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叶开儒:国家监察体制改革的思想之维

叶开儒| 时间: 2019-08-20 16:03:08 | 文章来源: 《山东警察学院学报》2019年第2期

【摘要】 权力监督存在两种理论模式:一种强调横向对权力进行分立并适度混合,从而实现对权力的制约;另一种侧重纵向的主权对政府权力的监督。在我国监察体制建设中,两种模式均具有启发意义:一方面,在主权层面实现党的领导与人民当家作主的有机统一,防止政府权力的异化进而危及人民主权;另一方面,在具体的宪制结构中,可更多借鉴权力分立模式,从功能角度进行权力分置,使公权力间实现有效制衡。

【关键词】 权力分立;主权监督;监察体制改革

2017年10月29日,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》),部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践,完成省、市、县三级监察委员会组建工作,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。这意味着在北京市、山西省、浙江省实行的改革试点工作将在全国各地推行。2018年3月,全国人大通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》),标志着我国监察体制改革初步完成。这不仅是事关全局的重大政治体制改革,而且也是贯彻落实党的十九大精神,推动全面从严治党向纵深发展的重大战略举措。关于此次监察制度改革,法学界已经作了诸多富有启发性的探讨,其中包括监察体制改革的必要性{1}、合宪性,与现有体制的衔接问题{2},以及监察权的性质{3},为监察制度改革提供了理论阐释和制度构想。本文没有直接介入这些讨论,而是试图回溯西方权力监督理论的思想谱系,从而为这些讨论提供可供参考的理论框架。虽然监察制度对于国人而言并不是一个陌生的事物,因为它在中国古代宪制中曾经扮演了一个重要的角色,并在孙中山的“五权宪法”中得以体现,但是它毕竟与西方传统的权力监督理论存在着从形式到内涵的差异。更进一步说,中国晚近法治话语中的“权力监督”理念恰恰是来源于近代西方国家的制度实践。[1]{4}当然,这一理论和实践本身也存在差异,大致呈现出两种模式,分别是权力分立模式和主权监督模式——前者强调在横向上对权力进行分割并适度混合,从而实现对权力的制约;后者则侧重纵向的主权对政府权力的监督。对这两种模式的理解,能够为我国的监察体制建设提供思想资源。

一、权力分立模式

(一)权力分立思想与实践

在早期西方的“混合政体”思想中,我们就可以看到权力分立的因素。作为“混合政体”的思想家,西塞罗以罗马宪制为蓝本,认为任何一种单一政体都会导致政体的衰败,唯有组成一个保持均衡的混合政体,才能把君主制的统一、贵族制的智慧以及民主制的自由三种特征结合起来,才能成为“最佳政体”。{5}

不过,现代最经典的权力分立理论还是孟德斯鸠创立的。孟德斯鸠在洛克的基础上,以英国的宪制为蓝本,将权力分为立法权、行政权和司法权。他认为,三种权力应由不同的国家机关行使:立法权由两院制的议会行使,行政权由国王或政府行使,司法权由法院行使。{6}换句话说,孟德斯鸠的权力分立理论应由两大原则构成:职能分离和人事分立[2]。{7}与混合政体相比,现代的权力分立理论强调将政府职能分配给政府各个部门,并限制任何部分只能行使其恰当的职能,而非着眼于社会各阶层的政治参与,但其共同的特点莫过于在对权力进行划分时,对权力是主权性权力还是政府(广义)权力并没有明确的区分。因此,权力的监督是一个平行的相互制衡的结构,每一项权力都是同一维度的权力。

孟德斯鸠的思想最终在美国变成了制度现实。在早期的殖民时期,三权分立的思想就开始被执行,1776年宾夕法尼亚宪法对“三权分立”思想贯彻的严格程度甚至超过了孟德斯鸠的想法,也超过后来美国宪法中的宪制形式。{8}不过,这一实践很快在联邦党人处得以修正。麦迪逊认为,孟德斯鸠的“三权分立”并不意味着是完全和彻底的相互分立和独立,其真正的含义是三个部门中的某个部门的整体权力,不应该由同时拥有其他部门整体权力的人来掌握,这意味着三权分立并非是绝对的分立,各个部门并非完全互不相关,而是相互间有积极的制约,并有部分参与其他部门职能的权力,此乃三权分立精义之所在[3]。{9}于是,我们可以看到美国宪法后来的实践正是采取了这一模式:立法权分给国会两院;法案要提交总统批准,而总统又可以对法案提出异议,并且此种异议须经提出该项法案的议院的三分之二人数议决通过才能予以驳回,但是总统自身并没有立法创制权;总统提名的国务卿需经参议院通过;总统有权与外国缔结条约,但所有条约均需获得参议院的批准方可生效;宣战权虽然属于行政权,但却归国会享有。{10}

