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张瑜:从“应然”层面解析国家监察体制相关概念及内涵

张瑜| 时间: 2017-08-20 22:53:13 | 文章来源: 行政法学研究

【摘要】 国家监察体制改革是一项系统性、复杂性工程,从源头上厘清基本法律概念关系到改革的顶层设计,进而成为影响改革成功的关键因素。有必要从监察的概念及其内涵入手,以宪政宏观角度,深入分析“应然”状态下监察权在政体中的地位和职能,并通过分析其与监督权利、纪检权、行政权、检察权等相关概念的区别与联系,将监察权定位为国家集中设置的反腐败权,并以其为中心提出国家监察体制构建的构成要素。

【中文关键词】 监察权;监督权利;纪检权;行政权;检察权;国家监察体制

 

一、监察与监督

从词源上讲,我国“监察”一词源于古代官职名称“监察御史”,可用作两种情形:一种是指察视、督促这个动作;另一种指古代代表皇帝监督百官群吏的一个官职名称。近代意义上的监察(supervision)的英语单词为一个合成词,super的意思是“在上”“、上面”,vision的意思为“查看”,合意为自上往下看,也引申为上级对下级的一种监管和控制,既包含管理之意,也包含监督之意。

为了进一步明晰和限定研究对象“监察”的概念和内涵,首先需厘清“监察”与“监督”这对容易混用的概念范畴。

从宪法立法层面,较之“监督”17次的使用率,“监察”2次的使用率明显少得多,表明“监察”一词使用范围更为狭窄,其更具专门性和特定性,通常加以权力、行政、机构、机关等词,以“监察权”、“行政监察”、“监察机构”、“监察机关”等结合词的形式使用。

在《宪法》这一法律位阶下,涉及“监察”的法律仅《行政监察法》一部,传统意义上的“监察”仅指“行政监察”。[1]我国行政法学泰斗应松年教授也认为:行政法制监督即是通过法律制度来保障行政监察职能的有效实施。[2]比较监察法学专家尤光付教授在其著述中也将“监察”的概念限定为:在行政系统内部设置监察机构专门实施的一种职能。有的学者则着重于从监察权在国家权力结构体系中应然职能定位的角度界定,认为“监察”是具有国家监察职能的特定机构对公权力运行、公职人员职务行为的廉洁性进行的监督,这种监督具有显著的国家性、权威性、专门性、全面性、特定性、法定性等属性特征。[3]可见,不论从监察立法的现实角度还是监察法治建设的应然角度,“监察”作为一个有特定含义的专用术语,监察是一种专门的国家监督方式,其行为结果必然具有宪法和法律上的意义。相对而言,“监督”更具“随意性”,更侧重监督权的存在本身对监察对象的制约,而非侧重于实施具有法律后果和强制力的手段。本文对“监察”采用狭义的理解,“监察”特指由行使国家监察职能的专责机关,依据宪法法律规定的职权范围内容,针对法定监察对象实施的具有法律意义的行为。

二、监察权

(一)监察权的权力属性

马克思主义监督学说认为,监督不仅是国家和政党的一项基本职能,也是维护社会经济、政治秩序的重要手段。“随着政治的发展,监察在政治功能上和政治机构中早已成为必不可少的治道和治具”。[4]从监察权的政治功能定位来看,监察权首先是作为平衡国家权力之间的工具、巩固政权的重要政治制度而存在的。王连昌先生认为“在社会主义国家里,监察权则是巩固和加强无产阶级专政事业不可缺少的武器”,[5]时任第一届政务院人民监察委员会第一副主任刘景范也认为“监察工作是政权的组成部分”,监察制度在国家机器的组织运转、协调过程中处于调节矛盾和制约权力的重要地位,[6]对“维护良好的统治秩序起到不可替代的作用”。[7]

