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黎敏:国家统治条款体系化解释面临的困难 ——从《监察法(草案)》合宪性之争揭示的政治哲学问题谈起

| 时间: 2018-11-28 12:03:35 | 文章来源:


【摘要】“八二”宪法文本蕴含一个由结构性的国体条款—基本权利条款—政体条款组成的三重结构。总纲中以国体条款为首的四个政治性条款涉及我国国家政治统治的总体原则,类似“总则”的这四个条款与类似“分则”的第三章国家机构共同组成我国宪法的“国家统治条款”,第二章构成宪法的“基本权利目录”。2017年以来围绕监察委建制展开的合宪性讨论揭示了我国宪法三重结构中若干关键性规范之间的内部体系张力。根据体系化解释思维,使“基本权利条款”与“政体条款”内部位阶变得复杂的规范根源是“国体条款”,对国体条款政治哲学内涵的分析有助于学理上深入思考国家统治条款体系化解释的价值基准。从修宪后总纲的实证情况看,我国宪法既有三重结构的内部体系格局没有实质变化。如何进行国家统治条款体系化解释才能确保宪法权威,依旧需要学界在方法论与价值论两个层面进行理论探索。

【关键词】宪法体系化解释;合宪性解释;国体条款;监察法草案


在2018年通过的全部21条宪法修正案中,有11条是直接因为监察委建制入宪而进行的修改或增删。此次通过的21条修正案是我国全部宪法修正案中的第32条到第52条:其中,第32条到第35条涉及宪法序言修改;第36条涉及国体条款内容的增加;第38条到第40条分别涉及民族关系和谐、社会主义核心价值观入宪和公职人员宪法宣誓;第45条涉及国家主席任期;第47条涉及设区的市的立法权限;其余11条的修改增删全部与监察委建制直接相关。修正案将监察委作为与一府两院并行的国家机构分支明确写进了宪法,意味着一个自上而下的监察系统在宪法层面获得建制总依据,在法律实证主义意义上可以终结2017年以来围绕《监察法(草案)》合宪性而出现的理论争鸣了。

然而,法律问题的复杂之处往往不在其形式,而在其内部体系,监察委建制合宪性争论揭示的学术问题没有因此次修宪完成而远去。本文基于现代宪法政治的价值原理与现代法学方法论上的“内部体系”思维方法,在“国体条款—基本权利条款—政体条款”三重结构视角下分析《监察法(草案)》合宪性争论蕴含的根本政治哲学问题。结合此次修正案的实际情况看,我国宪法文本中若干结构性规范之间的内部体系张力以及这种内在张力给体系化宪法解释造成的问题并未因修宪而消失。就学术研究而言,修宪后国家机构条款的体系化解释应该按照怎样的价值基准进行,这是我国法学界始终要面对的解释学元问题。本文专注宪制理论推演和价值分析。

一、我国宪法中三类“结构性条款”及其“内部体系”关系

依据“八二”宪法文本,勘定我国政治制度和国家机构权力结构关系的核心条款总共来自两个部分,第一部分在“总纲”,总纲涉及国家统治结构的关键政治性条款主要有四个:即第1条、第2条、第3条、第5条。第二部分在“第三章”国家机构章,核心内容是第57条“政体条款”。以第57条为统领的“政体条款群”的核心内涵为全国人大是我国最高权力机关,它领导一府两院。

黎敏:国家统治条款体系化解释面临的困难

从法学思维看,总纲这四条对我国全部国家统治机构的内部结构关系进行了概括性的、类似总则式的定性界定,具有特殊体系意义。第1条规定了我国的国家性质是人民民主专政的社会主义国家,即“国体条款”。为讨论方便,笔者依据核心文意内涵,将分布在总纲中的四个政治性条款进行概括式界定。 第2条规定一切权力属于人民,即“人民主权条款”。第3条规定我国一切国家机构实行民主集中制,即“民主集中制条款”。第5条规定我国实行依法治国,建设社会主义法治国家,即“法治国条款”。国体条款直观的字面意思就是:我国是“人民”可以进行“民主专政”的社会主义国家,第2条与第3条可视为对国体条款的两个递进式解释:具体而言,“人民主权条款”中的“一切权力归人民”是对“人民民主”的递进解释;“民主集中制条款”中的“国家机构实行民主集中制”是对“人民民主专政”的具体贯彻。第三章国家机构章则以“节”的体例形式对各个国家机构逐一作出了类似分则式的具体规定,对第三章的核心内涵,约定俗成的概括性说法即“政体条款”:即我国实行人大领导下的一府两院制度 。

