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崔俊杰:我国职业安全健康监管体制的 演变、问题及完善

| 时间: 2018-11-27 12:00:23 | 文章来源: 《行政法学研究》2018年第5期研究》2018年第5期


【摘要】我国职业安全健康监管体制的演变在大的趋势上呈现出从集中统一监管到分工负责、多头监管,再到集中统一监管的历史轨迹。通过分析我国职业安全健康监管体制的变迁脉络可以发现,我国职业安全健康监管存在监管目的交叉重复、监管内涵模糊、监管体制不统一和监管法制进程欠缺延续性等问题。当前,机构改革和职权划转为完善我国职业安全健康监管体制提供了新的历史机遇,有必要在合理确定职业安全健康监管归口的前提下,通过明定监管内涵,推进专门化立法,完善我国职业安全健康监管体制。

【关键词】职业安全健康;监管体制;演变;问题;完善


高度工业化导致生产过度而产生的安全与健康问题,带来了新社会监管体制的建立。严峻的职业安全健康监管形势暴露出监管体制不完善不适应的问题。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求学习借鉴国外安全生产与职业健康先进经验,改革安全监管体制,大力推进依法监管。《深化党和国家机构改革方案》对职业安全健康监管职能进行了调整。在此背景下,我国职业安全健康监管体制的形成、发展和演变以及不同监管机构之间的协作问题,都迫切需要进行深入的研究。

一、我国职业安全健康监管体制的演变轨迹

单纯以现行组织框架来考察我国职业安全健康监管体制,可能会导致一种静态和失真的描述。任何监管体制都存在于历史和社会之中,都是政治、经济、文化等诸多因素相互制约和作用的产物。通过经验性的描述和整理,可以管窥我国职业安全健康监管体制的发展和变迁。

(一)劳动保护统一监管体制的确立和演进

1劳动部门统一监管体制的初创

根据中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》,中央人民政府成立劳动部,并建立科层制的行政管理体系,作为劳动保护的专门机构。1950年5月5日政务院第三十一次政务会议批准的《省、市劳动局暂行组织通则》要求省、市劳动局根据实际工作需要,得设劳动保护科,“掌管监督工矿安全卫生设备的研究、检查及劳动保护的督导等事宜”。 参见关保英 主编:《行政组织法史料汇编与点评(1950-1960)》,中国政法大学出版社2012年版,第17页。与之适应,政府各类产业部门相继在部内的生产或者人事部门设立了专管劳动保护的机构。全国初步建立起由劳动部门综合监管、行业部门具体管理的职业安全健康工作框架机制。

崔俊杰:我国职业安全健康监管体制的演变、问题及完善

1951年劳动部召开的第一次全国劳动保护工作会议研究了《工厂安全卫生暂行条例》草案,并在会后修改试行。 本刊编辑部:《新中国历史上重要安全会议(一)(1949-1989)》,载《劳动保护》2009年第10期。伴随着“一五计划”的执行,劳动部门的劳动保护监管工作得到强化。1956年国务院常务会议批准的《中华人民共和国劳动部组织简则》从行政组织法层面进一步明确了劳动部的任务和职权,即“管理劳动保护工作:监督检查国民经济各部门的劳动保护、安全技术和工业卫生工作,领导劳动保护监察机构的工作,检查企业中的重大伤亡事故并且提出结论性的处理意见”。 参见关保英 主编:《行政组织法史料汇编与点评(1950-1960)》,中国政法大学出版社2012年版,第153-154页。同年颁布的《工厂安全卫生规程》、《工业职员伤亡事故报告规程》和《建筑安装工程安全技术规程》“三大规程”虽由国务院直接制定,但均体现出劳动部门管理全国劳动保护工作的基本职能,并无一例外地强调“各企业主管部门可以根据各该产业的具体情况,制定单行的细则,并且送劳动部备案”。

相较于劳动部的监管主体地位,卫生部在本领域的职能定位也在这一时期获得了初步的厘清,这体现在《工业卫生工作委员会组织办法》以及卫生部单独或与劳动部等其他部门联合发布的文件中。1954年,中央人民政府卫生部召开第一届工业卫生工作会议并作出相应决议,规定了卫生部门和工业部门、劳动部门的分工。 参见《第一届全国工业卫生会议决议》,载《江西政报》1954年第16期。同年12月颁布的《工业卫生工作委员会组织办法》从行政组织法层面较为明确地规定了工业卫生委员会的设立目的、组织结构、主要职能、工作机制和会议制度。尽管强调应由卫生行政部门统一领导工业卫生工作,改变过去各工业部门分散管理的模式,但并未调整劳动部门统一监管劳动保护的主体地位。 参见关保英 主编:《行政组织法史料汇编与点评(1950-1960)》,中国政法大学出版社2012年版,第104页。1956制定的《国务院关于防止厂、矿企业中矽尘危害的决定》、1958年由卫生部、劳动部、中华全国总工会联合发布的《工厂防止矽尘危害技术措施暂行办法》、《矿山防止矽尘危害技术措施暂行办法》、《矽尘作业工人医疗预防措施暂行办法》和《产生矽尘的厂矿企业防痨工作暂行办法》以及1964年由卫生部、劳动部发布的《<工业企业设计卫生标准>试行实施办法》等,均进一步明确了劳动部门开展工业卫生监管、落实有关监管措施的职责。而1962年颁布的《工业企业设计卫生标准》,则体现卫生部门发挥业务专长、制定卫生专业指标的职能。这说明在当时的监管体系下,劳动部门作为行使职业安全健康监管职责的主管部门是明确且清晰的。

“文化大革命”时期,劳动部被不适当撤销并入国家计委,职业安全健康监管职能实际被弱化。1975年全国安全生产会议后成立了国家劳动总局,内设劳动保护局,职业安全健康监管的职能仍由劳动部门统一承担。

2劳动部门监管主体地位的延续和监管职能的调整

1982年国务院机构改革决定由国家劳动总局、国家人事局、国家编委和国务院科技干部局合并成立劳动人事部。有关劳动保护的职能仍由劳动人事部统一承担。 《1982年国务院机构改革的情况》,中国机构编织网,http://wwwscopsrgovcn/zlzx/zlzxl

syg/201203/t20120323_35156html(最后访问时间:2018年6月13日)。1983年,国务院批转《关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告》的通知中明确提出实行国家劳动安全监察制度。1988年,国务院进行机构改革,“为了适应党政职能分开和干部人事制度改革的要求,以及推行国家公务员制度,强化政府的人事管理职能”,劳动部与人事部分立。 《关于国务院机构改革方案的说明(1988年)》,中国人大网,http://wwwnpcgovcn/wxzl/

gongbao/2000-12/26/content_5002068htm(最后访问时间:2015年12月29日)。为了适应国际惯例,新成立的劳动部将原劳动人事部内设的劳动保护局更名为职业安全卫生监察局。 参见秦奋:《经国务院批准的劳动部三定方案中明确规定劳动保护职能和机构设置》,载《劳动保护》1988年第8期。可见,劳动部门仍是职业安全健康统一监管的主管部门。

