的绝大多数规范都设计得很好,很具体和很明确,从而有利于《监察法》两大立法目的的实现,但是也确有个别制度、规范、条文,其规定不甚具体、明确,弹性较大,给监察机关、监察人员留下了过大的裁量空间。因此,在《监察法》的实施过程中,国家监察委员会应抓紧制定实施细则,对《监察法》弹性较大的条款做出细化的规定,以保证立法目的不致在实施中被曲解,而保证立法目的能得到正确的实现。

二、《监察法》的基本原则

《监察法》总则第4至6条规定了《监察法》的基本原则。笔者将之归纳为下述九项:

(一)依法独立行使监察权原则

“依法独立行使监察权”原则有三层含义:一是不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这里的“个人”,包括监察系统内部的人员,凡是非相应案件的办案人员或负责人,即使是监察机关内部的领导干部或其他国家机关的领导干部,如果打听案情、过问案件、说情干预的,均应记录在案并追究责任;[16]二是“依法”,监察机关独立行使监察权应当是依法行使,不能任性、恣意和滥用裁量权。“依法”包括依实体法和依程序法:既要按实体法规定的权限、条件、标准、责任范围、限度和从重从轻规则办案,又要依程序法规定的过程、步骤、方式、时限及管辖规则等办案;三是不错位(应独立行使“监察权”而不代替其他国家机关行使其他国家权力)、不越位(不超越法定权限采取非法定手段、措施)和不缺位(要依法积极主动独立行使监察权而不能不作为)。

(二)与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则

“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”这一原则有三层含义:一是这一原则适用的范围限于“办理职务违法和职务犯罪案件”而不及于一般违纪案件;二是互相配合、互相制约的主体包括审判机关、检察机关和执法部门而不限于人民法院、人民检察院等司法机关。[17]这里的“执法部门”多指公安机关但又不限于公安机关,有时还会涉及国家安全机关、工商、海关、税务等执法部门;三是互相配合、互相制约必须二者兼顾,不能只讲配合不讲制约,也不能只讲制约不讲配合,配合和制约的目的都是为了全面、正确和有效实现国家设置监察制度的目的:深入推进反腐败和廉政建设,真正把权力(包括监督对象的权力和监督者本身的权力)关进制度的笼子里。

(三)有关机关和单位依法协助原则

这一原则规范的“有关机关和单位”应该不包括审判机关和检察机关。审判机关和检察机关属于“互相配合、互相制约原则”规范的主体。但公安机关等执法部门应同时属于“互相配合、互相制约原则”和“依法协助原则”的规范主体。除执法部门外,“有关机关和单位”还包括企事业组织、社会团体、基层群众自治组织等。监察机关在行使职权、履行职责的过程中,凡是要取得其协助的机关和单位都属于这项原则规范的主体,都具有依法提供协助的法定义务。如果违反这项义务,《监察法》第62条规定了相应的法律责任:“有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定,或者无正当理由拒不采纳监察建议的,由其主管部门、上级机关责令改正,对单位给予通报批评;对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理”。

(四)依宪依法监察原则

这项原则在法条上的表述是“国家监察工作坚持严格遵照宪法和法律”。《宪法》是国家的根本法,具有最高的法律效力,国家一切工作都必须以宪法为根本的活动准则,所有国家机关及其工作人员,都负有维护《宪法》尊严、保证宪法实施的职责。监察机关及其工作人员、监察工作自然也不能例外,无论是制定监察法规、规章,发布监察决定、命令,或者实施监察行为(监督、调查、处置),都必须依循和遵守《宪法》,不能违反《宪法》,与《宪法》相抵触。因为《宪法》规则一般较为原则,往往需要通过法律、法规具体化。法律在位阶上高于法规和规章。法律是全国人大及其常委会制定的,代表和体现全国人民的利益和意志,一切法规、规章和规范性文件,包括监察法规、规章和规范性文件,都必须依循和遵守法律,不能违反法律,与法律相抵触。监察机关及其工作人员的一切行为,更必须遵守法律、执行法律,切实做到依法执法、依法监察。

(五)以事实为根据,以法律为准绳原则

这项原则也是人民法院行使审判权、人民检察院行使检察权,进行审判活动、检察活动的基本原则。《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》三大诉讼法都规定了这项基本原则。各级监察委员会行使监察权,进行监察活动,涉及对监察对象违法、违纪事实的认定,涉及对他(她)们的违法、违纪行为适用法律和作出处理决定,当然同样应该遵循这一基本原则。