腐败是权力异化、私有化的表现,预防腐败必须要实现对权力的有效监督与制约。从广义上讲,监察权以一种国家性的权力存在,属于“以权制权”的范畴,在结构意义上是组成政体的有机部分。另一方面,作为专司国家监察职能的权力,更是具有政治工具性价值,是平衡国家权力关系的“调节器”,其“以权制权”的方式具有特殊性,并非一项简单的职能或通过结构上与其他权力的分立形成的相互牵制力、制衡力作为其职能发挥的主渠道,而是其在国家权力结构体系中独立存在并具有巩固政体的政治功能。监察权的权力作用的对象并非具体的某一社会领域的管理事务或普通的公民,而是社会方方面面的具有公共性、公益性的国家公权力及公职人员,其职能发挥的效果不仅限于直接规范约束公权力行使这一层面,更是在于通过对各层面的各行各业、各公共领域的公权力的有效治理,达到维护和巩固统治秩序和政权的终极目标,具有间接治国理政的重要政治功能。[8]

因此,监察权作为一种“治官之权”、“治权之权”,其在国家权力体系中居于非常重要的地位,发挥着不可替代的独特作用,监察权是国家权力结构体系中的一项重要国家权力。这不仅是监察权与其它公权力的本质区别,也彰显了政治属性是国家监察权的根本属性。

(二)与监督权利的关系

监察权和监督权利的联系主要表现在,一方面,二者都是基于对公权力的“不信任”而设立的,都以保证国家权力的运行不偏离既定的轨道与保障公民基本权利不受侵犯、尤其是不受公权力侵犯为目的的。但相较而言,从来源来看,公民监督权利属于一种本源性的权利,由公民个人直接行使的民主监督权利作为一种独立的监督形式,最能体现人民当家作主的主人翁地位。[9]同时,公民的监督权利属于宪法性的基本权利,在各国的宪法中都有相应保障条款。如法国1789年人权宣言第16条就确立了权利保障原则。因此,权利通常是权力的基础和前提;另一方面,“权利是权力的具体实现手段。在国家生活和社会活动中,如果没有一套丰富的权利制度,即使是统治集团,也很难进行自身的组织并在现实生活中发挥统治和管理的功能。”[10]

公民监督是近代人民主权原则的一种体现。在我国,公民监督权利和其它相关权利是国家监督权力的来源,但这种监督权利的实现方式有两种:第一种为间接行使,由于国家凌驾于社会之上,国家权力的行使必须以统一不可分化之形式为之,代表整体公民监督权利行使的意志和意愿,以宪法法律保障实施。由公民选举代表其意志的国家立法机关,即通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选出的代表来代表其统一集中行使。这种集中行使的方式就是由立法机关通过立法活动将集合并不可分割的公民权利确定为宪法、法律上的监察权力,这样公民监督权利完成了公权力化过程成为专职监督的公权力——即监察权。另外,部分未公权力化的权利保留由公民个人直接行使,我国《宪法》41条就确认公民享有批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权等政治性监督权利。

(三)与纪检权的关系

纪检权的上位概念为政党监督。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本的政治制度,这也是具有中国特色的政党制度。这与实行多党制“轮流”执政的国家主要通过在野党的力量进行政党监督不同,共产党是执政党,我国的政党监督主要是通过党内自我监督实现的。“党内监督,是指党对自己内部的组织和党员贯彻执行和遵守党章党纪、法律法规、方针政策等情况进行监督的总和。党内监督的主体,不是特定的,而是广泛的。”[11]党的执政地位决定了党内监督在国家监督体系中的首要地位和引领作用。其中,负责党内监督的专责部门为党的各级纪委、纪检机关,其依据党章和党内法规取得的监督执纪问责的权力为纪检权。

纪检权从性质上来讲属于政党监督中的专责监督权,其本质也是一种政治监督权力。

2016年10月27日,党的十八届六中全会通过了新的《中国共产党纪律监督条例》,总结了十八大以来坚持全面从严治党,落实“两个责任”,严明党的纪律的实践经验和有效做法,并以党内法规的制度形式予以固化。其中第四章内容明确监督、执纪、问责为纪委专责监督的主要方面和具体的内容。

在我国,纪检权与监察权二者关系集中体现在对合署关系的相关论述方面,有观点认为目前纪委与监察机关合署办公是一种党政不分的体制,与邓小平同志关于党政职能适当分开的理论不符。[12]但也有学者认为从目前看,这种体制有一定的合理性,符合中国当前特殊党政关系的国情。但随着社会主义法治建设逐步完善,党的纪律检查委员会与国家行政监察机关还是分开为好。[13]