事实上,这一修正本身是对混合宪制理论的回归。美国著名政治学者亨廷顿很早就敏锐地指出,在美国宪制的诸多历史渊源中,英国中世纪的都铎宪制被认为是关键的一支,因而美国虽然相比旧大陆来说是个新社会,但却是个旧国家。{11}在都铎时期的中世纪政府中,并不存在立法职能和司法职能的明确区分,功能的专门化发展得并不充分。一个机构常常行使多项职能,而一种职能又常常由几个机构所分担,因此,都铎时代的英国政府是一个“权力/功能混合的政府”,即国会、王室和其他机构都行使着多种职能。{12}甚至到了17世纪初,英国国会都主要被视为法院而不是立法机构,某种意义上司法机关承担了“治国”这一政治功能。{13}

(二)权力分立模式的缺陷

不过,这一横向的制约模式也存在根本的缺陷。以美国为例,作为分权制衡的典范,美国的政治制度却因为分权制衡的日益僵化而变得衰朽。美国以新教立国,因而美国人天生对公权力有一种天然的不信任。中央层面的三权分立、中央与地方的权力分配,其实质是在“复制权力”,在限制权力专断的同时,也为政党和利益集团随意使用否决权提供了很大的空间,使得政府对重大的公共问题难以作出有效决策。对此,福山(Francis Fukuyama)认为,美国的体制已经逐渐发展成一种“否决制”(vetocracy)。在这种制度下,由于政党分歧尖锐,分权体制越来越无法代表大多数人的利益,利益集团可以通过各种方式掌握否决权,进而守护自己的利益。或许否决制还没有从根本上否定民主制,但却正在日益造成低效、不受认可的政府管治,而且使得金钱在政治中的作用越来越重要。{14}

从历史上看,这一模式最典型的负面教材就是1652波兰宪制中确立“自由否决权”(liberum veto)。自由否决权最初是推动讨论的一种方式,目的是通过达成共识来实现普遍利益,但如果被人利用谋求自己的利益,则他们可以随心所欲地终止议会。据统计,在1652年至1674年间的55届议会中,有48届议会因为自由否决权而解散,其中又有1/3是仅受到一票反对而被解散的。{15}由于波兰的所有贵族在法律上一律平等,这意味着通过行使自由否决权,一个小贵族的权力就足以让整个国家的事务陷于瘫痪。通过自由否决权,议会基本成了一个瘫痪的组织,立法权基本无法得以行使,这就使得所有保留国家权威的贵族都可以集中在地方,进而更容易地吞噬国家资源。{16}与此同时,外国势力也意识到,要想干涉波兰新国王的选举或改变其外交政策已经变得轻而易举,在18世纪,已经被内乱削弱的波兰由此也成为欧洲列国争霸的牺牲品。从此,自由否决权就像商品一样被买卖。直到1791波兰两次被瓜分后,波兰人才在制定《五三宪法》时取消了自由否决权,改为多数表决通过议案。可见,这种极端的分权制衡是导致波兰无政府状态的直接原因,它导致了某种形式的国家瘫痪,进而使波兰内耗而无法一致对外,最终在列国争霸的时代导致亡国的命运。

可见,如果一味过度地强调这种横向的分权制衡,就会导致政治决策的效率和有效程度消弱。在某种意义上,政治秩序是政治自由的前提,在一定程度上秩序比自由更重要。过分的分权和制约削弱了政府的自主性,导致国家决策效率低下、成本高昂,最终导致政治机构运作的瘫痪。正如亨廷顿所言,各国之间最重要的政治分野,不在于他们政府的形式,而在于他们的政府有效程度。因而,深处正在实现现代化之中的当今世界,谁能组织政治,谁就能掌握未来。{17}