“以事实为根据,以法律为准绳”作为监察工作的基本原则,有着它特殊的意义和特殊的重要性。因为监察机关办理监察案件,需要对监察对象行为是否违法、违纪(违纪是广义的违法)进行审查。是否违法的审查似乎只是法律衡量、法律适用问题,但法律衡量、法律适用的正确性只能以事实为根据。以事实为根据的“事实”是指经过正当法律程序认定的、有确凿证据证明的事实。这种“事实”既是客观的,因为它是通过确凿证据证明的事实;同时它又非完全是现实中的“客观”,而只是法律上的“客观”,因为任何“确凿证据”都不可能完全重现已经成为“过去时”的事实,更不要说任何“确凿证据”的“确凿”度并非是完全相同的,不同的案件对证据的“确凿”度有不同的要求。监察机关对于监察对象的违法行为,经过调查、收集、勘验、鉴定等方式而认定的事实,必须经过正当法律程序,对这些事实及其证据进行审查,包括与当事人“见面”,听取其陈述、申辩后,再加以认定和作为案件处理的“根据”。

为准绳的“法律”,是指全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定的法律。监察机关审理监察案件,不仅依据法律,而且依据行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、监察委员会制定的规章、国务院部委的规章、地方人民政府的规章。但是法规、规章如果同法律相抵触怎么办呢?监察机关依什么来处理相应案件呢?因此必须确定以法律为准绳。法规、规章如果与法律相抵触,监察机关只能依据法律,否则就会导致法制的混乱。

(六)在适用法律上一律平等,保障当事人的合法权益原则

适用法律平等原则是宪法平等原则对监察活动与监察行为的必然要求。[18]这一原则的基本精神是要求监察机关及其工作人员办案公道,不徇私情,平等对待不同身份、不同职务级别、不同民族、性别和不同宗教信仰的监察对象,以平等保障当事人的合法权益。适用法律平等原则的重要保障则是正当法律程序。要求监察机关及其工作人员依法办案,不偏私;合理考虑相关因素,不专断;平等对待监察对象,不歧视。“依法办案,不偏私”,即要求严格遵守法律规定。因为法律不是确定某一个人的特殊利益,不是针对某一个人或某几个人的,而是针对人们整体,确定人们整体行为规则的。因此,它不会对处于同样情况的人们作出不同的规定。例如,在同样情况下,对监察对象甲的违法行为规定这样的罚则而对监察对象乙的同样违法行为规定那样的罚则。法律是一视同仁的,监察机关如果离开法律办事,就可能因感情或其他因素而不一视同仁,就可能同样情况不同对待,不同情况相同对待,从而出现不公正。不公正可以表现为明显的违法,但很多情况下则可能为形式合法的外衣所包裹。例如,法律对监察机关处理某种违法行为赋予了较广泛的自由裁量权,监察机关对多个监察对象的表面相同违法行为或不同违法行为作出相同或不同处理,形式上是平等适用法律,但实质上故意或疏忽没有考虑各监察对象违法行为的不同情节(目的、动机、手段、危害结果等),其适用法律并非真正平等,监察机关工作人员在作出处理决定时实际可能考虑了监察对象与自己的关系或其职务高低等不应该考虑的因素。所以这种处理行为在表面上虽然是合法的,但实质上却是不公正和违法的。

所谓“合理考虑相关因素,不专断”即要求监察机关处理案件、适用法律时严格以案件事实、证据为依据,不掺杂各种关系因素。所谓“相关因素”,包括法律、法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、监察对象违法行为的情节、行为可能产生的危害后果等。所谓“专断”,就是凭自己的主观认识、推理、判断,任意地、武断地作出处理决定。

所谓“平等对待监察对象,不歧视”,即要求监察机关及其工作人员办理监察案件,作出处理决定时不厚此薄彼,不凭某种关系或自己的好恶加重或减轻对特定监察对象的处罚。监察机关适用法律处理任何监察对象的任何违法行为,都必须依法平等对待,不能因特定监察对象的身份、职务高低、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等的待遇。当然,法律对具有某种特定情形(如自首、揭发他人立功、主动消除或减轻危害后果等)的监察对象规定了特定处置方式的,监察机关应依法对之作出特别处理。这样做正是“适用法律平等原则”的要求。