纪检与监察分属“党”、“政”两个序列,之所以合署,除合署的必要性,还有纪检与监察之间的相似之处,奠定了合署可行性的基础。[14]主要体现在两个方面:一是从监督执纪的对象上,二者之间存在大面积交叉重叠,共产党作为执政党,其执政地位也体现在对干部工作的领导,体现在选派党员干部到国家权力机关、国有企业、公益事业单位任职方面。二是从监督执纪问责职能的性质和实现方式上,也具有相当的相似性,在监督性质上均属“纪律监督”(纪检是党纪监督、监察是政纪监督)的范畴。纪检权中最核心的权力为执纪审查权,具有一定司法权的属性特征,是一种基于以调查了解到的事实及党章党纪党规为依据,并据此在一定的自由裁量范围幅度内对党组织、党员的行为进行审查并进行党纪处理的权力。监察权也包含执纪审查权,只是“纪”的范围不同而已,纪检权执的“纪”是党纪,而监察权执的是政纪,由此可见,监察权与纪检权中在运行方式上具有很大程度的相似性。

笔者认为,结合纪检监察合署办公的实践经验和反腐败实际对监察权所需较高权威性、高效性的需要,是“分”是“合”不能简单一言以蔽之,笔者认为从职责范围应分清,但从反腐职能发挥及运行方面应实现基于反腐一体化要求的机构的科学设置和机构人员的资源整合,在党的统一领导下实行“双向负责,各司其职、有分有合”,[15]既充分发挥纪检权的党内监督职能,又能保障监察权的相对独立性。[16]形成党内监督与国家监察的有效衔接和“一体化”的反腐机制。

(四)与行政权的关系

基于行政权的重要性和特殊性,决定其在国家权力结构体系中应当成为权力制约首要关注的对象。政府权力的公共性和拥有执行权力的部门或个人个体性为特征的非公共性之间必然就存在紧张的冲突关系,权力的“两面性”在行政权身上体现得最为淋漓尽致,行政权是对社会最有影响也最有威胁的一种政治力量,它应该是权力制约监督的重中之重。在自由资本主义阶段,有学者(边沁、密尔等)提出应把政府的权力和活动范围缩小到最小,他们信奉“管得最少的政府是管得最好的政府”。政府不应干涉经济生活和政治生活,其活动只限于保护公民的人身安全和私有财产不受侵犯。因此,在现代国家中,行政权力不论从社会覆盖面上来说,还是由于其与社会事务和经济生活联系紧密而容易产生的扩张性、易腐性和对社会破坏力的程度而言,都是最应该接受监督和“全覆盖”首先需被覆盖到的对象。

监察权的产生和发展正是与现代政府的发展和行政权力的不断扩张有着紧密的联系。环境保护、航天、信息产业、反恐等新的公共领域不断出现,委托立法及行政内部纠纷调停制度的健全,使得行政机关权力领域不断向立法、司法领域延伸渗透,“福利”时代对给付行政需求的数量和质量不断增加,使得行政权力的管理领域越来越多,管理的覆盖面越来越大,由此权力腐败的机会和风险也随之攀升。我国现行的监察体制最初的监察对象就是政府机关及其公务人员,在此基础上才逐渐有向所有具有公权力的组织及所有公职人员方面扩张的发展趋势,这也是行政权应作为最重要、最主要的被监察对象的有力例证。

因此,一方面,对监察权的工作对象而言,行政权首当其冲应该是其关注和约束的对象。另一方面,按照监察学基本原理,在监察主体和监察客体间必须存在相互独立的关系,监察权不应以构成行政权的组成部分的形态出现。无独立性、无权威性的监察权就如同“无源之水”、“无本之木”仅有权其名、无权其实。同时,为保障监察实现其对行政权力进行有效监督所应有的权威性,实施监察权主体的地位应高于或者至少与被监察主体是平行的,不应以低于行政权的形式出现。

(五)与检察权的关系

在我国,检察权同样也属于国家监督权力体系中的重要组成部分,在对国家权力制约中发挥着重要的监督职能。但基于不同的政体,检察制度的权力属性定位与功能定位在各国的立法实践方面却存在较大差异,大致分为以下三类:

第一类归于行政权。在英国、美国等大多数英美法系国家,检察权往往被认为具有行政权的性质。[17]