更进一步说,过分地限制权力会导致民众无法对政治决策予以归责。事实上,除了要强调对政府进行消极的法律限制外,我们仍需要政府为其决策和治理行为向民众承担政治责任。正所谓权力越大、责任越大,倘若对权力进行过度的分散和削弱,就无法对政治责任进行确定,进而也影响了政治治理的进行。麦基文在《宪政古今》中就表达了对美国宪制的担忧:“任何过度平衡的政制,必定是个为私人和集团谋利而非为全体人民谋福的政制。我们的治理已全然沦为责任的扯皮与推诿。真正应为某行为负责的人,却逃避了责任。”{18}尤其对于实行选举政治的西方国家而言,它已经成为制约治理能力和治理体系现代化的关键问题。

二、主权监督模式

(一)主权监督模式的思想基础

主权监督模式由卢梭所奠定,并为列宁所继承成为苏联的宪制基础。奠定主权监督模式的意义在于,他决定性地将主权与政府区分开来,认为前者的本质是人民的集体意志,后者是执行这种意志的力量。主权只有一种正当的方式,那就是人民主权,这是因为主权本身是不可转让的。{19}人民主权的内核是集体的“公意”(generalwill),并非具体的权力。在人民主权之下,可以有不同形式的政府——君主制、贵族制、民主制,乃至某种混合政体。

然而,人民只有在订立社会契约那一刻才是主权者,当行使完制宪权、人民退场后,作为制宪权主体的人民就回归成臣民,此时整个国家的运作就交给行使行政权的国家机器。但是,行政权并不总是能够保持克制的,它天然有一种自我膨胀的趋势,因而,在它膨胀的过程中就会对立法权进行腐蚀,最后消灭掉立法权,这样人民的意志就会被奴役,专制的统治也就由此产生。{20}因此,为了防止执行权的腐败,维护主权的权威,就必须让主权者行动起来,即人民集会。{21}

由此可见,卢梭并没有把注意力放在行政权的分立与制衡上,而是把行政权看作一个总体的、依附于主权的权力,而其对主权的压制和篡夺则是卢梭最担心的问题。因此,权力的监督也被理解为人民与政府之间的平衡关系,合法而均衡的政权应该遵循“主权者:政府=政府:臣民”这一经典的定律,而平衡的打破也正是政治体走向死亡的开始。换句话说,卢梭把权力(行政权)的腐败看作是政治体生死存亡的关键问题,而防止权力腐败最有效的方式,莫过于诉诸主权这一最高权力的人民集会。

马克思运用阶级学说,进一步刷新了卢梭的学说,在马克思那里,人民并不是指全体国民,而是特指无产阶级,与人民相对应的概念是敌人,即资产阶级。{22}人民或无产阶级具有排他的先进性、正确性。他们可以直接行使国家公共权力,也可以由他们的代表(作为无产阶级先锋队的共产党以及各级人民代表会议的代表)来行使,换言之,也是可以让渡的。在制度安排上,各级民意机关均为不受制约的国家最高权力机关。

列宁在马克思的基础上进一步提出政党的先锋队理论。作为无产阶级的先锋队,政党没有自己的特殊利益,它是人民意志的化身,也是意志的灌输者和实现者;他从外部向无产阶级灌输阶级意识和革命意识,为了向工人灌输政治知识,社会民主党人应该到一切阶级中去,听取、收集并整合民意。在此,列宁指出,“在通常情况下,阶级是由政党来领导的,政党通常是最有威信、最有影响、最有经验、被选出担任最重要职务而称为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持的。”{23}因而,党是最高的道义来源,他不仅代表了人民的意志,而且还为人民指明了历史前进的方向。在某种意义上,主权的行使必须通过政党这一载体来完成,而何时可以行使主权,则需要作为先锋队的党的判断。对于党来说,作为国家机器则是从属于它,必须对它负责,反映其意志,受其监督。而其面临的最大问题在于,国家机器本身包含了腐败的因子,因为国家机器会导致革命运动的停滞,尤其可能出现掌握国家机器的人将国家作为保护自己利益的工具。由此,这就需要党时刻对这些腐败因素进行抑制,从而最大程度上保证国家机器的公共性。