依据文意解释方法,“国体条款”的基本意思即:我国是“人民”有权进行“民主专政”的社会主义国家,其中“民主专政”又蕴含两个意思要素:即“人民民主”与“人民民主的专政”。根据我国宪法,“人民民主”最基本的制度表达形式是各级人民代表大会。而从宪法史与政治理论对“专政”这个概念的一般共识讲,大体承认“民主专政”是源自俄国十月革命的概念。施密特1921年出版的《论专政》研究了历史上和当时世界上出现过的军事管制法,如苏联的专政体制,发现专政权力对于保全国家秩序具有意义,并在研究列宁时提炼出了一个著名的“主权专政”概念。

从理论源头而言,作为由马克思主义政党执政的社会主义国家,我国宪法中“人民民主专政”自然包含着马克思专政理论的思想颗粒,即为了人民(人民的主体是以工人阶级为领导、以工农联盟为基础)的利益、国家可以根据具体历史情境进行主权决断的内涵,权力的民主——集中由此成为必须的手段。理论上这种权力集中均是为了贯彻人民意志、保护人民根本利益,因而具有政治道德上的正当性。施密特认为被马克思主义政党接受的人民民主专政理论,乃是无产阶级理性主义运用国家机器的典范学说。

为论证简明起见,不妨概括说,证成社会主义专政式的民主集中制的实体正当性根植于一种以抽象的人民为权力来源与权力目的的“总体人民——民主观”。依此种民主理念,“人民”是至高无上的,它不可以受到任何价值与规范约束。此种人民民主理念下的宪法理论强调“人民的制宪权”可以高于一切,可以不受“客观的价值”与“应然的要求”的拘束。Haug , Die Schranken der Verfassungsrevision,1947,S85,87-88,91-92,转引自[日]芦部信喜:《制宪权》,王贵松 译,中国政法大学出版社2012年版,第37页。 所谓“人民的决断”不以任何规范为依据,而只以其自身为界限。所谓制宪权既是革命性的权力又是革命权本身。在法国和美国为代表的现代宪法运动语境下,制宪权与革命权有所区别,强调始源性的制宪权即使是革命性的权力,但绝不能成为革命权本身,亦即人民制宪权不能成为修正基本权利的理由。由此,“人民民主专政”实质上就是人民作为主权者的主权专政和主权决断,在此国体原则下,“人民的制宪权”与“人民的修宪权”就是带有主权绝对性和主权决断主义风格的权力。依此理念,在具体制度实践中,意味着代表人民的最高立法机关(如我国的全国人大)可以不受宪法限制。

以抽象的人民为核心的总体—民主观与西方现代宪法学强调个人自由具有在先性地位的“个人自由—民主观”存在一些差异。在个人自由—民主观下,抽象的“人民”与社会主义民主观下的人民一样,都是崇高的,但崇高不等于至高无上,更不等于可以不受限制。相反,自由—民主理念下,崇高的“人民”也不能侵犯个人基本权利,在制度实践中,就集中体现在作为人民代表的代议制机构即议会的一切立法行为均须受个人基本权利的限制,此乃“限权宪法”的精义。

我国制宪者当初将国体条款置于第1条,足以让人产生理论上的联想,即我国宪法要表达一种以抽象的人民为正当性根基的总体—民主理念,这是宪法的首要价值基调。在这种上下文语境中去分析宪法第2条、第3条与第1条的内在关联,可以看出,前两者实质上是对“民主专政”价值前提的强化解释。

由此,根据“人民民主专政的社会主义国家”这个国体原则去体系化理解宪法第57条(位于第三章),那么,全国人大常委会既是全国人大的常设工作机构,又是全国人大实行民主集中、贯彻人民民主专政的必要政治手段。与国体条款居于第1条的体系位置相吻合的是我国《宪法》与《立法法》均没有对全国人大及其常委会的修宪权与立法权作出明确的实质限制。

与此同时,我们会更容易理解“八二”宪法制宪者当初将公民基本权利列为第二章,排在第一章总纲与第三章国家机构章中间可能不是偶然,而是对一种复杂多维的政治意识形态与宪法思想谱系的技术地贯彻与表达,即在社会主义国家,以人民民主专政为表征的总体—民主优先于以公民基本权利为表征的个人自由—民主。因此,人民民主专政是中国社会主义国家的国体,国之根本,它作为第1条统领宪法全部政治性条款。