第二类是归为“准司法权”。在全世界最早建立检察制度的国家——法国及德国、日本等这些国家,普遍认为检察权是兼具行政权和司法权特征,是介于二者之间的一种权力。[18]

第三类确立为法律监督权,将检察权作为一种独立的国家权力,将国家检察机关作为专门的国家法律监督机关。采取这种体制的主要有俄罗斯、我国及受前苏联影响的国家,这种检察权定位受马克思列宁主义的国家学说和列宁的法律监督理论影响,尤其是深受列宁思想的影响,认为要保障社会主义国家的法制统一,必须设置专门的法律监督机关,与国家行政机关、审判机关分离并独立行使职权。

从立法实践来看,我国在宪政层面将检察权设置为一种独立的国家权力,专司国家法律监督职能,通过运用检察权对其他国家机关是否依法行使职权进行的监督,包括提起公诉权、诉讼监督权和特定案件的侦查权。其中,特定案件的侦查权主要是指依据《刑事诉讼法》相关条款享有的对国家工作人员贪污贿赂犯罪、失职渎职类犯罪等职务犯罪刑事调查权。

监察权与侦查权的关系及区别,集中体现在职务犯罪腐败职能分工及衔接方面。以职务犯罪侦查权“应然”归属分析,将从现行检察权中分离并归入国家监察职能使其更为符合法治精神及集中打击腐败的需要。检察权在我国国家权力结构中具有法律监督的天然色彩。从国际视野看,检察权具有通过制约侦查权、审判权,防止权力失控和滥用以维护司法公正的天然秉性。这与我国的法学理论和实务界都习惯于将“公、检、法”并举合称为司法机关一致,在《联合国关于检察官作用的准则》中,也明确将检察官定位为“司法工作的重要执行者”,“自侦自监”导致既为裁判者,又为运动员的困局,法律监督权的权力局限性决定侦查权不适合承载与其权力性质不相兼容的具有主动性、行政性的侦查职能。

近年来,学界也普遍认为现行职务犯罪侦查起诉机制中,存在侦查和起诉同体这一自相矛盾命题,这种自侦自诉的机制明显悖于司法权内部“侦、诉、审”分权制约的宪法原则和法治精神,使现行检察机关实施的反腐败侦查权处在不受监督制约的盲区,必然易导致权力滥用。[19]职务犯罪侦查权只能作为检察权的一种派生的权力,而非是天然权力,这种体现在惩治腐败、建设廉洁政治方面的职务犯罪侦查权并不具有检察权的本质属性。

我国监察制度发展的历史轨迹及治权经验也表明,监察职能适宜作为公权力监督的主渠道,将职务犯罪侦查权并入国家监察权不仅是国家监察权实现“升级”的内在需求,也是其合理功能定位的历史回归,虽然检察权的确也是从我国古代国家监察权中分离而出的,但从我国古代监察制度史及中华监察文化的指向来看,以监察权作为公权力监督的主渠道已成为监察制度演进的客观历史和治理文化的普遍心理认同。另外,纪检权与监察权在我国合署办公的工作机制下,监察权与纪检权这一政治权力结合更易获得权威性从而成为更利于预防和惩治腐败的力量,这也是纪检权作为主力反腐不具备的历史传统优势。

检察机关行使职务犯罪侦查权备受诟病的另一重要原因是,普遍认为司法反腐的治理成本是一个问题。当一个社会主要依靠事后惩治来控制腐败并力图及时惩治实际发生的腐败行为时,其治理总成本将是惊人巨大的。[20]同时,因职务犯罪往往因没有具体的受害人而缺乏发现机制,检察机关对职务犯罪行为的发现机制欠缺,绝大多数都是通过纪检监察部门移交的缘由。相形之下,监察权具有全程介入权力运行过程的优势,赋予监察机关一定职务犯罪的侦查权,可以形成“预防+发现+惩治”三位一体全过程的高效反腐模式。