需要强调的是,尽管劳动部门监管职业安全健康的主体地位并未发生变化,但有关监管职能却在这一时期因为市场经济体制的建立而发生根本性变化。计划经济条件下,在缺乏有关企业的完备运营信息的情况下,政府不得不通过直接介入生产经营活动来微观地监管职业安全健康工作。与此相应,自由市场基本阙如,社会上还没有针对企业职业安全健康状况而形成的一套自主选择和淘汰的机制,也当然没有产生随之而来的整个社会范围内劳动者的自由流动。因此,90年代以前,我国采取了“国家监察、行业管理、群众监督”的管理体制。1992年确立社会主义市场经济体制以后,1993年国务院决定实行“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的管理体制,进一步明确企业是安全生产工作的主体。

(二)安全生产和职业健康分工负责、多头监管体制的确立和演进

1卫生部门、经贸部门、劳动部门多头监管体制的确立

1998年的机构改革引发我国职业安全健康监管体制的重大变化。为了打造“统一的社会保障行政机构”, 《关于国务院机构改革方案的说明(1998年)》,中国人大网,http://wwwnpcgovcn/wxzl/

gongbao/1998-03/06/content_1480093htm(最后访问时间:2018年6月20日)。国家在原劳动部基础上组建了劳动和社会保障部。原由劳动部承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能交由国家经贸委承担。由于作为宏观经济管理部门的国家经贸委无法承担综合性的职业安全健康监管职能,故而原劳动部承担的职业健康监察职能交由卫生部承担。原劳动部门承担的锅炉压力容器和压力管道监察职能划归国家质量技术监督局承担。工伤保险和女职工劳动保护的职能仍由劳动和社会保障部负责。

部门立法体制进一步强化了上述多头监管的格局。1999年,国务院法制局在原卫生部起草的《职业病防治条例(草案)》的基础上,提格修改形成《职业病防治法》(征求意见稿)并下发征求意见。2001年全国人大常委会即通过了《职业病防治法》,确立了以卫生行政部门为主的管理体制。与之对应,1998年职业安全监管职能划归国家经贸委后,该委着手起草《职业安全法(草案)》,并于1999年底将这个草案上报国务院审查。基于全国安全生产形势恶化的影响,国务院在审查这个草案的过程中将法名更改为“安全生产法”,并在国务院2001年立法计划中明确由即将在机构改革中新组建的国家安全生产监督管理局(归口国家经贸委管理)作为起草单位。《安全生产法》于2002年经九届人大常委会第二十九次会议审议通过,确立了安全生产监督管理部门负责的职业安全管理体制。加上《劳动法》确立的劳动部门在工伤保险和女职工保护方面的职责,我国职业安全健康多头监管、多头负责的体制正式确立。

2以安监部门为主的多头监管体制的形成

从2001年至2017年,我国职业安全健康分工负责的多头监管体制并没有发生根本性改变,但基于几次机构职能划转和有关法律的立改废,国家就体制内部不同部门的职责进行了动态的调适。

一是机构改革调整了有关部门的名称及内设机构。2003年,十届人大一次会议审议了国务院机构改革方案,决定组建商务部,推进流通体制改革,同时不再保留国家经贸委和外经贸部,其职能并入新组建的商务部。相应的,国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)从国家经贸委独立出来,成为国务院直属的国家局(副部级)。2005年,为进一步加强安全生产监管和煤矿安全监察工作,强化监督执法,促进安全生产形势的稳定好转,国务院下发《国务院关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)机构调整的通知》(国发[2005]4号),决定将国家安全生产监督管理局调整为国家安全生产监督管理总局(正部级),作为国务院主管安全生产综合监督管理的直属机构。安全生产监督管理总局下设职业安全健康监督管理司,具体承担职业安全健康监管职能。2008年,根据第十一届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》,将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部,不再保留人事部、劳动和社会保障部。人力资源和社会保障部下设工伤保险司、劳动监察局等内设机构具体负责由本部门负责的工商保险及女职工保护等监管职能。2013年,十二届全国人大一次会议审议批准《国务院机构改革和职能转变方案》,决定将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合,组建国家卫生和计划生育委员会,不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。国家卫计委内设疾病预防控制局承担职业健康监管职责。

二是安监部门的监管自主性得到进一步强化。2001年安全生产监督管理局成立之时,与国家煤矿安全监察局一个机构两块牌子,由国家经贸委代管。由于不能以自己的名义制定部门规章,在一定程度上影响了其制定和实施职业安全健康规制政策的机构自主性。在2001年至2005年间,相关的职业安全健康监管规章是由国家安全生产监督管理局起草,然后报国家经贸委政策法规司,经国家经贸委主任办公会议审议,以国家经贸委规章的名义颁布的。2005年国家安全生产监督管理总局成立后,增强了监管的专业性、透明性和自主性,有助于形成更加契合实际的监管政策,有助于通过出台部门规章、制定规则和指南,对职业安全健康这一具有高度专业性、技术性的领域进行更具前瞻性和回应性的监管。

三是卫生部门向安监部门移交了职业健康监管职能。2002年实施的《职业病防治法》基于专业化的考虑,只确定了卫生部门一家主管部门,但是该法实施以后,卫生部门明显感觉到单靠自己一个部门的力量难以单独承担职业病防治的职责,其中一个很重要的原因就是卫生部门管不了、也管不好作业场所的职业健康监管工作。卫生部门的医疗优势在作业场所不仅得不到发挥,而且力所不及,往往连基本的执法检查监督都难以开展。为了加大对作业场所的监管力度,在2003年国务院机构改革时,卫生部门经与安监部门协商,将作业场所的职业健康监管和组织查处职业健康违法行为等职责移交给了安监部门,并得到中央编办的发文支持。到2011年《职业病防治法》第一次修正前,大部分的省市两级政府都按照中央编办确立的模式,调整了职业健康监管职责。2011年《职业病防治法》的修改从法律上确定了这一模式,从而形成了以安监部门为主的职业安全健康多头监管体制。

3安全生产监管主体的进一步扩充

2013年,习近平总书记在青岛黄岛经济开发区考察输油管线泄漏引发爆燃事故抢险工作时强调“坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全”。 习近平:《认真吸取教训注重举一反三 全面加强安全生产工作》,新华网,http://wwwxinhuanet

com/politics/2013-11/24/c_118270861htm(最后访问时间:2018年6月20日)。为此,2014年修改《安全生产法》时通过新设“负有安全生产监督管理职责的部门”的法定概念,专门增加了国务院和地方政府有关部门在各自职责范围内对有关“行业、领域”的安全生产实施监督管理的内容,从而建立起安全监管部门综合监管、行业主管部门直接监管、地方政府属地监管的管理体制。在增加要求各行业主管部门在对各自的安全生产工作实行专项监督管理的同时,安全生产监督管理部门对各行业主管部门的安全生产工作同时又负有监督检查和指导协调的职能。