(七)权责对等,从严监督原则

权责对等、从严监督原则包含两层含意:一是权责对等;二是从严监督。所谓“权责对等”,就是有权必有责,行使权力必须承担责任,行使多大的权力就必须承担多大的责任。就监察工作而言,监察机关在对监察对象进行监督、处置或问责的时候,必须弄清相应监察对象的岗位、职责、权力,其是处在一般工作岗位,还是相应工作的负责人岗位,还是所在机关、组织的领导岗位,在不同的岗位上有不同的职责、权力。监察机关对之进行监督、处置或问责一定要坚持“权责对等”,对不同的监察对象,根据其岗位、职责、权力采取相应的监督措施。所谓“从严监督”,是从严治党、从严治吏的治党治国方略和政策在监察、监督领域的体现和要求。信任不能代替监督,监督必须从严。公职人员担负着管理国家、管理社会和为人民服务的职责,如不对其从严监督,其就可能公器私用。当然“从严监督”并不意味着对公职人员只应讲义务而不讲权利,对公职人员的从严监督要与切实保护公职人员的合法权益紧密结合起来。

(八)惩戒与教育相结合,宽严相济原则

这一原则主要适用于对违纪违法公职人员的惩戒(处置、处分、问责,包括追究刑事责任)。根据现代法治原则,对违纪违法公职人员的惩戒,不能单纯为惩戒而惩戒,惩戒应与教育相结合。《监察法》规定各级监察委员会的职责中,第一项职责即是“对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。在监督检查过程中,发现公职人员在依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守方面存在问题,有违纪违法情事,自然要对之进行惩戒,但同时也要对之进行教育,使之自觉纠正违纪违法行为,并且今后不再违反。此外,“惩戒与教育相结合”这一原则中的“教育”,不仅是指对违纪违法公职人员的特定教育,也指对其他公职人员的一般教育,即通过对违纪违法公职人员的惩戒,以教育其他公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业和培养良好的道德操守。

这一原则中的“宽严相济”是指对公职人员的惩戒,要全面考虑违纪违法公职人员行为的性质、目的、动机、手段、对社会的危害等诸多情节,该严则严,该宽则宽,不能一味严惩。一味严惩既不符合现代法治的要求,也不利于教育违纪违法者,达到反腐败的治本之效。

(九)标本兼治、综合治理原则

本项原则的法条表述是:“国家监察工作坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败,深化改革、健全法治,有效制约和监督权力;加强法治道德教育,弘扬中华优秀传统文化,构建不敢腐、不敢腐、不想腐的长效机制”。这一原则主要包括三项内容:一是加强监督问责,严厉惩治腐败,强化不敢腐的震慑;二是深化改革、健全法治,有效制约和监督权力,扎牢不能腐的笼子;三是加强法治道德教育,弘扬中华优秀传统文化,增强不想腐的自觉。“不敢腐”主要解决治标的问题;“不能腐”和“不想腐”主要解决治本的问题。习近平总书记在“十九大报告”中指出:“腐败是我们党面临的最大威胁。只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着,深化标本兼治,保证干部清正,政府清廉,政治清明,才能跳出历史周期率,确保党和国家长治久安。当前,反腐败斗争形势依然严峻复杂,巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。要坚持无禁区、全覆盖、零容忍,坚持重遏制、强高压、长震慑,坚持受贿行贿一起查,坚决防止党内形成利益集团。在市县党委建立巡察制度,加大整治群众身边腐败问题力度。不管腐败分子逃到哪里,都要缉拿归案、绳之以法。推进反腐败国家立法,建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”[19]

关于反腐败“标本兼治、综合治理”的原则,笔者认为治本有着特别重要的意义。尽管在反腐败斗争形势严峻的当下,高压治标不可或缺。要特别注重法治反腐和制度反腐。

笔者认为反腐对策最重要者有四:其一,惩治反腐。即古时所谓“以刑去刑”,今时可谓“以惩抑腐”,通过严厉惩罚,使为官者“不敢腐”;其二,教化反腐。即古时所谓“灭心中贼”,今时可谓“净化灵魂”,通过理想信念教育,使为官者“不想腐”;其三,激励反腐。国外谓“高薪养廉”,我国谓“奖罚分明”,通过能上能下和提高地位待遇,使为官者“不思腐”;第四,法治反腐(制度反腐)。亚里士多德谓以法律“消除兽欲”,去除腐败,习近平谓“把权力关进制度的笼子里”,通过建立完善的法制,使为官者“不易腐”、“不能腐”。