但是,另一方面,1978年三中全会后,中国社会主义国家及其宪法又根本不同于苏维埃宪法理念了。在制定“八二”宪法的同时,中国共产党作为主导力量不仅在党章中加入了“任何政党都必须在宪法与法律范围内活动”的规定,而且明确地在宪法中加入公民的人格尊严不受侵犯的条款。作为近现代中国现代性转型产物的人民共和国,它不同于传统帝制,它是一个共和国(尽管国号为共和国并不等于彻底贯彻了宪政—共和政体),它必须尊重公民基本权利。

但国体条款的存在及内涵又意味着这些个人基本权利并不具有相对于“人民”这个抽象整体的绝对在先性地位。因此,在内在结构上,公民基本权利受制于人民民主的统摄。由此,公民基本权利章被安排在总纲与国家机构章之间就是顺理成章的事情。它既可被解释为:社会主义制宪者对现代宪法一些基本价值有一定继受,同时又表明,这种继受是局部而有选择性的(表现在我国公民基本权利目录存在一些实质缺陷)。

若转化为现代宪法学话语与结构体系,总纲中涉及国家政治统治结构总体原则的这四个条款与第三章国家机构共同组成我国宪法的“国家统治条款”;而第二章基本权利条款构成我国宪法的“基本权利目录”。这是在形式上对我国宪法“结构性条款”进行的类型化处理。本文所说的“结构性条款”,是对一部实证宪法典的价值基准与体系化解释具有关键意义的宪法规范。但是,就实质内涵而言,我国宪法结构性条款之间的“内部体系”关系的复杂性远远超出了它的外部形式体系。

“内部体系”方法是源自德国的现代法学方法论,拉伦茨曾清晰地总结了“内部体系”思想。内部体系就是指法律原则构成的体系,塑造法的内部体系的这些原则称为“法伦理性原则”。这些法伦理性原则乃是在对法律进行客观的目的性解释时要遵循的价值标准。

[德]拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥 译,法律出版社2003年版,第6页。 以内部体系思维观察,我国宪法三类结构性条款之间的内部体系存在相当复杂的理论论证问题。就“国家统治条款”而言,它的内部体系复杂之处在于:“人民民主专政条款”(及附属于它的“民主集中制条款”)、“人民主权条款”和“依法治国条款”之间的价值位阶关系。就“国家统治条款”与“基本权利目录”之间的内部关系而言,复杂之处在于:“人民民主专政条款”与“人权条款”的关系;“人民主权条款”与“人权条款”的关系。

论证并厘清上述条款的位阶关系,实质上就是要界定我国宪法的价值秩序即宪法精神与宪法原则,这亦是推进合宪性审查工作首先需要明确的价值前提,因为合宪性审查本质上具有宪法解释学的品格。然而,我国宪法学界各个理论流派对上述三类结构性条款的内在张力与位阶关系尚未形成具有共识意义的真正体系化的价值论证。这种缺失对宪制改革实践造成的理论困惑突出体现在《监察法(草案)》的合宪性争论之中。

二、体系化解释元问题的实证观察:从《监察法(草案)》合宪性讨论说起

2017年11月全国人大常委会正式公布《监察法(草案)》,拟议建构一个自上而下的监察系统,当即引发学界热烈讨论。

法学界认为草案违宪的理据主要基于两个层次:第一,草案创设的机构本身没有宪法依据。因为现行《宪法》第三章国家机构章没有关于监察机关的任何规定。宪法学者与刑事诉讼学者几乎完全一致地将这个作为草案违宪的首要理由。

然而,认为全国人大常委会无权代表全国人大决定创设监察委、进而无权制定《监察法(草案)》这个判断实际上要面临来自宪法文本内部另一个规范的追问。因为持此观点的学者分析这个问题时依据的主要是“政体条款”,他们忽略了总纲第1条“国体条款”作为实证法规范的效力,国体条款的文意与政治内涵对证成《监察法(草案)》有宪法规范依据具有关键意义。

换言之,监察委建制合宪性讨论的一个学术意义在于:它将我国宪法文本中若干结构性规范之间的内部体系张力以及这些具有异质性的宪法规范给宪法体系化解释提出的问题集中反映出来了。这个解释学问题是什么呢?

