曹永锡与江苏省如皋市规划局等房屋登记行政纠纷上诉案
商品房预售合同登记备案的司法审查
【裁判要旨】行政行为的作出必须具有相应的事实依据，涉及相对人重大权利义务的应遵循行政参与原则，因此，冒用他人签名办理的商品房预售合同撤销登记备案构成违法。同时，因预售合同登记备案对商品房预售合同的效力不产生影响，基于国家赔偿对直接损失赔偿的原则，购房人因房地产开发企业单方申请撤销登记备案后“一房二卖”导致的损失，房管部门不承担赔偿责任。
【案号】一审：(2015)东行初字第00528号二审：(2016)苏06行终435号
【案情】
原告：曹永锡。
被告：江苏省如皋市规划局。
第三人：如皋市永华置业有限公司。
2013年5月14日，曹永锡与如皋市永华置业有限公司(以下简称永华公司)签订商品房买卖合同，永华公司将已取得预售许可证的左邻右里小区中的一套房屋预售给曹永锡，合同总金额为262791.2元。预售合同经房管部门登记备案。2013年6月17日，永华公司向如皋市规划局提交网上备案合同撤销申请，撤销原因为“不想买了，申请撤销”，并有“声明：买卖双方一致承诺上述合同撤销原因真实有效。”该申请表上出卖人(盖章)处加盖有永华公司的公章，经手人(签章)处记载有孙如华的签名。买受人(盖章)处载有曹永锡字样，但该签名非曹永锡本人所签。如皋市规划局根据上述申请，在曹永锡未到场的情况下，撤销了案涉预售合同的登记备案。曹永锡不服提起诉讼，请求确认如皋市规划局撤销预售合同登记备案行为违法，并赔偿损失262791.2元。
另查明，2013年5月14日至2014年8月13日期间，永华公司、永华公司法人陈爱华、陈爱华丈夫胡永共分8次向曹永锡借款，前4次借款由曹永锡与永华公司签订借款合同，合同载明永华公司以所开发的左邻右里住宅小区部分商品房、商铺作网签为抵押担保，借款逾期不能如期归还，网签的房产永华公司配合办理产权证，并承担违约责任。2016年5月12日，永华公司以曹永锡为被告向法院提起民事诉讼，要求确认其与曹永锡之间签订的包含案涉商品房买卖合同在内的34份商品房买卖合同无效，案件正在审理中。
【审判】
江苏省如东县人民法院认为，根据住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》(建房[2010]53号)、江苏省住建厅《省住房城乡建设厅关于进一步加强商品房预售监管的通知》(苏建房管〔2013〕432号)的规定，对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的，应当在双方协商一致的基础上解除合同，并需向房管部门递交申请，才可撤销登记备案。同时，行政参与原则是行政程序的基本原则之一，而合同登记备案是办理预告登记的前提，对购房人可期待权具有一定影响。本案中，如皋市规划局在曹永锡未到场，且未审核永华公司提交的申请中买受人曹永锡的签名是否为其本人所签的情形下，即作出撤销登记备案行为，不仅主要依据不足，也违反行政参与原则。根据国家赔偿法第三十六条的规定，对公民、法人或者其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，永华公司提供虚假材料，具有明显过错，对曹永锡的损失应当承担责任，如皋市规划局未尽审核义务也负有一定的责任。永华公司对案涉商品房买卖合同的效力已向法院起诉，案件正在审理中，撤销案涉预售合同登记备案是否必然造成曹永锡经济损失，尚不确定，故对曹永锡的赔偿请求不予支持。综上，法院判决确认如皋市规划局所作撤销登记备案行为违法，驳回曹永锡的其他诉讼请求。
宣判后，曹永锡、如皋市规划局均不服，提起上诉。
关于曹永锡的赔偿请求应否支持的问题，江苏省南通市中级人民法院认为，根据国家赔偿法的规定，国家赔偿以直接损失赔偿为基本原则，且损害后果与行政行为之间必须存在因果关系。本案中，第一，曹永锡的直接损失非因不能取得案涉房屋之物权而产生。根据最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第24条第1款的规定，对当事人以签订买卖合同作为民间借贷合同的担保，债务人到期不履行债务的，法院支持债权人的诉请为借贷合同本金及利息的请求权，而非买卖合同标的物的请求权，故曹永锡主张的直接损失非因购买案涉房屋的权利落空而引发，其要求如皋市规划局就撤销登记备案予以赔偿缺乏权利基础。第二，撤销登记备案与曹永锡的损失无直接因果关系。预售合同登记备案是一种行政管理制度，对当事人履行合同不产生确定的效力，未使预售合同双方产生新的民事权利义务，也未使预购人获得物权公示及对抗第三人的效力，故如皋市规划局所作撤销登记备案行为，与曹永锡诉称的借款合同之债与买卖合同之债得不到保障并无直接因果关系。