(三)职业安全健康集中统一监管体制的回归

《深化党和国家机构改革方案》指出:为推动实施健康中国战略,树立大卫生、大健康理念,把以治病为中心转变到以人民健康为中心,预防控制重大疾病,将国家卫生和计划生育委员会……国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合,组建国家卫生健康委员会,作为国务院组成部门。

二、我国职业安全健康监管体制存在的问题

行政监管体制涉及组织机构、职能结构、运作管理等多方面内容。尽管行政监管体制改革的目标应该以“最终产品”(监管水平和质量) 而非“中间产品”(监管主体的结构和形式)为着眼点, 周志忍、徐艳晴:《基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视》,载《中国社会科学》2014年第7期。但有关监管主体的结构和形式却与监管水平和质量正向相关。通过梳理我国职业安全健康监管体制的变迁脉络,特别是分析其间监管体制对“最终产品”的供给能力和供给水平,可以发现我国职业安全健康监管体制存在的问题。

(一)监管的目的在多个正当性中寻求平衡

规制理论认为,社会性规制,例如安全与健康、环境保护、消费者保护等领域的规制,其公益正当性理由,一般集中于两种类型的市场失灵。第一,与提供商品或服务的企业存在现实的或潜在的合同关系的个人,能够获得的产品质量信息总是不充分的。第二,即使信息不对称问题不存在,市场交易的溢出效应(外部性)将对交易以外的第三人产生不利的影响。 \[英\]安东尼·奥格斯:《规制:法律形式与经济学理论》,骆梅英 译,中国人民大学出版社2008年版,第5页。职业安全健康规制是十分典型的社会性规制,是政府基于保障公民生命权、健康权、财产权等基本权利而采取的有效监管措施,其正当性应当集中于分配正义、共同体价值等非经济性目标之上, 西方规制理论认为,社会性规制的非经济性目标包括分配正义、基于反个人主义视角的法律家长主义(Paternalism)以及包含一整套公共利益目标体系的共同体价值。相关论述参见\[英\]安东尼·奥格斯:《规制:法律形式与经济学理论》,骆梅英 译,中国人民大学出版社2008年版,第47-55页。然而我国职业安全健康规制领域有关政府职能的定位却始终在经济性、非经济性等多个具有张力的正当性之间寻求平衡,并体现出一定的历史差异性。这种差异性背后反映的毋宁是本领域政府职能定位的特殊复杂性。

发展社会主义工业,迅速恢复战争创伤是建国初期的中心任务。为了提高生产效率,国家将改善生产条件、保护劳动者的安全与健康作为工业建设的一项基本政策。1952年,毛泽东在给劳动部的批示中指出:“在实施增产节约的同时,必须注意职工的安全、健康和必不可少的福利事业。如果只注意前一方面,忘记或稍加忽视后一方面,那是错误的”。 本刊编辑部:《新中国历史上重要安全会议(一)(1949-1989)》,载《劳动保护》2009年第10期。社会主义意识形态遵循按劳分配原则,劳动不仅是权利,而且是义务,甚至是自我解放的条件,是一切劳动者的光荣职责。一方面,国家通过强调劳动,彰显劳动者的主人翁地位,鼓励其成就劳动荣誉和实现劳动权利。另一方面,国家通过各种途径加强劳动保护,改善劳动条件,让劳动者乐享其政治地位、从而不断增进劳动的积极性。上述二者在集中力量进行工业建设上呈现出一致性,政府职能也就在劳动保护和工业化建设这个经济正当性中实现了平衡。

尽管1954年《宪法》写入了劳动权利的条款,但法律层面基本权利的观念并未因此根植于心。在整个计划经济时代,劳动者被作为国民经济体系内部最为重要的生产要素,保障劳动者的劳动条件就是为了更好地发展国民经济。在当时,国家对工业领域安全和工业卫生的管理是落实工人阶级福利待遇的体现,是爱护职工群众社会主义建设积极性的要求。因此可以说,在很大程度上,政府保障职业安全健康的职能从属于发展一般计划经济的职能而存在,是开展工业建设职能的一个必不可缺的环节。 这在一定程度上也可以理解为什么“文化大革命”时期劳动部被撤销后,相关职业安全健康监管的职责被划归国家计划委员会承担。

即使在社会主义市场经济建立之后,职业安全健康监管从直接监管转为宏观管理,立法和执法仍需面对不同价值观和法律目的的选择与平衡问题。1994年版《职业安全卫生术语》将安全生产定义为:“消除或控制生产过程中的危险因素,保证生产顺利进行”。2002年制定的《安全生产法》进一步以法律条文的形式将“加强安全生产监督管理、防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济发展”作为立法目的固化下来。如果仔细分析上述四大立法目的就会发现,四大目的之间并非并列平行的关系,而是逐层递进的关系。即:加强安全生产管理服务于防止和减少生产安全事故;防止和减少生产安全事故服务于保障人民群众的生命安全和财产安全;而保障人民群众的生命安全和财产安全又服务于促进经济发展这个概念。

与2002年制定的《安全生产法》相比,2014年修订的《安全生产法》第1条中将“促进经济发展,制定本法”修改为“促进经济社会健康发展,制定本法”。安全生产的目的因此不仅包括促进经济发展,而且包括促进社会健康发展。该法第3条增加了“安全生产工作应当以人为本”的规定,以进一步强调对人民群众生命权和财产权的保护。保障经济发展和确保社会稳定等多重正当性期许虽然单个来看并无不当,却由于过于发散、追求大而全,使得监管关系更趋复杂,需要平衡的难度进一步增加。

(二)监管的内涵因概念术语不统一而存在模糊

制定法中一切基于事实认定的法律概念都具备不确定法律概念的属性,但立法者又不得不采用不确定概念来制定法律规范,它是实证法国家永远无法避免的趋势和“先天之不足”的结果。 参见翁岳生:《行政法与现代法治国家》,台北市中亨有限公司1982年版,第63页。对于那些涉及政府职能界定的概念而言,用具备广泛社会共识的语义来解释这些概念是明晰政府职能的前提。我国的职业安全健康监管,并非是从进口具有支配地位的概念、命题、范式和理论模型开始起步的。一些我们习以为常却缺乏法律解释共识的政策术语直接入法,虽然能在一定程度上迎合监管机关的工作人员和普通百姓理解和认同的要求,却使得本领域相关机构和职能在概念表征和内涵界定上失于模糊,增加了明确机构和框定职能的难度。从前述监管体制的演变可以看到,尽管本领域监管体制在总的趋势上呈现出从集中统一监管到分工负责、多头管理,再到集中统一监管的历程,但在具体的职能界定上,却往返回复于“劳动保护”“安全生产和职业健康”、“职业安全健康”等不同概念术语的不同内涵而不可自知。具体表现在以下几个方面:

1“劳动”与“职业”存在模糊

与世界上多数工业国家所使用的“职业安全健康”不同,我国从建国初期就开始使用“劳动安全卫生”抑或“劳动保护”的概念术语,并往往与职业安全健康的概念产生混用。 从世界范围上看,“劳动”作为法律概念,主要为各社会主义国家所使用。德国是为数不多的使用“劳动保护”的法律概念的西方国家。如,《宪法》第42条第2款规定,国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。《劳动法》第六章冠以“劳动安全卫生”的章名,并用6个条文对劳动安全卫生保护的有关内容作出了专门的规定。其中第52条规定:“用人单位必须建立、健全劳动安全卫生标准,对劳动者进行劳动安全卫生教育,防止劳动过程中的事故,减少职业危害”。又如,我国在职业安全健康立法历程中,曾反复使用“劳动保护法”、“劳动保护条例”、“劳动安全卫生条例”“劳动安全卫生法”等法名,也曾使用“职业安全法”的法名。这说明,在涉及监管机构和职能的关键术语层面,存在着“劳动”和“职业”使用模糊甚至混用的现象。

2“生产安全”与“职业安全”存在模糊

“安全生产”是我国职业安全健康监管中的一个特有名词,这在世界范围内看都是不多见的。“生产安全”一词,最早出现于1952年,最初意思是说“要把安全与生产统一起来”。 刘超捷:《安全第一,还是生产第一》,载《现代职业安全》2007年第7期。在1952年召开的第二届全国劳动保护工作会议上,有关方面就初步提炼出了“安全为了生产、生产必须安全”的指导方针。 本刊编辑部:《新中国历史上重要安全会议(一)(1949-1989)》,载《劳动保护》2009年第10期。从1953年起,安全生产的概念逐渐见诸报端,成为与劳动保护功能相当但不同侧重的一个重要关键词,并一直延用至今。从对有关历史文献的梳理可以看出,我国的立法者并不认为“职业安全”与“生产安全”存在混同,当年制定《安全生产法》时,立法机关曾就法名的选择问题进行过说明,并倾向于认为职业安全侧重生产作业场所的安全,并不能覆盖商贸经营和公共娱乐等场所的安全。 这种观点的前提是主张职业关系必须以劳动关系为前提,因此是对职业安全概念的一种误读。参见刘超捷、李明霞:《新<安全生产法>立法目的评析》,载《学海》2014年第5期。此外,这样的认识并不为中国立法机关所独有。比如一位德国学者在评论美国《联邦职业安全卫生法》时就倾向于认为:美国联邦和各州的职业安全卫生法律几乎均排他性地指向生产作业场所,而在德国,保护生产作业场所的法律与保护消费者及公众健康的法律在很大程度上存在着重叠。因此,在他看来,美国联邦《职业安全健康法》的涵盖范围是相对偏窄的。SeeKenneth SKilimnik,“German Occupational Safety and Health Regulation From an American Perspective”Dickinson Journal of International Law,Vol.6,No.2,1988,pp157.

经过几十年发展,这种语义层面的区别正在通过调适和解释体现出较大的交叉性和兼容性,反而呈现出更加模糊不清的状态。如,根据2008 年 8月由国务院办公厅印发的《国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》 (国办发\[2008\]91号),安全生产监督管理总局内设职业安全健康监督管理司,似乎就体现出“生产安全”和“职业安全”二者可以同义使用的意味;与之相反,《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中“明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责”以及“履行相关行业领域安全生产和职业健康监管执法职责”等表述似乎又刻意强化“安全生产”与“职业安全”的区别。

3“职业病防治”与“职业健康”存在模糊

在我国的法律体系中,真正突破行业限制而就职业健康进行系统监管的法律仅有《职业病防治法》一部。在很多人看来,《职业病防治法》就是我国的“职业健康法”,因此职业健康监管就是职业病防治,这在很大程度上固化了以防治法定职业病为导向的监管认知,限缩了职业健康的治理对象,降低了职业健康监管部门依法全面履行政府职能的可能性。

(三)职业安全和职业健康分别监管引发衔接不畅

从国际上看,职业安全和职业健康多数是集中统一监管和多头监管两种不同体制。美国是集中统一监管的典型。美国联邦职业安全健康署(OSHA)和矿山安全与健康监察局(MSHA)是最为重要的职业安全健康监管行政部门。这两个部门虽然隶属于美国劳工部,但法律却赋予其很大的独立权力,使其能够在职业安全健康监管这个专门化领域内开展相对独立的工作。 由于职业安全与健康工作涉及面较广,美国的国家安全、能源、交通运输等特殊部门也负有一定的对职业安全与健康进行监管的职责,但总体而言,OSHA和MSHA集中统一行使大部分职业安全监管职责。参见代海军:《国外职业健康与安全监管制度研究》,载《行政与法》2017年第11期;另见邬燕云:《美国职业安全健康标准与监察执法》,载《劳动保护》2006年第3期。又如,英国健康与安全执行局统一负责建筑工地、工厂、核设施、化学品、矿山、石场、农场、海上设施等高风险行业的职业安全健康监管工作。 吴大明:《国外职业安全健康监管机构改革之路(一)》,载《中国安全生产》2016年第9期。世界上也不乏多头监管的国家,比如波兰负责劳动安全的部门包括国家劳动监察局、经济劳动和社会政策部、国家矿业管理局等, 吴大明:《国外职业安全健康监管机构改革之路(二)》,载《中国安全生产》2016年第10期。但即使是采用多头监管体制的国家,也罕见将职业安全和职业健康分别交由不同部门进行监管。

由于历史的原因,目前我国职业安全和职业健康监管职能就是分别由不同部门来承担的。从表面上看起来,一个事项的监管部门和其他事项的监管部门之间分工明确、互相配合。这样的权力配置思路似乎也可以通过调动多个部门的监管力量和执法资源,形成职业安全健康监管的合力,但在权力的实际运作过程中,由于权责划分不明确,分散的职业安全健康监管职能与统一的职业安全健康系统之间存在内在的结构性矛盾,势必带来种种弊端。一方面,职业安全健康监管机构之间存在信息孤岛,部门与部门之间相互隔绝、自我封闭、信息闭塞;另一方面,部门与部门之间存在各自的执法资源,重复建设比较严重。特别是《安全生产法》和《职业病防治法》在管理体制方面存在很大不同,使得我国职业安全和职业健康监管体制衔接不畅,尚未形成统一的规制体系。