在《国家与革命》中,列宁对巴黎公社的实践进行了总结,提出工人阶级在夺取政权以后,要把旧的国家机构打碎,而用仍然由这些工人和职员组成的新机构来代替它;为了防止这些人异化,应采取马克思和恩格斯详细分析过的办法:(1)不但实行选举制度,而且随时可以撤换;(2)薪金不得高于工人的工资;(3)立刻使所有的人都来执行监督和监察的职能。{24}不过,在苏联纷繁复杂的现实条件下,这一理想的宪制设计显然难以实行。

(二)苏联宪制对主权监督模式的偏离

当然,这一纵向的监督模式面临巨大的难题,就在于原来代表先进性和广大人民根本利益的政党,容易沦为某个利益阶层的代言人。从苏联的历史中我们可以看到一个先锋政党的衰败历程。

早在1918年苏维埃就成立了国家监察部,1920年2月改组为工农检查院。这是俄共(布)和苏维埃政府为加强对国家机关及其工作人员监督、反对官僚主义和违法乱纪所采取的重大措施。不过,工农检查院非但不能很好地监督中央委员,反而“成了这些中央委员的附属品,或者在一定条件下成了他们的助手”。{25}为此,1920年9月,列宁亲自主持召开了俄共(布)第九次全国代表会议,会议决定成立党的监察委员会。会议决议指出:“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会……党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉,必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”{26}这样一个与党委会平行、独立行使监察权的党内监督机构的创建,为加强党内监督、防止个别领导人滥用权力提供了基本条件。

然而,俄共(布)党的十一大之后,不仅原有的工农检查院的工作没有多大起色,而且党的监察机关的权力也有所削弱。为此,在俄共(布)十二大中,根据列宁的建议,中央监察委员会和工农检查院实行联合,即党的监察机构和苏维埃的监察机构的联合,在联合中实现党的监察机构对苏维埃监察机构的领导,这样“一方面,工农检查院因此能获得很高的、至少不亚于我们外交人民委员部的威信。另一方面,我们的中央委员会就会同中央监察委员会一起最终走上变成党的最高代表会议的道路”,不仅可以“使它的组织和工作有计划、有目的、有系统”,而且“通过我国工农中的优秀分子同真正广大的群众联系起来。”{27}

1934年1月,联共(布)十七大决定,将中央监察委员会改名为俄共(布)中央党的监察委员会,并委派一名联共中央委员会书记为领导者。{28}这样,党的监察委员会的领导人便由选举改为委派,中央书记兼任监察委员会的领导,这样党的监察委员会就不再是中央的独立机构,而是在中央委员会之下并受中央书记处直接领导的机构。1939年3月,联共(布)十八大修改党章,把党的监察委员会再次改为附属于联共(布)中央委员会的党的监察委员会。党的监察委员会由中央委员会选举产生,受中央委员会领导,由此党的监察委员会也就失去了列宁所设想的特性,丧失了对同级党委会监督的权力,从而变成了联共中央所属的党纪仲裁机关。1952年10月,联共(布)十九大对党章中关于监察委员会的条款又作了修改,进一步缩小了监察委员会的职权范围,取消了监察委员会监督党和中央委员会决议执行情况的权力,保留了监察委员会检查党员遵守党纪的情况,并对违反党纪和党的道德的行为追究责任的权力。{29}

与此同时,斯大林上台成为党的领袖后,不仅改变了列宁时期设立的处理党的日常工作的中央政治局、书记处和组织局三个平行机构,大大提升了中央政治局的地位,而且民主集中制的原则也开始弱化。{30}这无疑会打破党内各组织机构之间的监督制约关系,也进一步影响国家机器的正常运转。

可见,苏联的体制之所以日益僵化,就在于其形式与实质的分离。一方面,它强调党是具有最高合法性和权威性的先锋队;另一方面,在实践中,党与国家机器的界限却日益模糊,并没有起到有效的监督作用。