要解决腐败问题,这些对策一个也不能少。但是法治反腐、制度反腐最具有治本的功效。

关于法治反腐、制度反腐的基本路径和主要措施,第一是要对现实情况进行调查,梳理腐败的主要形式和类别。有的腐败发生在干部提拔、晋升环节、属于买官卖官性质的腐败;有的发生在行政许可、行政审批等履行公务活动的环节,属于设租寻租性质的腐败;有的发生在官员八小时工作时间之外,属于私生活性质的腐败。腐败类型是多种多样的,不能一个制度解决所有类型的腐败。所以首先要进行调查,把腐败各种类型梳理清晰。我们在制定制度前,要先搞清楚目前到底有多少种形式的腐败,多少种类型的腐败,把底数搞清楚,把情况弄明白,然后再来探讨应对和解决每一种类型腐败的办法和制度。第二个基本路径是要进行分析,找寻、发现形成和产生各种腐败的原因,然后才能对症下药。腐败有很多种原因,你开一个方子肯定解决不了所有的问题。中央提出的八项规定能解决一些腐败问题,中央规定的官员家庭财产申报、核查、公开制度也能解决一些问题,但是都不能解决所有的腐败问题。第三个基本路径是要进行研究、探讨古今中外治理腐败的各种药方。这些药方都要把它拿出来研究一番,看哪一种药方可以解决哪些腐败问题。第四个基本路径是要进行制度设计。根据现实中国国情对反腐进行顶层设计、宏观设计和具体的制度设计。顶层设计作为一种高层设计,既要考虑横向的层面,还要考虑纵向的层面;宏观设计可以不从考虑解决某一具体问题出发,而是通盘考虑诸如政治、经济、文化等整体架构的问题,要考虑整体性的相互联系;在顶层设计和宏观设计之下才是具体制度设计的问题。没有顶层设计和宏观设计,单纯进行具体制度设计可能事倍功半。顶层设计、宏观设计、具体制度设计是我们反腐应遵循的一个基本路径。

反腐必须标本兼治,我们在当下应当主要采取的措施是:

其一,坚持全面从严治党,建立和完善对各级党组织与工作部门行使公权力的监督、制约机制。公权力是国家机关行使的权力,但中国共产党是国家的领导,执政党直接行使部分国家公权力,如党管干部、党管军队、党管重大决策等。有权力必须要有监督,没有监督、制约的权力必然导致滥用和腐败。目前党的纪律监督和监察监督可以形成重要的制约,但光有这种制约还是不够的,如果没有民主法治的保障,还难以完全避免腐败的产生。即使是纪委监察委,也需要监督——对监督者的监督。现在制定的《监察法》,就设有专门章节作出规定。

其二,推进政务公开,建立人大会议、党委会议、政府会议(包括全体会议、常务会议、办公会议等)的公开制度。当然,涉及讨论国家秘密、商业秘密和个人隐私事项的会议除外。政务公开一定首先要把人大会议公开,特别是把人大质询、监督官员的会议公开,让官员和人大代表均受到人民的监督。其次,政府、党委的会议也应适度公开,允许媒体适度报道和公民旁听。2017年11月30日,中共中央政治局审议通过了《中国共产党党务公开条例(试行)》,这是党的廉政建设和反腐败的一项重大举措。

其三,建立和完善官员家庭财产申报、核查和公开制度。这个制度确实涉及面很大,实行起来会很困难。笔者认为这个制度的建立可以分三步走。第一步先核查已经申报的官员的申报是否真实,如发现其中有瞞报、假报的,可以把他们的情况先公布出来。这样,不但对这个瞞报、假报的官员是个震慑,对其他的官员也是个震慑。你一项内容造假,组织就把你整个申报的内容都公布出来。第二步,公开可以先从省部级高官做起。省部级以上的官员人不太多,阻力会小一些,也可以起到很好的示范效应。另外,对于一般官员,可先只公布拟提拔晋升的;第三步,就是通过正式立法规范官员财产的整个申报、核查和公开制度。

其四,启动人大的质询监督制度。宪法、组织法和人大代表法和《监察法》都规定了质询制度,但全国人大和人大常委会很少启动。地方层面有启动的,但也不多。现在我们有这个制度,不能让它处于休眠状态。推进和鼓励人大代表质询问责,对腐败、失职官员就会形成有力的监督。

其五,加强和规范媒体和网络对腐败现象、腐败官员、腐败行为的监督。我们媒体对腐败分子和腐败行为的曝光、监督,目前力度还是小了一点。现在有些地方对于媒体报道腐败设置障碍,这是不符合法治要求的。当然我们对媒体的行为也要进行规范,我们要通过法律去确立媒体监督的权限、手段、规则。这样既能够保护新闻监督的自由,又能够保护被监督者的合法权益。网络媒体可以说是上帝赐给我们的反腐利器,我们要很好地加以利用。当然网络媒体反腐也有可能伤害到公民的隐私权,这需要法律来规制,尽量消除网络监督的副作用。

总之,我们必须认真研究中国国情,精心设计各种反腐制度,并在制度运作过程中不断加以改进完善,使之真正发挥治本作用,同时兼及治标,力争达到标本兼治的最佳效果。


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