根据现代法学方法,宪法解释机构与法律家在对一项制定法进行合宪性审查时,需要从体系化思维出发解释宪法,即解释者必须在案涉制定法(即“事实”)与有关宪法规范及宪法整体规范脉络(即“规范”)之间目光往返流转。具体而言,不仅要在案涉制定法与直接相关的某个宪法规范之间进行准司法性的三段论涵摄推理,而且还要将解释目光扩展到整个宪法规范的体系脉络,以确保对每条规范的解释适用都能够兼容于宪法精神与宪法原则。因此,勘定宪法精神与原则就成为推进合宪性审查时必须要面临的前提问题。无论进行合宪性审查的机构到底采取什么具体模式,都不影响这一点。

然而,宪法内容的高度政治性与历史性、宪法条文的高度抽象性与概括性决定了界定宪法精神与原则是非常复杂的宪制理论建构工作。一方面,法律家应该依据宪法文本中哪些条款去确定宪法精神与宪法原则?另一方面,除了依据明确于宪法文本中的显性条款,法律家同时还要思考每个宪法文本背后是否都有一个无形的高级法背景?如果认为每个宪法文本背后都有高级法背景,随之而来的另一个复杂问题是:由于不同时代与不同社会阶层对宪法内涵及背后的高级法背景的解读论证存在很大差异,那么该如何在多元化意见纷争中确定底线的宪法价值共识?换言之,有没有一种普遍的超实证原则成为所有实证宪法捍卫的价值根基?以至于如果背离了这些基本原则,一部实证宪法将不再成为宪法?从罗尔斯、哈贝马斯这一脉思想家的理论关怀看,对这些问题的论证与回答在根本上都可追溯到宪法的正义性这个政治哲学层面。这意味着,宪法理论研究既要关注实证宪法规范,又要研究超实证宪法原则,因而,宪法理论论证包含着复杂的道德论证维度。对于推进合宪性审查来说,这些都是具有原初设置意义的基本问题。

但是,这些问题的论证并非易事。从不同的方法与视角,对宪法文本及其背后的高级法背景解读均可得出截然不同的结论。如,即使同样是对宪法文本进行解读,我国政治宪法学者侧重序言对宪法文本其他部分(即正式规范部分)内涵的辐射作用。在他们看来,序言的意义在于它是“八二”宪法文本中明确写有“中国共产党”的部分,这既有事实上的价值,又具有方法上的价值。由此总结出我国根本法的五个层次:中国共产党的领导;社会主义;民主集中制;现代化建设;基本权利保障。陈端洪:《制宪权与根本法》,中国法制出版社2010年版,第282-293页。从“社会主义”与“民主集中制”原则被归入到根本法第二个与第三个层次这一点看,政治宪法学论者充分明确了国体条款及其附属条款(宪法第1条和第2条)在其宪制理论中的作用。另外还有一些政治宪法学者从社会学进路得出相似结论,即中国有一些发挥着实际效力的政治规则与惯例,它们虽然不见于宪法文本,但却是“活着的宪法”。强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载《开放时代》2009年第12期。

规范宪法学(包括与其一脉相承的宪法教义学思潮)与政治宪法学不同,他们从形式法治立场出发,主张回归到狭义宪法学研究,侧重对实证宪法规范的内涵进行教义学建构。最近十余年,我国在这个方法论进路下的宪法学研究成果颇丰。比如林来梵教授指出:“宪法学最重要的方法就是教义学”,参见林来梵:《宪法学讲义》,法律出版社2011年版,第106页;白斌教授认为:“在众多以法现象为研究对象的学问中,最能彰显法学家知识与能力之真正力量的部分,当属法教义学”,参见白斌:《论法教义学:源流、特征及其功能》,载《环球法律评论》2010年第3期;李忠夏对德国宪法学教义化进程及其对中国的意义进行了分析,参见李忠夏:《中国宪法学方法论反思》,载《法学研究》2011年第2期;李忠夏:《宪法学的教义化——德国国家法学方法论的发展》,载《法学家》2009年第5期;张翔的《宪法释义学:原理、技术、实践》(法律出版社2013年版)则对在我国宪法文本框架下展开教义学化的具体问题展开了带有实践导向的思考。规范宪法学直接诉诸“约束公权力”与“保护基本权利”这两项价值原则:如它重视基本权利的基础理论研究,它也重视约束公权力,不过主要集中于从相对技术性的视角研究人大制度及其对一府两院的监督与领导机制。规范宪法学对宪法规范进行的精耕细作化教义学建构值得肯定。

但是,规范宪法学进行体系化理论建构时存在的一个缺陷是:未充分重视位置更加显要(它位居宪法第1条)的国体条款与第三章国家机构条款之间的内在关系与内在冲突,即缺乏对由总纲若干政治性条款与第三章共同组成的全部“国家统治条款”进行真正的体系化研究。