综上，南通市中级人民法院于2016年10月10日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。
【评析】
不动产关涉公民之重大权益，国家对商品房权属的设立、变更、消灭等条件及程式均作了一系列规定。城市房地产管理法、城市房地产开发经营管理条例、城市商品房预售管理办法等法律法规规定了商品房预售合同登记备案制度，但由于相关规范性文件对该制度的性质、作用以及程序等事项均未作详细规定，不仅理论界存在争论，房管部门的具体操作也出现地方性差异，同时，对预售合同登记备案是否属于司法审查范围以及司法审查的标准也带来一定现实困境。
—、商品房预售合同登记备案与预告登记的区别
商品房预售合同登记备案和预告登记既相互衔接、联系紧密，同时也极易混淆。厘清二者区别，对进一步明晰预售合同登记备案的性质、可诉性以及司法审查标准等相关问题具有重大意义。笔者认为，预售合同登记备案和预告登记明显属于不同的两项制度。
首先，性质不同。预告登记是物权法、房屋登记办法明确规定的一项不动产登记制度，是对房屋权属法律关系的一种行政确认行为。而预售合同登记备案虽然也涉及不动产事项，但它并非一种不动产登记制度，而是一项行政备案制度。
其次，效力不同。根据物权法规定，预告登记具有登记对抗效力。预告登记的对抗效力使其还具有担保效力、顺位效力以及增强效力。预售合同登记备案则是一种基于对房地产市场宏观掌控需要，由买卖双方将预售合同上报房管部门并进行公示的行为，该行为无登记对抗效力。
第三，适用对象不同。可以申请预告登记的事项包括预购商品房、以预购商品房设定抵押、房屋所有权转让、抵押等，而预售合同登记备案仅适用于商品房预售。
二、商品房预售合同登记备案的可诉性分析
根据《现代汉语词典》的解释，备案是指“向主管机关报告事由存案以备查考”，学界多认为行政备案属于事实行为，如行政备案是指公民、法人或其他组织依法将与行政管理有关的具体事务的相关材料向行政主体报送，行政主体对报送材料收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政法律制度。就备案行为的可诉性而言，有观点认为，行政备案是一种行政事实行为，不以产生特定法律效果为目的，仅是前置性程序行为，其本身也不对相对人权利义务产生直接影响。商品房预售合同登记备案作为一种备案行为，它无疑具有备案的一般特征，即对房地产开发企业和购房人签订商品房预售合同存档备查。对其可诉性亦有观点认为，该项制度所体现的更大层面是行政行为的合理性，而不是合法性，其行政可诉性存在较大的瑕疵。持上述观点的多为房管部门工作人员。
笔者认为，对于行政备案、行政指导等是否应当纳入行政诉讼受案范围不能一概而论，应当以个案中合法权益或权利义务产生影响为标准来判断其可诉性。行政诉讼涉及起诉条件的事项包括行政诉讼法第二十五条规定的利害关系、最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第3条规定的合法权益明显产生实际影响、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条规定的权利义务产生实际影响等。上述法律及司法解释的旨趣体现的是所谓的诉的利益，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，但是，无论权利、合法权益还是利害关系，都有相当大的解释空间，立法者不愿意看到对原告资格作过分的限制。在现行法规范体系中，行政备案的内涵得到了充分扩张，承载的功能也越来越多，不再局限于报告事由存案以备查考这一初始含义。因此，作为一种新类型诉讼，行政备案亦应放置于行政诉讼受案范围不断扩张的整体视野中判断。基于前述可诉性标准，行政机关为收集与行政管理相关的信息，对相对人报送的材料进行收集、整理、存档备查的备案行为，一般不对权利义务产生影响，应当排除在受案范围之外，而具有许可、审批、登记注册、特许等性质或者对相对人权利义务产生实际影响的备案行为，则具有可诉性。事实上，最高法院在司法实践中已肯定了部分备案行为的可诉性。例如，最高人民法院办公厅《关于印发〈关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要〉的通知》(法办〔2012〕62号)规定，备案申请人或者备案事项涉及的董事、监事、经理、分公司和清算组等备案关系人，认为登记机关公开的备案信息与申请备案事项内容不一致。