(四)机构改革影响法制变迁的延续性

1998年以前,我国有关职业安全健康的法制化思路是综合立法。在我国职业安全健康的立法史上,就至少存在两次“综合立法”的窗口期:第一次始于1981年。经国务院批准,由原国家劳动总局牵头,组织化工部、冶金部、卫生部等12个部门成立了“劳动保护法”起草组,联合起草《劳动保护法(草案)》。1982年机构改革后,劳动人事部继续组织有关部门和专家对《劳动保护法(草案)》进行了多次修改和讨论。在就各方面问题取得了较为一致意见的前提下,于1987年5月将该草案正式上报国务院审查。国务院在审查后认为:“我国还没有一部综合性劳动保护的立法,为缩短立法周期,解决社会急需,确定先制定一部劳动保护的行政法规,待条件成熟后再制定法律”。 袁春贤:《本刊记者访<安全生产法>立法参与者》,载《劳动保护杂志》2002年第8期。不过,即使“劳动保护法”的法名被更改为“劳动保护条例”,其法律位阶也从法律降格为行政法规,但职业安全健康综合立法的思路并没有改变,有关的立法机遇还是存在的。第二个立法窗口期始于 1988年。1988年机构改革以后,劳动部将“劳动保护条例”的法名更改为“劳动安全卫生条例”,这无疑在客观上突出了职业安全和职业健康两大主题,也更加符合国际主流。不论在第一个立法窗口期,还是在第二个立法窗口期,如果我们能如期完成上述立法任务,则我国职业安全健康监管的体制可能会与现在大不相同,即会选择采取职业安全和职业健康综合监管的体制。显然,是机构改革偶然阻断了综合立法的历史进程,阻却了本领域法制变迁的延续性。

此外,2003年和2005年安全生产监督管理部门的一次机构改革和一次职责调整均是在《安全生产法》和《职业病防治法》尚未修改的情况下进行的。虽然《立法法》 第8条保留给法律规定的只是各级人民政府职权的规定而非政府部门职权的规定,而且根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第12条,“国务院行政机构设立后,需要对职能进行调整的”,国务院自己就能决定;纵使这样的机构改革和职能变迁满足“因地制宜、小修小补,成熟一个、调整一个”的渐进原则; 周志忍、徐艳晴:《基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视》,载《中国社会科学》2014年第7期。纵使安全监管局升格为安全监管总局抑或卫生部门向安监部门移交职业健康监管职责,都在一定程度上体现出机构变革和职能调整的紧迫性,但上述改革都与法律体系产生了不小的张力。多个监管部门的改革和法制实践表明,如果不将机构改革与法制变革结合起来考虑,容易导致改革的逻辑裹挟法理的逻辑,将不可避免地造成行政效果和法治效果的显著差异, 相关论述参见唐璨:《组织法视野下政府机构改革的五对关系》,载《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2015年第1期。其直接后果是监管体制的反复调整和法律规定的难以落地。

三、完善我国职业安全健康监管体制的建议

(一)合理确定职业安全健康监管的归口

近年来,我国职业安全健康监管体制因“齐抓共管”“多头分散”而导致的机构设置不规范、职能交叉、部门利益、监管权限分散、责任推诿、监管失灵等弊端受到普遍诟病。 谢地、何琴:《职业安全规制问题研究:基于法经济学的视角》,载《经济学家》2008年第2期。面对综合性问题的职业安全健康监管,本轮党和国家机构改革基于职业健康与职业安全辩证统一的关系,立足于进一步“重新将各个部分的再度综合起来”, \[美\]阿尔温·托夫勒:《第三次浪潮》,朱志焱等 译,生活读书新知三联书店1984年版,第198页。事实上,2003年中编办发文支持由安监部门整合职业健康监管权就是一次“将各个部分的再度综合起来”的尝试,本轮机构改革是对综合起来的部分的再综合,其目的是构建无缝隙政府。以整合建立集中统一的监管体制。

1对归口应急管理部门的否定

《安全生产法》实施不久,崔卓兰教授即撰文探讨我国《安全生产法》的独立性和体系化,主张安全生产法制体系构建是解决安全生产领域问题的基础,《安全生产法》应该作为独立的法律部门而存在。 崔卓兰、宋慧宇:《我国安全生产法独立性和体系化之探讨》,载《社会科学战线》2008年第5期。由于独立的法律部门必以独立而稳定的调整对象为前提,这篇文章也可以理解为呼唤构建以安全生产监督管理部门为统领的集中统一的职业安全健康监管体制。如果集中统一的职业安全健康监管体制归口安监部门,则确有必要进一步优化配置原隶属于卫生部门的职业健康监管人员和设施等组件。

职业安全健康统一归口安监部门的想法并非不可行,但《深化党和国家机构改革方案》否定了这一想法。为了防范化解重特大安全风险,健全公共安全体系,整合优化应急力量和资源,推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制,国家决定在国务院成立应急管理部,相应地不再保留国家安全生产监督管理总局的设置。尽管应急管理部成立以后,安全生产管理仍是应急管理职能的基本盘和基本面, 甄向阳:《安全生产始终是应急管理工作的“基本盘和基本面”》,中国安全生产网,http://wwwaqsccn/wpy/201804/26/c70983html(最后访问时间:2018年6月20日)。但是应急管理中的“管理”与原“安全生产监督管理”中的管理呈现出一定程度的差别性。除了落实安全防范责任措施、强化安全生产责任制以外,应急管理部在安全生产方面的职责应主要集中于对突发事件应对的准备、监测、预警、处置、救援、恢复、重建等各个阶段的职能上去。职业安全健康监管属于日常性的管理工作,与应急管理部的职责存在一定的差异性。

2对归口人社部门的否定

有学者认为,我国1994年公布的《劳动法》把关于劳动安全卫生的内容专列为独立章节,明确规定“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作”。职业安全健康属于《劳动法》重要的一环,理应由劳动部门主管。该学者进而认为,现行管理体制无法与国际组织及各国主管部门接轨。 张剑虹、楚风华:《国外职业安全卫生法的发展及对当代中国的启示》,载《河北法学》2007年第2期。这样的认识可能存在两个方面的误区:一方面,世界各国除设置职业安全健康监管专门机构以外,在职业安全健康监管机构的归口方面并非千篇一律,而是充分考虑到各国的具体情况。如:南非矿山健康与安全监察局于1996年成立,就是隶属于矿产能源事务部,而非劳动部门。 吴大明:《国外职业安全健康监管机构改革之路(二)》,载《中国安全生产》2016年第10期。另一方面,由于机构改革的渐进性、持续性和立法的滞后性,现阶段就制定相对稳定的行政组织法还不太现实。立法学已经就立法中政府部门的表述问题达成共识,即立法中政府部门的表述应尽可能适应社会生活的不断变化和持续推进的政府机构改革,以保障法律文本的稳定性。因此,目前的立法多采用“某某事项主管部门”的虚写方法,而不再采用或很少采用“某某具体部门”的实写方法。考虑到1994年制定《劳动法》时,立法技术还相对落后,则法律文本中“劳动行政部门”的表述在历经多次机构改革以后的今天,应当扩大性解释为承担劳动领域监管职能的主管部门。