真正的体系化研究意味着解释适用宪法时需要对这些在政治哲学内涵上存在相互矛盾的诸宪法规范进行价值位阶排序与合理的价值论证(不同立场的学者的方法进路会不同,既可能是历史的、哲学的、也可能是基于现实的社会—政治需要的)。意味着当进行合宪性审查涉及到对多条规范内涵的解释时,法律家要根据特定情势与价值基准,论证某些条款的作用必须被强化,而某些条款的地位必须被削弱。这在法学技术上首先是一个宪法解释学问题,对三类结构性条款的规范内涵与内部位阶关系进行恰当的体系化解释,进而实现宪法规范在“内部体系”意义上的合理平衡,正是当下我国宪法理论面临的深层次问题。

就国体条款、基本权利条款、政体条款在宪法文本中的各自地位这个问题而言,政治宪法学更重视宪法序言与国体条款所蕴含的中国历史特殊性与国体特殊性叙事。规范宪法学不那么重视国体条款的体系意义,他们侧重在第二章与第三章。至于国体条款在整个宪法理论体系中将何去何从,规范宪法学在学理上并无开创性的探讨。一个颇有意思的现象是,撰文参与监察法草案合宪性论辩的学者大体上都是遵循规范宪法学方法进路的,政治宪法学进路的学者基本没有深度介入争论。就基本权利条款的体系地位这个问题,政治宪法学将基本权利的位阶置于根本法五个层次中第五的位置。规范宪法学至少在学理上是以“基本权利条款”与“政体条款”应该并列为前提展开立论的。晚近我国宪法教义学着力译介德国基本法最核心的一条宪制经验即基本权利条款对包括联邦议会在内的全部国家机构权力范围构成实质限制。

从比较宪法史看,二战后德国贯彻了源自美国限权宪法“反对任何绝对权力”包括“人民的权力”的基本理念,其制度化表现在:即使是代表人民意志的民主立法机构即国会的权力也不能是绝对的,它必须受基本法约束——受基本法的什么约束?受基本法第1条“人的尊严条款”为统领的全部基本权利为价值核心的宪法秩序约束。

[德]克里斯托弗·默勒斯:《德国基本法:历史与内容》,赵真 译,中国法制出版社2014年版,第44-45页。基本法第20条第3款与第4款分别规定“立法受宪法秩序约束,执行权与司法权受法律与法约束”“对于任何企图废除这一秩序的人,如不存在其他救济方式,所有德国人均有反抗权”。到哪里反抗?基本法吸收了一种基于美国宪制模式与理念的新元素,目的是为了确保基本权利的完整性与现实有效性,这个新元素就是联邦宪法法院。Edmund Spevack,“American Pressures on the German Constitutional tradition:basic rights in the western German Constitution of 1949”,  in International Journal of Politics, Culture, and Society, Vol. 10, No. 3 (Spring, 1997), p.411.

更突出体现德国基本法贯彻了反对任何绝对权力的一点还在于:基本法第79条第3款对修宪权行为作出了明文的实质限制。

[日]芦部信喜:《制宪权》,王贵松 译,中国政法大学出版社2012年版,第39页。尽管对该条款存在一些学说分歧,但作为人民意志之表达形式之一的修宪权应该存在规范性拘束这一点毫无疑问是现代宪法学要捍卫的基本原则。这正是限权宪法理论最深刻的精髓,也是德国基本法同样被称为“自由—民主宪法”的根本理由所在。

由于政治文化传统不同,在我国,就全国人大的修宪权与立法权是否应该受到宪法上基本权利或超实证的最高法伦理原则的绝对约束而定格为有限权力这个问题,我国学界未形成系统研究与学说。与此相应,我国《立法法》只是对宪法以下法律法规的制定事宜作出了界定,它没有明确规定哪些普遍的法伦理原则是全国人大制定法律时(当然更不涉及修改宪法时)都不可以触及的根本价值基石。换言之,我国宪法对最高立法机构的权限没有实质的明确限制。

从规范结构看,使我国宪法“基本权利条款”与“政体条款”内部体系位阶变得复杂或者说理论上不确定的一个现实规范根源正是国体条款。居于宪法典正文第1条的国体条款的特殊体系意义,既指它在方法论上是我们要正视的一个实证规范,又指出这条实证规范蕴含的权力结构内涵在整个宪法规范脉络中所处的地位。