三、权力监督的中国模式

由上文分析可以看出,在西方权力监督的思想中,两种模式都存在实践中不可避免的缺陷。回顾我国宪制中监察体制的历史,由于我国奉行马克思列宁主义政党的建国原则,因而比较强调党作为主权的代表来实行对国家机器的监督和规制,从而导致在处理党政关系及其权力异化上走过不少弯路。所以,此次改革可以看作是中国共产党探索政党政治和国家机器的连接通道的又一尝试。而如何实现政党意志和人民意志的有机统一,并将其有效付诸实践,则是监察委员会改革乃至未来宪制设计所必须处理的问题。在此,“权力分立”模式中的一些理念或许能够发挥应有的借鉴作用,最终实现两种模式相互借鉴、相互融合的局面。

(一)新中国成立前期:主权监督模式

新中国成立后,根据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的相关规定,我国设立了中央层面的人民监察委员会,隶属于政务院,主要负责指导和联系各部、会、院、署、行的工作,并有权对政府机关及其公务人员的履职情况进行监督。随后,地方各级政府也纷纷设立了地方一级的人民监察委员会,并受当地人民政府和上级监察委员会的领导。

1954年9月,第一届全国人民代表大会将政务院改为国务院,中央层面的人民监察委员会也相应改组成中华人民共和国监察部。除了原有的职责以外,监察部还对国营企业、合营企业、合作社进行监督,从而保证国务院的决议得以执行。值得注意的是,地方各级监察委员会除了监察权以外,还享有奖惩权。总体而言,建国时期的监察机关主要是政府内部设立的行政监察机关,其主要目的是为了树立社会新风尚,执行国务院的政策命令,加强政权建设,保护国家财产。其虽与党的各级纪律检查委员实行合署办公,但在工作属性上保持相对的独立性,这与1954年《宪法》所遵循的“党政分开、权力不能过分集中”的理念有关。{31}

但随后,政府层面的行政监察机关的职能开始萎缩,党的监察机关的角色日益凸显。结果,到了1959年,中央层面的监察部被撤销,地方各级政府的监察机构则与各级党的监察委员会合并,党纪和政纪都由党的各级监察委员会进行监督。到了1969年,甚至党的各级监察委员会也被撤销。除此之外,1968年各级检察院也先后被撤销,“七五宪法”则直接规定“检察机关的职权由各级公安机关行使”,从宪法上确认了检察机关的撤销。这一系列做法很大程度上是因为国家机器内部的监督已经失效,唯有通过阶级动员群众打破旧的国家机器,实现国家机器的革新。这毫无疑问是对卢梭、马克思和列宁的思路的延续。但事实证明,作为界定人民的关键概念,阶级的内涵不停变动,有时甚至与客观的社会经济状况脱钩,变成了主观思想状态的类型。这一概念客观性的丧失,导致“公意”与“众意”之间的边界变得过于灵活,政治与社会生活因而失去了可预测性。

(二)改革开放以来:对主权监督模式的修正

1982年宪法重新确立了国务院领导监察工作的合法性,1986年11月,国务院向全国人大常委会提请批准设立监察部。在得到全国人大常委会的批准后,1987年6月,国家监察部正式成立。这就改变了原来党统领一切监察事务的结构,反映了我们党从革命党到执政党、从革命政治到宪法政治的思路转变,从而大大提高了政府机关在具体事务中所发挥的作用。根据党政分开原则,监察机关与纪委分别开展执行行政纪律和党纪的工作。前者监督的对象是国家机关的公务人员,后者主要监督各类机关团体、企事业单位中的党员。不过,由于我国公务员中党员居多,在实际运作中这两项职能难以分开。