三、国家监察体制

(一)监察权在国家权力结构体系的地位

一个国家的国家政治体制很大程度上决定其监察体制的结构和模式,国家监察体制是国家政治体制的重要组成部分。严存生先生在其专著《法治的观念与体制——法治国家与政党政治》中专门对政治体制的概念和内涵进行了界定,他认为广义的政治体制,近似于“国体”,包含三部分内容:[21](1)国家中权利和权力的配置关系,包含公民权利与国家权力的关系及公民权利如何转化为国家权力,权力如何服务于权利,权利通过何种模式方式监督制约权力的运行;(2)也即狭义“政体”的概念,即国家权力内部由哪种哪些性质的权力构成,各自功能定位及相互关系如何;(3)政党在国家权力结构体系中居于何种地位及与其他国家权力之间的关系如何。以上三部分都有规范的原则、传统惯例及制度三个要素,由三部分内容及其三要素就构成了一个国家的政治体制。

国家产生以来,其政治体制由集权走向分权,由分权走向人民主权演进发展。民主政体是历史发展的必然选择和社会潮流,以限制权力的滥用、实现对权力的有效制约为其首要任务。围绕着如何对权力进行有效监督,一直是政治体制改革需要正面积极回答的首要问题,为保障公民合法权利的同时遏制国家权力专制腐化,人类发明了“以法制权”、“以民制权”、“以权制权”、“以德制权”等方式。[22]监察权是在国家权力结构体系中一种重要国家权力,属于“以权制权”的范畴,并且这种权力还具有专门性,非仅作为其中一项职能或简单通过分立以相互牵制制衡其他权力。

(二)监察权在国家廉政体系中的作用和职能

一国廉政体系制度类型主要有:一个通过公民选举产生的立法机构,作为执法机构作用的行政机关,一个独立公正中立的司法系统,总审查长,监察特使,独立的反腐败机构、服务社会大众的国家公务员系统,地方政府机关,独立自由的新闻媒体,公民社会,私人企业部门,国际反腐合作和行动机制,涵盖了立法监督、行政监督、司法监督、监察监督、群众监督、舆论监督及国际监督等主要主体类型。[23]其中,与监察制度直接相关的有监察特使和独立的反腐败机构这两项内容,从性质上讲这里的监察特使行使的监察权属于立法权的延伸,或立法权的组成部分,其作为一种独立的监察制度存在可以作为的重点参照研究对象。从世界各国反腐实践来看,通过独立设置反腐败机构——整合分散设置在立法机关、行政机关、司法机关的权限,作为一种独立预防和惩处腐败的机构——这种集中设置国家反腐败机关主导的反腐败”模式,已成为一种行之有效的模式经验。香港、新加坡都采用这种集中设置反腐败机构的模式,在这种模式下,国家监察体制与国家反腐败体制高度吻合重叠,能很好地适应和应对腐败日益复杂化和查处难度日益加大的严峻形势。这种以国家监察权为核心构建系统、独立的国家监察体制(反腐败体制),保障集中、统一、高效地对国家权力运行进行全方位的监督制约。

(三)国家监察体制的构成

从权威性来讲,国家权力机关发出的监督行为如立法监督、行政监察、司法监督,一定高于社会的、私人的如群众监督、舆论监督以非国家权力机构为主体发出的监督行为。但以国家权力机构作为主体的立法监督和司法监督都不具有专门性、集中性,对公权力的监督仅仅是其中的一种职能,也不具有集中性,非聚焦于权力制约监督、防治腐败为目标,其反腐效力与集中设置反腐机构监督相去甚远。因此,若要在国家权力体系中找寻最能担当集中反腐败职责重任的权力,经过以上对各种权力比较分析可以得出以下结论:行政权作为最应接受监督的权力对象,利益冲突太甚当然首先得以排除;检察权作为司法权的一部分,其侦查权及提出公诉职能只存在于腐败行为发生之后,或产生实际损害、危害后,属事后惩处职务犯罪行为,不利于最小社会成本惩治腐败问题,显然也不是最佳选择;纪检权虽然具有最高政治权威,但“党内”的范围限制难以对非党的、一切行使公权力的公职人员实现“全覆盖”;以监察权对公权力运行监督制约的全程性和专门性而言,最能胜任集中反腐败职责,可谓责无旁贷、舍之其谁。

监察权作为核心内容,是国家监察体系构建的重要内容,但国家监察体制的构建是一项“系统性”工程,其内容远不限于此,其内容主要涉及以下方面:

1.监察权作为一种国家权力,其法人职能定位及如何实现其法定公共职能,其与公民监督权利的关系如何,公民监督权利作为一种本源性权利,如何实现对监察权的监督。

2.监察权的性质、内涵和范围,及与行政权、司法权中的检察权、政党权中的纪检权关系及相互是否存在运行轨迹的交叉以及各自的运行边界。

3.在保障国家监察权(集中反腐败职责)功能定位需建立的系统监察制度体系,包括但不限于监察机构首脑任命制度、最高权力机关政治支持制度、独立的财政保障制度、监察人事选拔任用制度、监察人员职业化培训制度、加强对自身监督的制度,是否及如何对立法机关、行政机关、司法机关和公众负责的制度;拥有与其职能匹配的监察手段,包括监视居住、纳入法治轨道的“双规”、查询公职人员档案、银行账户信息、询问证人等带有准司法权性质的侦查权等保障监察权运行的独立性和权威性的一切相关措施。

对照国家监察体制改革的目标和现行监察法治的弊端,坚持目标导向和问题导向,将以上三部分内容,通过对监察权的设置目的、权能范围、主体、客体、对象范围、运行机制程序等方面进行科学设计,据此进行有针对性的监察法治的“立、改、废、释”建设,系统地将国家集中反腐权纳入法治化的轨道,也即法治反腐。

 

【注释】

[1]具体包含执法监察、效能监察和廉政监察三部分内容。

[2]应松年:《行政法学新论》,中国方正出版社2004年版,第371-372页;尤光付:《中外监督制度比较》,商务印书馆2013年版,第134页。

[3]陈哲夫《:监察与监督》,北京大学出版社1994年版,第6页;吴丕、袁刚、孙广厦:《政治监督学》,北京大学出版社2007年版,第3-4页;吴振钧:《权力监督与制衡》,中国人民大学出版社2008年版,第44页。

[4]陶百川:《比较监察制度》,三民书局1978年印行,第1页。

[5]王连昌:《建议重建国家监察机关》,载《现代法学》1981年第3期。

[6]姚文胜:《论〈行政监察法〉的立法缺陷与完善》,载《深圳大学学报》(人文社科版)2000年第16期。

[7]焕力主编:《中国历史廉政监察研究》,武汉大学出版社2015年版,第17页。

[8]参见刘景范在1950年4月13日政务院监察委员会召开第一次全国监察工作会议上作的《关于监察工作中几个问题的报告》。

[9]参见徐秀义、韩大元:《现代宪法学基本原理》,中国人民公安大学出版社2001年版,第666页。

[10]戴维新、戴芳:《公共权力制约与监督机制研究》,宁夏人民出版社2007年版,第120页。

[11]刘国栋:《纪检监察原理与方法精要》,中国方正出版社2010年版,第3页。

[12]中央纪委宣教室编:《中国行政监察简论》,中国方正出版社2002年版,第5-6页。

[13]章剑生:《行政监督研究》,人民出版社2001年版,第190页。

[14]刘国栋:《纪检监察原理与方法精要》,中国方正出版社2010年版,第62页。

[15]马怀德、张瑜:《修改〈行政监察法〉改革国家监察体系的建议》,载《改革内参》2016年第20期。

[16]参见王连昌:《建议重建国家监察机关》,载《现代法学》1981年第3期。

[17]邓思清:《检察权研究》,北京大学出版社2007年版,第24页。

[18]王俊:《当代中国检察权性质与职能研究》,中国检察出版社2010年版,第22页。

[19]程琰、赵宁《:检察机关自侦案件监督制约体系探讨》,载《法制与社会》2011年第3期;彭新林:《论腐败犯罪的侦查监督》,载《法学杂志》2016年第2期;高一飞:《从部门本位回归检察权配置的思考》,载《山西大学学报》2008年第6期。

[20]何显明:《制度防范:反腐败的治本之道——制度防范腐败的合理性分析》,载《中共浙江省委党校学报》2001年第6期。

[21]参见严存生:《法治的观念与体制——法治国家与政党政治》,商务印书馆2013年版,第304-314页。

[22]参见吴振钧:《权力监督与制衡》,中国人民大学出版社2008年版,第49页。

[23]参见杰瑞米·波普:《制约腐败:构建国家廉政体系》,清华大学公共管理学院廉政研究室译,中国方正出版社2000版,第29页。

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