那么,这个条款在宪法文本中先于基本权利条款与政体条款,是不是意味着它对基本权利条款与政体条款具有优先性与统摄意义呢?客观而言,围绕此问题的体系化宪法解释学论证尚未出现。

事实表明,这个缺失造成了理论与实践的困惑。对“八二”宪法进步意义的学术化综述,参见郭道晖等:《八二宪法三十年:历史与实践》,载《环球法律评论》2012年第6期;童之伟:《八二宪法与宪政》,载《炎黄春秋》2013年第12期;汪庆华:《法律保留原则、公民权利保障与八二宪法秩序》,载《浙江社会科学》2014年第12期。在我国社会公共领域曾出现一种声音:不能用法治代替人民民主专政。有论者认为坚持人民民主专政应该优先于坚持依法治国等等。对此,法学界有学者提出了温和而富有建设性的商榷意见,重申了依法治国精神的现实重要性。针对有人提出“不能用法治代替人民民主专政”的观点,童之伟教授提出了具有建设性的商榷意见。

理论共识的阙如会影响对实践的理解。此次《监察法(草案)》合宪性讨论就是一个生动的例子。学者们判断草案没有宪法依据的主要理据是监察委将改变我国的政体格局,因而违反“政体条款”;以及草案授予给监察委的监察职权过大,部分内容直接剥夺了被调查对象作为公民应该享有的正当程序权利,因而违反“基本权利条款”。基于现代宪法政治价值原理,笔者完全赞同在对我国宪法文本进行体系化解释重构时,应该削弱国体条款在整个宪法价值秩序中的体系地位,由宪法第2条人民主权、第5条法治国条款和第33条人权条款统摄宪法第1条。依据第三章“政体条款”即全国人大领导下的一府两院制度,全国人大常委会作为全国人大的常设机构无权制定《监察法(草案)》、创设监察委,因为这个创设将改变人大领导下的一府两院格局,使我国基本政治制度变为人大领导下的一府两院一委,而宪法条文中没有任何关于监察机关的规定。

但是,仅仅依据政体条款与基本权利条款判定《监察法(草案)》缺乏宪法依据,这个论断将面临来自宪法内部位置更为特殊的国体条款的规范性质疑。因为,如果根据第1条“人民民主专政的社会主义国家”、第2条“人民主权条款”、第3条“国家机构实行民主集中制”这三个条款进行基于文意、基于结构、基于政治哲学传统的宪法学解释,理论上能顺理成章地论证监察委建制与《监察法(草案)》具有宪法依据。必须指出问题的一个复杂面相:论述全国人大常委会创设这个机构有宪法规范依据,与同时承认全国人大常委会颁布的这个草案存在严重的程序规制技术瑕疵并不矛盾,本文完全同意学界就后者提出的实质理由。

因为,从国体条款与政体条款双重规范视角,我国全部国家机构的权力结构关系实际上包含两个面相。一个是人民民主,另一个是人民的“民主专政”,即来自于人民并代表人民意志的最高权力机构全国人大及其常设机构(全国人大常委会)作为人民权力的集中代表机构,有权为了人民利益与时代社会需要作出相应的政治决断。综上可见,依靠实证主义与形式主义的方法,创设监察委这个新机构在现行宪法文本语境中实质上有规范依据(即国体条款)。

反之,当学者们仅仅依据“政体条款”与“基本权利条款”指出《监察法(草案)》违背宪法精神与宪法原则时,相当于他们在界定我国宪法精神与宪法原则时,默默排除了国体条款的规范内涵及它对我国宪法精神与宪法原则的构成性意义,而从这些学者所遵循的法律实证主义与法律形式主义方法传统看,这是内在矛盾的。按照法律实证主义——形式主义的见解,在国体条款未被制宪机构正式修改或废除之前,其实证法规范地位必须被正视,因此,它作为实证法规范对界定我国政治体制与国家机构的权力结构所具有的构成性意义就成为合宪性审查时必然要面临的一个问题。如果要降低甚至削弱该条款的意义,就必须诉诸充分的宪法理论论证。德国法学中就有“违宪的宪法规范”理论去思考宪法规范内部漏洞的合理修正。