1998年以后,劳动行政部门的改革动向是建立专门化的人力资源管理机构,因此就有计划地对原来由其承担的职业安全健康监管职能进行了剥离。根据《人力资源社会保障部主要职责和内设机构》,人力资源和社会保障部的职责除实施劳动监察和协调农民工工作职责以外,主要集中于人力资源管理和社会保障事业范畴。也就是说,虽然人力资源和社会保障部是劳动保障部的继受主体,但二者在职能设定上已不可同日而语,归口人力资源和社会保障部的方案显然不符合我国机构和职能设置的现实情况。

3归口卫生健康部门的合理性及其难题

在本轮党和国家机构改革中,将过去安全生产监督管理总局下属职业安全健康管理司的职责整体划转给卫生健康委,这样的改革方案具有以下三个方面的合理性:一是有助于进一步厘清本领域不同性质的监管法律关系,一方面继续发挥保障生产安全对于促进经济社会可持续发展的重要作用;另一方面强化保障职业安全健康在保护公民基本权利层面的意义,解决长期以来由于法律关系混同,监管在不同价值和正当性方面寻求平衡的问题。二是在组织法层面进一步落实优化协同高效。优化就是要科学合理、权责一致;协同就是要有统有分、有主有次;高效就是要履职到位、流程通畅, 《<中共中央关于深化党和国家机构改革的决定><深化党和国家机构改革方案>辅导读本》,人民出版社2018年版,第168页。从而将职业安全健康监管事项统筹于一个部门管理,由一个部门负责,使得卫生健康行政部门既掌握专业技术,又开展监督管理。通过加强相关机构的配合联动,解决过去职业安全健康监管领域长期存在的安监部门在监管上缺乏专业性的独立部门和技术保障,卫生部门在生产领域缺乏执法权限的痼疾,使得本领域机构设置更科学、职能更优化、权责更协同、监督监管更有力、运行更高效。三是进一步完善公共服务体系,强化政府在卫生健康、医疗保障等方面的职能,并能够与“健康中国”、“安全发展”等国家战略对接。由于环境和形势瞬息万变,强化宏观调控和公共服务的职能本身就是一个审时度势、及时因应的过程,故而职业安全健康监管统一归口卫生行政部门的方案是可以获得理解的。

战略层面的职能划转相对容易,战术层面的职能划转则显得十分复杂,因为它涉及极度复杂、利益交错的权责划分和运行机制。目前的最大问题是,原属安监部门的职业安全健康监管职能划回来以后,卫生部门在执法力量、能力方面可能存在难题。由于职业健康监管职能曾经在卫生部门主导和安监总局主导之间发生转化,上一轮权力划转改革近10年来,过去在卫生部门从事职业健康监管工作的人才多数已经流失了,各省的职业卫生检测站也随着历届政府机构改革而受到削弱,当年监管职能划转前卫生部门普遍面临的缺乏执法权限和执法能力、监管查处效率不高等问题在当前仍有可能再现, 任树奎:《职业安全健康监管路在何方?》,载《中国职工教育》2009年第12期。需要从组织和法制方面采取措施予以消解。

4化解问题的进路

一方面,调整编制无疑是解决当前问题最直接、最现实的办法。《深化党和国家机构改革方案》指出:“结合全面深化党和国家机构改革,对编制进行整合规范,加大部门间、地区间编制统筹调配力度。在省(自治区、直辖市)范围内,打破编制分配之后地区所有、部门所有、单位所有的模式,随职能变化相应调整编制”。

另一方面,根据行政职权法定的要求,欲从根本上化解卫生部门职业安全健康监管权限不足和能力不足的问题,还需依靠立法手段予以解决。《职业病防治法》第63条虽然明确了安全生产监督管理部门履行职业健康监督检查的职责,但《安全生产法》尚未就职业安全健康一体监管作出规范。机构改革以后的一段时间,由于机构和职能的重新组合调整,我国长期以来存在的“有一个部门,就立一部法,相应地设立一支执法队伍”的现象可能将得到一定程度的改变,“一法多部门”的情况将变成常态。在本领域有关法律体系发生实质变化以前,《安全生产法》也将作为卫生健康管理部门开展职业安全健康监管的法律依据。

《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》第9、25、28条分别就“完善监督管理体制”、“建立完善职业病防治体系”和“健全社会化服务体系”进行了规定。

建议参照文件要求,在《安全生产法》中增加:坚持管安全生产必须管职业健康,实行一体化监管执法,实现齐抓共管。各级政府将职业健康纳入民生工程及安全生产工作考核体系,严格执行安全生产和职业健康“三同时”制度。鼓励中小微企业订单式、协作式购买运用职业健康技术服务等内容。

(二)明晰职业安全健康监管的内涵

术语的科学统一并非要强化语义层面的咬文嚼字,而是要力图寻求和认同职业安全健康监管的精神价值和职能内涵,解决因概念术语不统一而造成的监管内涵混乱模糊等问题。需要强调的是,科学界定有关监管内涵的概念术语并非一定要另起炉灶。经过长期使用,特别是数十年来通过大量的立法、文件和宣教构建的概念结构,使得不仅法律人,而且普通公众都已经能够在有关含义、识别标准等方面展开有效的对话。如果我们轻易改变、抛弃这套话语体系与模式,将可能付出很大的精力,经历漫长的过程才能重新建构好新的概念体系和精细结构。故而,对于关键性术语的统一界定需要遵循相对实用主义的解释学进路。

1对“劳动安全健康”进行扩大解释

《深化党和国家机构改革方案》中使用的是世界通行的“职业安全健康”的概念,这与我国长期使用的“劳动安全健康”似曾相识。如果将世界通用的职业安全健康概念和我国使用的劳动保护、劳动安全健康概念相比较,就会发现其中一些值得注意的区别。一是保护范围不同。职业的概念是静态的、整合的,劳动的概念则是动态的、过程性的。不同职业之间是标准上的、内涵上的、外延上的区别,具有社会分工层面上的区分意义。尽管职业的内涵中也包含着从业人员参与劳动活动的成分,但从业人员的劳动活动并非职业的全部内涵。除了从业人员的劳动活动和劳动过程以外,职业的内涵还包括劳动辅助者、劳动工具、劳动支出形式、影响群体等其他范畴。二是保护目的不同。“劳动保护”“劳动安全健康”侧重于劳动或者生产经营过程中的安全健康风险监管,而职业安全健康监管则更多地立足于权利保护的内涵,并以劳动者在职业选择、职业发展和职业救济全过程中的生命权、健康权、财产权等物质性人身权利作为直接的保护对象。显而易见,“职业”的内涵要宽于“劳动”。