于是,1993年2月中共中央、国务院决定,将监察部与中央纪律检查委员会合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称的体制。合署以后的中央纪委同时履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能,对党中央全面负责;监察部按照宪法规定仍属国务院序列,接受国务院领导。但“合署办公”并没有实质解决机构之间职责不清、职能交叉的问题,同时行政监察机关的地位也没有得以提升。{32}一方面,各级行政监察机关作为各级人民政府的内设部门,在权力配置上受到了本级人民政府、上级监察机关的双重领导,使得决策权、执行权和监督权合为一体,从而陷入“自我监督”的困境。同时,其人事和财政受制于同级党委和政府,也让其缺乏应有的独立性和权威性。另一方面,由于我国的反腐败工作是在党的统一领导和纪委的协调下进行的,因而虽然合署办公的初衷本是为了能让监察机关充分利用党的各种资源来更好地实施监察工作,但是实际运作中基本上是纪委主导和先行,这导致监察机关的资源被严重浪费。更重要的是,监察机关监察的范围仅限于行政系统内部,纪委的监察对象则限于党员干部,因而对于在此范围之外的许多实际行使公权力的公职人员而言,并没有被纳入到整个反腐败体制中。由此,在现行模式下,如何整合、协调、分配党政之间的监察工作,使之充分发挥党和纪委的领导作用,同时整合监察机关以及检察机关的资源,将成为国家监察体制改革中亟待解决的问题。

(三)国家监察体制改革

《中华人民共和国监察法》第2条规定:“坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”作为总则性条款,它至少强调了以下几个方面的内容:第一,国家监察委员会是党领导下,整合党政力量的中国特色监察机关;第二,建立国家监察委员会的动力在于构建具有中国特色的国家监察体系,建立集中统一、权威高效的反腐败体制,从而纠正之前监察工作所面临的党纪国法断层、监察资源分散等问题;第三,建立国家监察委员会的最终目的在于,要强化党自身和国家机构层面的自我监督,从而实现依规治党与依法治国、党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一,进而推进国家治理体系和治理能力现代化。{33}

然而,上述三个方面依然没有明确党政具体职能的分工。尽管该条款尚未规定监察委员会在国家机关体系的性质,但2017年11月5日,新华社发表的长篇监察体制改革综述中提出一个说法:监察机关代表党和国家行使监督权,是政治机关,不是行政机关、司法机关。{34}结合《方案》与目前实践来看,所谓“政治机关”,是集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体的综合性、混合性与独立性的机关,既不同于党的机关、也不同于行政机关或者司法机关,其职权具有综合性与混合性。在权力结构上,从国家机关层面看,它与行政机关、司法机关平级,都是由人大产生,对人大负责,受人大监督;但同时由于其与纪委机关合署办公,其在政治层级上地位更高。在这个意义上,国家监察委员会改革实际上承担了探索统筹协调党的领导权和国家政权机关之间权力运行关系的重大政治使命,而其内部的职能分工依然是有待探讨的问题。

根据前文所述,原来的监察工作存在党政权限模糊、职责不明的问题,从而导致监察资源浪费、对权力主体无法全面覆盖等问题,因而此次建立国家监察委员会的重要目标就在于整合监察资源,在人民代表大会制度这项根本政治制度下,改变原来“一府两院”的宪制架构,重新建立一个统一高效的独立监督机关。但是,这一具有综合性和复合性权力的机关,其权力和权威也是巨大的,尤其集中体现在监察权的行使将全面覆盖各国家机关及其公务人员。因而,它是否会打破原有人民代表大会制度体制下国家机关之间的权力平衡,依然是存疑的。

由此进一步引申的问题的是,监察委员会的权力本身如何制衡。许多学者认为,现行的机构设置无法对监察委员会的权力进行有效监督,甚至存在监察委员会的权力凌驾于其他权力之上,进而导致“以党越政”的问题。{35}倘若这些问题不能有效解决,那么中国权力监督的运行也就无法避免主权监督模式中的弊端,甚至由于其政治机关的地位,反而强化了主权性权力的常规化行使,弱化了国家机器在日常政治运作中本应发挥的效用,最终导致国家机器的意志与党的意志陷入紧张关系,党的意志在执行过程中缺乏合法性论证,而国家机器的意志的实现却可能有悖于党的意志。为此,就必须在职能上对党政监察工作进行分工,而党纪与国法的区分也许可以对这一问题的思考提供启示。