总体而言,按规范宪法学提倡的法律实证主义、形式主义与体系化方法,就《监察法(草案)》这个事案而言,解释者就必须在国体条款—公民基本权利条款—政体条款构成的多重“规范”视野下讨论《监察法(草案)》是否是一个违宪的“事实”。基于上述三重规范视角分析,支持监察委建制的一方可以顺理成章地在宪法文本中找到全国人大常委会制定《监察法(草案)》的权力依据,这个权力就是国体条款确定的人民民主专政,即人民的主权专政权。而我国大部分学者依据政体条款与基本权利条款的两重规范视角也能合情合理地论证全国人大常委会无权制定草案,学者们运用了典型“形式法治”的涵摄推理方法,新出现的“事实”(《监察法(草案)》)即小前提,违反了“规范”(宪法第三章政体条款与第二章基本权利条款)这个大前提,因此,《监察法(草案)》违宪。然而承认这种双重规范视角下的论证成立则意味着要以忽略国体条款这个实证法规范为前提,而这本身又是违宪的,因为它同样漠视了一个有效的宪法规范的存在。

至此,一个体系化宪法解释元问题就清晰地呈现在了我们面前。

结语:国家统治条款体系化解释要遵循的价值原理

这个元问题在客观上源自我国宪法文本内在的复杂性。

1982年诞生的这部宪法是当时各种复杂历史因素综合作用的产物,宪法要坚持执政党一系列根本政治传统。这突出体现在宪法序言的历史合法性叙事和第1条对人民民主专政社会主义国家性质开宗明义的强调。同时,作为一部改革宪法,“八二”宪法又引入了在“文化大革命”期间被破坏的个人尊严与公民基本权利等基本理念,并通过强调人民代表大会作为基本政体形式发挥民主作用等,引导国家政治生活与整个社会走向正常化与法治化。所以,“八二”宪法是新旧交替之时复杂的各种民族精神因素的混合体,它既承载着新中国前30年的基本政制传统,又添加了改革开放新因素。

季卫东教授多年前的一个总结分析至今依旧有意义:从1982年宪法的条款来看,这一宪法一方面规定共产党不能有超越于宪法和法律的特权,另一方面又承认超越于法理的四项基本原则,这就在法理上产生亟待解决的明显的矛盾。“在1982年的宪法中,按照邓小平的指示在序言中规定了四项基本原则,并使之成为整个法制的不可动摇的指导思想。据此,已故的张友渔教授对宪法的这一规定的解释是,‘坚持四项基本原则的核心是坚持党的领导’。他还指出:‘任何反对党的领导的言论和行为都是错误的,也是不能允许的。现在的问题不是要不要党的领导,而是怎么正确地加强和改善党的领导’”。参见季卫东:《中国宪法改革的途径与财产权问题》,载《当代中国研究》(美国)1999年第66号。 他认为:“若冷静地分析中国的现实条件,就会发现,小规模修宪确已接近其极限。今后中国的宪法修改应该是、而且也必然是突破现存体制。”进一步作出法理性的描述,那就是在“八二”宪法本文中,处处可见拉德布鲁赫所说的那种原则与原则之间的关系问题:即一部法律中存在的若干最高原则,即正义原则、合目的性原则和安定性原则之间可能会存在不一致。没有一个原则能纯而又纯地被贯彻下去,其中一个必须要为另一个作出整体的或部分的牺牲。

这些法哲学分析命题有助于我们体系化地解释我国宪法文本中“国体条款”、“基本权利条款”、“政体条款”这三大结构性规范之间的复杂关系与潜在价值张力。从“国体条款”蕴含的政治哲学内涵讲,承认它的至高性就意味着对后两者的效力有一定削弱。与之相反,如果从现代宪法政治价值原理着眼去建构我国宪法理论,则意味着要承认个人基本权利条款具有相对于政体与国体的相对至高性,这在政治哲学上意味着个人自由—权利原则具有在先性地位,而这与国体原则内涵的“总体人民—民主专政”并不融贯,有待理论界进行价值论证。

这里会引出一个“问题链”需要理论界深入思考回答:首先,“八二”宪法框架下,全国人大的修宪权是一种绝对权力、还是有限的权力?依据宪法第5条“法治国条款”即“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”,显然,这里的一切国家机关必然包括全国人大及其常委会,因此,全国人大及其常委会的立法权在形式上不应是绝对权力,而是应该受制于“八二”宪法的基本精神与基本原则的有限权力。

然而,接踵而来的理论问题还有:体现“八二”宪法精神的基本原则到底是哪些?换言之,哪些原则是全国人大的修宪权都不可撼动的?首先,前文的分析已经揭示:基于现代宪法政治理念解读“八二”宪法文本,应该将宪法第2条“人民主权原则”与第33条“人权保障原则”规定为修宪权与立法权均不可侵犯的底线原则,亦即这两项实质原则应该成为合宪性审查的价值基准,前者指向权力制约,后者指向权利保障。而要确保这两项基本原则的实质价值基准的地位,就必须妥善处理与之并不完全协调的“国体条款”(包括附属于它的民主集中制条款)。其次,宪法修改的其他内容需要在根本上服从这两项实质价值基准,也就是说,要以“人民主权原则”和“人权保障原则”作为最高法伦理原则统摄宪法修改与宪法解释。