考虑到我国职业安全健康监管的有关机构名称和立法表述反复在“劳动安全卫生”和“职业安全”之间徘徊,特别是《宪法》将劳动权利上升为基本权利的范畴,可以尊重《职业安全卫生术语》的体例,将上述术语作为同义词使用。 国际劳工组织和国际职业安全卫生情报中心编写的《职业安全卫生术语》(Occupational Safety and Health Glossary)中,“职业安全卫生”与“劳动保护”(Labor protection)、“劳动者保护”(worker protection)、“作业场所保护”(workplace protection)几个词是同时开列的 。而在我国1994年版《职业安全卫生术语》中,编写者也是在“职业安全卫生”之后,把“劳动安全卫生”和“劳动保护”作为其同义词列出的。不过,念及世界职业安全健康理论的发展已经将“职业安全健康”不仅解释为“保护劳动关系中或雇佣关系中的人的安全、健康和福利的跨学科领域”,而且也“同样保护助手、家庭成员、雇主、顾客、供应商、附近的社会公众和其他受到工作场所环境影响的社会公众”, 刘超捷:《<安全生产法>改进的理论与应用研究》,中国矿业大学2012年博士学位论文。需要通过解释学的方法对“劳动”的内涵进行有价值的延伸和扩展,使历史和现实话语体系中的“劳动保护”、“劳动安全健康”不仅关注到劳动关系中的从业人员的安全和健康,而且也关注到与职业相关的其他人员的福利和发展。

2根据不同法律属性区分使用“安全生产”与“职业安全”

“把安全与生产统一起来”的论断是从矛盾论的视角来看待安全和生产这对矛盾的。矛盾论认为,在同一矛盾中必然存在着矛盾的主要方面和次要方面,故而判断安全和生产谁是主要矛盾谁是次要矛盾就成为一个需要进行个案权衡的问题。表面上看,我国2008年版的《职业安全卫生术语》已经将“安全生产”定义为“通过人—机—环的和谐运作,使社会生产活动中危及劳动者生命和健康的各种事故风险和伤害因素始终处于有效控制的状态”。“生产安全”术语似乎已经在几十年发展中,通过精细化的调适和解释,强化了“以人为本”、“安全第一”的思路,肯定了从业人员享有的安全作业条件权、知情权、控告权、拒绝危险作业权等职业安全健康权利,但学界和实务界就两组概念的内涵及外延的一致性并未取得基本的共识。 相关论述参见王守俊:《试论职业安全卫生立法——国际经验与我国的调整与选择》,载《法学杂志》2010年第7期。 首先,“生产安全”和“职业安全”分属两类不同性质的安全。虽然两者都强调要保护人的生命健康,但生产安全观主要是基于保护生产要素的考虑来保护人的,而职业安全观则是从保护人的职业权利和与职业相关的其他权利的视角来保障安全的。其次,二者侧重的法益不同。“职业安全”保护的法益相对单一,即人免受与职业相关的生命财产安全侵害;相反,“生产安全”保护的法益则相对多元,导致生产安全不得不在“以人为本、安全第一”和“发展生产”之间寻求平衡。再次,二者覆盖的范围不同。生产安全覆盖八大工矿商贸行业;而职业安全则覆盖一切经济活动部门、公共机构、受雇人员和作业场所。

基于“生产安全”和“职业安全”二者的显著差异,尽管在政策上可以遵从习惯继续沿用“安全生产”的表述, 如《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》就依旧使用了“安全生产”的概念术语。但在法律层面应当按照不同属性区分使用上述两个概念。具体而言,应在行政监管法层面使用“安全生产”,而在权利法层面使用“职业安全”,推动安全生产监督管理部门和职业安全健康监管部门行使不同属性的行政权力,从制定法源头上杜绝职权交叉的问题。

3从风险导向上扩展“职业健康”的内涵

我国1981年签署的《职业安全和卫生及工作环境公约》指出:“与工作有关的‘健康’一词,不仅指没有疾病或并非体弱,也包括与工作安全和卫生直接有关的影响健康的身心因素”。 《1981年<职业安全和卫生及工作环境公约>》,中国人大网,http://wwwnpcgovcn/wxzl/

gongbao/2006-12/06/content_5354930htm(最后访问时间:2018年6月20日)。与之相反,中国《职业病防治法》采用肯定列举的立法模式。《职业病防治法》第2条规定:“本法所称职业病,是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中,因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病”。在我国,职业病是法定的,只有属于由国务院卫生行政部门会同国务院安全生产监督管理部门、劳动保障行政部门制定、调整和公布的职业病分类和目录中的职业病才是受我国《职业病防治法》调整的职业病,才可以享受职业病的有关待遇。 2013 年 12 月 30 日国家卫生计生委公布了与人力资源社会保障部、安全监管总局、中国总工会共同印发修订后的《职业病分类和目录》,将职业病调整为10类,132种。尽管《职业病防治法》第4条也规定了诸如劳动者依法享有职业卫生保护的权利、用人单位应当为劳动者创造符合国家职业卫生标准和卫生要求的工作环境和条件,并采取措施保障劳动者获得职业卫生保护等涉及职业健康概念的条款,但从整部法律来看,始终没有脱离法定职业病防治的监管思路。立法部门的考量是:“产生职业危害的因素种类很多,导致职业病的范围较广,职业病的类别较多,不同类别的职业病对劳动者产生的危害差异较大,对各类职业病的防治也不同,不可能把所有职业病的防治都纳入本法的调整范围”。而“根据我国的经济发展水平……当务之急是严格控制对劳动者身体健康危害最大的几类职业病的发生”。 《关于<中华人民共和国职业病防治法(草案)>的说明》,中国人大网,http://wwwnpcgovcn/

wxzl/gongbao/2001-12/06/content_5280837htm(最后访问时间:2018年6月20日)。

法定职业病导向型的界定将会不可避免地限缩治理对象,产生重补偿、轻预防的后果。世界卫生组织职业健康专业委员会从职业关联疾病的角度扩展了职业健康的内涵,指出职业健康监管应当从狭义的职业病防治转向各类与工作场所具有选择性亲和关系的非特定风险, WHO Expert Committee,Identification and Control of Work-Related Disease, WHO Technical Report Series, No714, 1985,pp13从而确立风险导向的职业健康界定方式。由于“风险……是一种力图控制与缺乏控制的矛盾状态”, SeeBarbara Adam, Ulrich Beck and Joost Van Loon edited the risk society and beyond, SAGE Publications Ltd2000, P225故而,风险导向的职业健康界定将使得政府的职业健康监管职能从单纯的末端治理转向更具前瞻性的预防控制和过程控制。考虑到职业健康和职业安全的内部关联性与相互转换的可能性,这样的概念界定方式将有助于职业安全健康监管职能更加符合风险社会的监管需要。《突发事件应对法》第20条规定了对容易发生事故灾难的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施。2014年修改《安全生产法》时亦引入“重大危险源”的概念。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》第20条专门规定了加强安全风险管控的内容。相比之下,《职业病防治法》虽然在附则中就“职业病危害”进行了解释,但无法脱离法定职业病防治的思路,在立法的基本框架上难于适应风险社会治理的需求。