众所周知,党纪严于国法,是党组织先进于社会团体、党员先进于群众的逻辑推演。党的十八届四中全会指出,“党规党纪严于国家法律,党的各级组织和广大党员不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”。这意味着,党纪实际上和作风问题是紧密相连的,对作风问题的强调一直是中国共产党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例,也是纪检监察工作的重中之重。这其实与罗马宪制中监察官的职能不谋而合,卢梭就指出,罗马监察官的主要职务就是对社会风尚(mores)引导和保持,从而培育有德性的公民,防止政治体的衰败。{36}因此,在合署办公中,纪委应该集中处理违反党纪作风的行为,对公务人员的违法犯罪起到防微杜渐的作用。相比于草案,最终的《监察法》就增加了监察机关对公职人员开展廉政教育的规定,这一工作今后可考虑在纪委的指导下结合党纪作风问题集中开展,这样使得纪委从原来的全面负责监察工作的事务性机构,变为保持党的先进性的政治机构。

其实,这是过往纪委工作的重要环节,也是“党管干部”原则的体现,而它主要是通过对干部的任免来实现的。在过去,党拥有对干部的任命权、撤免权、培训权、调查权,但对干部的留置权等在法律上却一直缺乏。而“双规”本身并非一项正式的司法权力,所以在反腐败问题上,党一直面临着法治化的要求和挑战。因而,建立国家监察委员会,意味着作为党的机构的纪委机关可以在职能上专注于对党员干部的教化和监督,同时监察机关作为整合司法资源的国家机关,对触犯法律的党员干部以其公民的身份对其予以惩罚,实现了党的领导与依法治国的有机统一。

与此同时,对于监察委员会的监督问题,有必要对“权力分立”的理念进行借鉴。在这一理念中,权力监督本身已经内化为权力之间的相互制约制衡,并不需要一个掌握监督权的机构来单独保障对权力的监督,从而破解了无限“循环监督”的困境。我国现行法律确立了多元监督机制,如人大的法律监督、政协的民主监督、检察机关的公诉监督和公益诉讼监督、人民法院的司法监督以及社会媒体、组织和公民的社会监督,为有效监督监察权力奠定了制度基础。不过,在具体的制衡方式上,由于权力本身的复杂性和交汇性,每一个机构具有多种权力属性是必然趋势,因而有必要从功能属性上对监察权进行进一步划分,使其在立法、司法、执行等层面进行多主体、多层级的交叉运作,这既加强了各机构的合作,有效地提升了反腐工作的多元性和全面性,同时又防止了监察权本身的滥用,提高了监察委员会权力运作的合法性和正当性。

因此,在未来的实践中,可兼采权力分立和主权监督两种模式的优点,一方面,在大方向上遵从主权监督模式,在主权层面实现党的领导与人民当家作主的有机统一,在国家机器之上保持党的先进性和人民性,防止国家机器的异化进而篡夺人民主权。但另一方面,在具体的宪制结构中,应该更多借鉴权力分立模式,从功能角度将权力分散于不同的机构手中,使公权力之间实现有效制衡。与此同时,为了防止各个机构之间堕入低效、相互否决、不作为的官僚主义窠臼,党可以有效地对其进行监督和引导,从而让权力在科学民主决策中得以执行。

四、结语

权力分立模式和主权监督模式存在着诸多差异,选择哪一种模式,在很大程度上与一国的历史传统和历史情境有关。美国之所以能够一直保持中世纪的都铎宪制,与其不需要面临复杂的地缘政治竞争有着密切的联系。与之不同的是,近代欧洲延绵不断的霸权斗争,使得欧陆各国纷纷加强中央集权建立绝对主义国家以应对外部竞争。然而,当美国逐渐成为霸权国家开始全球治理时,复杂多变的国内外形势使得权力分立模式显露出其“否决政治”的弊端。因而,如何使权力高效集中地行使,已经成为美国政治目前面临的挑战,近百年来总统权力的不断上升,以及行政规制国的出现,可以被看作是美国试图进行中央集权的努力。

同样,要准确理解新中国成立以来我国监察体制的历史,必须结合每一时期的历史语境,并在此基础上就两种模式的理论进行深入理解,从而有效推动我国未来的监察体制建设。概而言之,我们必须对权力腐败的危险有清醒的认识,正如阿伦特所言,权力包含了对自身的否定,权力只有由权力来制止才能同时保持自身的完整。{37}同时,我们也不能对权力的运行添加过多的不必要掣肘,正如麦基文指出,限制政府并不是要削弱它,否则将会削弱政府提供公共服务以及承担政治责任的能力。{38}

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