启发本文提出上述问题的价值原理是人民主权原则与人权原则的同源同构性。第一,捍卫人民主权原则,这是中国共产党执政的正当性基础所在,亦是执政党全部政治统治追求的整体价值目标。在我国,坚持中国共产党的领导不动摇,首先是指在统治权即主权统一而不可分割这个意义上来理解。就具体的国家公权力行为来说,必须贯彻权力制约与法治原则。第二,要捍卫人民主权则必须在国家统治机构内部实现权力制约原则:由人而不是天使组成的国家机构代表人民具体行使政治统治,其各项职权必须接受人民主权原则制约,这在横向上通过各个机构之间权力的分立与制约来实现。因此,宪法应该确保全部国家机构包括最高立法机关都不能拥有绝对权力,这意味着全国人大及其常委会的修宪权与立法权均应受到限制。第三,人权原则,意味着每一个公民作为“总体人民”的组成部分,其在宪法上享有的基本权利即是其作为人民一分子之个人的主权,必须受到保护。这既是人民主权的题中之意,又是实现人民主权的保障,所谓没有个人主权就没有真正的人民主权。这意味着包括全国人大及其常委会在内的全部国家统治机构均应受到宪法基本权利条款的实质拘束。

学理层面的宪制理论推演与现实中主权者的实证修宪方案不可能完全相同。人类社会与历史发展的规律也一再表明,学理研究与现实政治必然会存在视角差异,这是由两者的不同使命决定的。学者习惯于哲学与沉思的生活,而政治家则需要在责任与信念之间寻求合理平衡。但这不意味着学理研究没有价值,学术研究的深远意义并不完全在于它是否能解释或证成现实,而在于为分析和完善现实的实证法秩序提供相对独立的参考指标。

秉持前述价值理念,依据体系化解释思维,以“国家统治条款”与“基本权利目录”的二元体系化分析框架观察此次宪法修正案的实际情况,我们能清晰看出“八二”宪法文本留存下来的内部体系张力尚未在此次修宪中得到有效改变。

首先,此次全部21条宪法修正案,尚未明确指出第二章基本权利具有优先于各个国家机构并制约国家机构的直接拘束力,亦即“权利作为王牌”制约国家机构权力的第一重规范制约没有被直接体现出来。这意味着修宪后我国宪法理论界依旧需要致力于对“基本权利作为道德权利”所具有的决定性功能与意义进行政治哲学论证。其次,宪法修正案第36条涉及对宪法第一章第1条国体条款的内涵增补,即增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,这是对该条第1款“人民民主专政的社会主义国家”这个国体原则的递进解释。国体条款的地位与内涵得到强化,这意味着修宪后我国宪法理论研究需要继续在国体条款语境下思考探索人民民主专政与其他国家统治条款的价值平衡。再次,宪法修正案第37条涉及国体条款的附属条款即民主集中制条款的增改,修正案规定宪法第3条第3款修改为“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,亦即在原有的“民主集中制条款”上添加了监察机关这个主体。这意味着监察机关内部权力运行机制与“一府两院”等全部国家机构一样,均是民主集中制式的。总纲第3条“民主集中制”条款作为国体条款之附属条款的核心文意内涵没有变。依笔者从政治哲学角度的理解,宪法第一章“国体条款”、“人民主权条款”、“民主集中制条款”、“法治国条款”的思想意涵并不完全和谐一致,在理论上需要通过体系化宪法解释进行内部协调。而依循何种进路对总纲四个结构性条款进行体系化解释,将深刻影响对宪法第三章国家机构章具体规范及其相互关系的解释学重构。

总体而言,从修宪后总纲四个结构性政治统治条款的情况看,“八二”宪法内部的三重结构体系没有出现实质变化。我国实证宪法秩序的这个基本特征给宪制理论研究提出的基础理论问题依旧。从纯粹学术理想上说,体系化宪法解释的心智不能完全实证化,因此,如何向国家统治条款的体系化解释引入应然层面的价值思考,辅佐对实然制度之历史效果的理性评估,亦是学界应该肩负的知识使命。



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