(三)推进职业安全健康专门立法

行政职能是政府或其他行政组织承担的公共事务及应履行的行政职责。行政职能要解决的是政府的权力边界,即政府做什么,社会承担哪些事务,市场承担哪些工作,个人有哪些自由。《行政法与行政诉讼法学》编写组:《马克思主义理论研究和建设工程重点教材<行政法与行政诉讼法学>》,高等教育出版社2017年版,第62页。在欠缺行政组织法的现实情况下,行政职能的科学合理界定可以以确定被行政法所保护的具体法益为标准,同时也取决于法益保护的程度和实现机制。

“职业安全”和“职业健康”本是交叉和重叠都非常多的两种法益。第一,职业安全风险和职业健康风险都与工作环境中内在的危险因素有关。第二,职业安全风险和职业健康风险都受制于工作的物质要素与进行或监督工作的人员之间的关系,以及人的身心对机器设备、工作时间、工作组织和工作过程的适应能力。第三,职业安全风险和职业健康风险都与对有关雇员的资格、培训和制约—激励机制负向相关。第四,职业安全风险和职业健康风险都与雇主与雇员、企业与社会、企业与国家之间进行的风险沟通和合作治理的程度负向相关。根据我国《职业安全卫生术语》(GB/T 15236-2008),职业安全旨在防止职工在职业活动过程中发生各种伤亡事故(俗称“红伤”);职业健康旨在使职工的健康在职业活动过程中免受有害因素侵害(俗称“白伤”)。从二者区别看,职业安全直接指向的是保障劳动者的生命安全,是防范事故灾难与死亡的绝对观念(absolute notion),而职业健康直接指向的是保障健康状态 (well-being),关注维持健康的可能性。 谭金可:《劳动者职业健康法律保护的误区矫正》,载《社会科学战线》2016年第9期。

在多数情况下,职业安全风险和职业健康风险是同一个风险的两个不同发展阶段,体现在职业健康损害常常引起职业安全事故的发生或者扩大,而职业安全事故也必然导致劳动者的职业健康损害。国家完全可以通过一部立法来进行统一的调整。人为的分别立法不仅会造成立法资源的浪费,在法律的实施过程中,也会因为职能交叉和重复造成执法资源的浪费和执法效能的低下。从全球范围来看,各主要工业国家几乎无一例外地采用了职业安全健康一体立法的模式;有关发展中国家也大多借鉴了这一立法模式。 1970年,美国制定了世界上第一部《联邦职业安全健康法》;日本紧随其后,于1972年通过《劳动安全与健康法》;1973年,联邦德国制定了《劳动安全与健康法》;英国则分别于1974年10月1日、1975年1月1日、1975年4月1日分三批制定了《工作健康与安全法》的全部条款;南非和加拿大分别于1994年和1998年各自制定了《职业安全与健康法》;2011年,澳大利亚制定《工作场所健康与安全法》。相关梳理参见代海军:《国外职业健康与安全监管制度研究》,载《行政与法》2017年第11期。从行政管理上看,本轮党和国家机构改革的意义在于促进职业安全健康从源头管理、前期防控、过程防护到职业危害处理,再到职业病治疗康复的全流程无缝监管;在法律体系层面,也使得职业安全健康监管与安全生产管理在法律属性上有机会获得相对明确和清晰的区分,使专门化的职业安全健康统一立法成为可能。

“有无相对独立且稳定的调整对象,是一个法律部门生成和确立的动因和依据”。 张文显:《建立社会主义民主政治的法律体系——政治法应是一个独立的法律部门》,载《法学研究》1994年第5期。就目前而言,《安全生产法》和《职业病防治法》都是行政监管法,尽管在历次修改中不断完善了雇主、雇员、工会三方机制和从业人员的权利义务,进而一定程度上具备了社会法的属性,但主要仍以被监管者的主体责任和监管部门的管理、控制为调整对象,无法为从业者和其他人员的职业安全健康权利的实现提供充分的制度性支持。 参见丘成:《职业安全卫生尚存立法空间——与法学博士陈布雷一席谈(上)》,载《现代职业安全》2007年第11期。与之对应,专门化的职业安全健康统一立法可以专注于从业人员和其他相关人员的职业安全健康权益,通过明确权利和义务,确立多元化的权利救济机制, 如劳动者的申诉机制、检察院和工会等行业组织、社会中介组织的公益诉讼机制等。参见丘成:《职业安全卫生尚存立法空间——与法学博士陈布雷一席谈(下)》,载《现代职业安全》2007年第12期。使得权利行使与部门履行职责相互结合,在优先保障权利行使的同时为监管部门框定职能。这一立法进路,也可以在一定程度上改变“命令—控制”型的规制模式,激发义务主体、社会第三方的能动性,实现合作规制的目标。 参见宗玲、傅贵:《职业安全健康立法及监管模式评析》,载《河北法学》2013年第8期。考虑到体制改革和法制变革的渐进性,开展职业安全专门立法需要处理好与《安全生产法》、《职业病防治法》的关系。监管层面的两法仍然可以继续存在,但要剔除其规定从业者权利的内容,以便专司其保护产权、救治疾病、促进经济社会可持续发展的重要作用,而职业安全健康法则要立足于依法全面适度履行社会管理和公共服务的政府职能,处理好政府、社会、个人在保护或行使职业安全健康权利方面的角色问题。只要注意到兼容性、依赖性和共通性的问题,充分体现专门立法与上述两法的正相关关系,两个法律体系不仅不会在调整社会关系上发生冲突,而且还能产生相互促进的法律效果。

结语

职业安全健康监管体制的调整是本轮党和国家机构调整中相对不起眼的一环,却因其保障的法益的重要性、历史变迁轨迹的复杂性而引发关注。基于结果导向的原则,职业安全健康监管体制改革需要按照监管的法律属性分类确定监管目的并合理设置优先顺序,以解决监管目标的选择性难题;需要通过语义解释科学统一,以解决监管内涵的不确定性难题;需要整合优化,以解决职业安全和职业健康两个监管体制衔接不畅的问题;需要坚持职权法定,以解决行政效果与法律效果背离的问题。最终,职业安全健康监管体制改革需要推进职业安全健康统一立法,并处理好与《安全生产法》、《职业病防治法》的关系,以分类构建相互独立而又辩证统一的职业安全健康行政监管法律体系和权利保障法律体系。

最后,有关职业安全健康监管的具体内涵、监管目的、监管部门的设置方式、监管职能边界等行政组织法层面的问题亦是本领域研究的重要内容,这也将是自己后续研究所必须面对的课题。



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