要求登记机关予以更正，登记机关拒绝更正或者不予答复，因此提起行政诉讼的，人民法院应予受理。又如，最高人民法院2016年5月20日发布的指导案例59号戴世华诉济南市公安消防支队消防验收纠纷案，明确了建设工程消防验收备案结果通知具有行政确认的性质，当事人就此提起行政诉讼的，人民法院应当依法予以受理。诚然，预售合同登记备案不确认新的权利义务，也不涉及许可事项，且对预售合同效力也无影响，但并不意味着对相对人权利义务不产生任何影响。从法律层面上看，《房屋登记办法》第七十条规定了申请预购商品房预告登记，应当提交已登记备案的商品房预售合同。从现实层面上看，预售合同登记备案对外公示虽然不具有对抗效力，但实际反映了房屋已经签订预售合同的事实，撤销登记备案使他人不掌握预售合同签订的情况，从而直接导致一房二卖的风险增大，对原购房人显然存在影响。故预售合同登记备案可对当事人产生影响，具有诉的利益，应当纳入行政诉讼受案范围。
三、对商品房预售合同登记备案的司法审查标准
对商品房预售合同登记备案司法审查的难点在于房管部门对申请人提交的材料应尽何种程度的审查义务。不可否认，要求房管部门进行严格的实质性审查，在实践中确有一定难度。因此，房管部门一直主张这种审查应以形式审查为主，这也是本案如舉市规划局上诉理由之一。江苏省住建厅文件规定：“由房地产开发企业对申请材料实质内容的真实性负责”。案件审理过程中，如皋市规划局还向法院提交了江苏省住建厅2016年9月5日的答复函，该函进一步明确：“由房地产开发企业递交撤销网上备案申请材料，并对双方达成一致以及所提交材料的真实性负责。”
笔者认为，在我国诚信体系尚未建立完善的情况下，房管部门对于登记备案不能只作形式审查，更不能把申请材料的真实性任由开发商负责，而是应该参照最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条关于合理审慎审查的规定。首先，作为行政行为，具有事实依据是一项基本原则，登记备案既然是对买卖双方预售合同的一种记载和公示，那么无论登记备案或撤销备案，均应为双方的真实意思表示。任何一方冒用对方名义申请备案或撤销，那么相应的行政行为显然丧失了事实基础。其次，登记备案作为一项国家公权力行为，应当在程序、申请材料等方面具有一定形式要件，如果仅凭房地产开发企业一方提交材料便可撤销，不仅随意性大，房管部门也难以掌握商品房交易市场的真实情况。
当然，对于何谓审慎审查尚无统一标准。笔者认为，审慎审查义务的核心在于房管部门是否尽到了力所能及的审查义务。首先，应审查申请人提交的材料是否真实有效、符合法定形式，是否系双方真实意思表示的反映，特别要对身份信息进行严格把关。其次，涉及权利之重大处分时，应要求相对人到场。对撤销登记备案申请的审查，应体现相对人参与原则，一般应当买卖双方亲自到场，即使一方不能到场的，亦应当提交授权委托书。
四、错误的商品房预售合同登记备案所涉行政赔偿问题
如前所述，商品房预售合同登记备案不是房屋登记行为，故所涉行政赔偿问题，不能直接适用物权法、房屋登记办法关于登记机构有过错的具体规定。由于登记备案中民事及行政法律关系交叠，导致相对人损失的成因一般比较复杂，因此，应当对撤销登记备案对相对人损失是否起决定作用或二者之间是否存在直接因果关系进行分析。
1.撤销登记备案后，房地产开发企业并未转卖原房屋，若其同意继续履行合同，显然不会发生争议。若不同意继续履行，由于登记备案不产生物权或债权的担保效力，购房人可主张违约责任。
2.撤销登记备案后，若第三人已取得房屋所有权，此时原购买人的预售合同即使办理了登记备案，也是债权，不能对抗第三人的物权。若房地产开发企业仅仅与第三人签订买卖合同，第三人尚未取得房屋所有权，则原购买人和第三人享受平等债权，且不因合同签订的先后顺序以及是否办理登记备案而有所差别。
3.对于本案所涉买卖型担保合同而言，根据最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第24条规定，法院支持的原告诉请也只是借贷合同本金及利息的请求权。因此，买卖型担保的当事人虽有设立担保的意思，但以移转不动产所有权作为担保，在债物两分的既有体系下无法满足担保形式的要求，也不足以对抗由于债务人支付不能所发生的一系列风险。
综上，预售合同登记备案不对购房人实现物权起到任何担保作用，撤销登记备案不是导致购房人无法实现买卖合同目的之直接原因。因此，即使行政机关对撤销登记备案存在过错，也不对购房人因一房二卖而导致的损失承担赔偿责任。
张祺炜(二审承办法官)；顾建兵
江苏省南通市中级人民法院；江苏省南通市中级人民法院
