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储祥山与如皋市公安局政府信息公开案

法治政府网| 时间: 2016-06-13 04:45:35 | 文章来源: 人民司法(案例)

【裁判要旨】

过程性信息既可以是事实信息、意见信息,也可以附着于行为信息,作为行为信息的一部分而存在,故过程性信息并非当然不予公开。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》不具有行政法律效力,其有关“过程性信息不予公开”之规定,不能作为司法审查的依据。不予公开过程性信息,只能依据《政府信息公开条例》第八条影响社会稳定不公开和第十四条第三款影响公平权益不公开的处断原则进行。公安机关在履行110接处警职责过程中形成的接处警记录和处理结果,分别属于处警行为的事实信息和附随于处警行为的行为信息,该两项信息与行政相对人的权益有重大影响,且公开也不会引发社会稳定问题或侵犯他人的合法权益,故依法均应予以公开。

【案号】

一审:(2013)东行初字第0087号 二审:(2014)通中行终字第0080号

【案情】

原告:储祥山。

被告:江苏省如皋市公安局。

2013年3月26日,原告储祥山向被告如皋市公安局寄送政府信息公开申请,要求公开2013年3月24日使用某手机号码向110平台报警的接处警记录、处理结果及接受案件回执单。如皋市公安局于次日收到该申请,并于2013年4月2日作出不予公开告知书,认为储祥山所申请公开的接处警记录和处理结果是公安机关在对警情处理过程中形成的,属于过程性信息,不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息;储祥山所申请的接受案件回执单是不存在的信息,遂决定均不予公开。储祥山不服,于同年4月12日向南通市公安局申请复议,南通市公安局于6月7日作出(通)公复决字[2013]第34号行政复议决定书,决定维持原具体行政行为。储祥山仍不服,向江苏省如东县人民法院提起行政诉讼。

【审判】

江苏省如东县人民法院经审理认为:所谓过程性信息,是指行政机关在作出决定之前准备过程中形成的,处于讨论、研究或者审查过程中的信息。被告提供的接处警工作登记表是一种格式化的登记表,其载明的内容包含接警、报警、处警的基本情况以及处警经过、结果等内容,体现了原告于2013年3月24日使用某手机号码向110平台报警后,被告处置该警情的相关记录及处理结果,该信息显然不属于过程性信息,亦不属于内部管理信息,故对被告关于接处警工作登记表系过程性信息、内部管理信息的主张,不予采纳。《公安机关执法公开规定》第二条规定,公安机关执法公开是指公安机关依照法律、法规、规章和其他规范性文件规定,向社会公众或者特定对象公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息,以及开展网上公开办事的活动。根据上述规定,原告作为特定对象所申请公开的接处警记录以及处理结果,属于被告执法公开的内容,依法应予公开。至于涉案接受案件回执单,因被告并未制作该信息,根据《政府信息公开条例》第二十一条规定,如果申请公开的政府信息不存在,行政机关只要告知申请人,就属于履行了法定义务。本案中,被告已经履行了相应的告知义务,其相关答复内容并无不当。遂判决撤销被告不予公开告知书中涉及接处警记录以及处理结果的答复意见,责令其按原告要求公开相应的接处警记录和处理结果,并驳回原告的其他诉讼请求。原告储祥山不服提起上诉,江苏省南通市中级人民法院经审理,判决驳回上诉,维持原判决。

【评析】

公开为原则、不公开为例外是各国政府信息公开立法所普遍遵循的基本原则,我国亦不例外。根据我国《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第八条、第十四条第三款的规定,法律实际上规定了两类不予公开的政府信息,一类是危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息,另一类是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息6除此之外,实际上还存在着第三条不公开的条款:过程性信息条款。由于前述两类不公开条款已经赋予了行政机关很大的裁量权,故过程性信息条款的广泛适用,无疑将为行政机关进一步限缩公开范围留下空间,并造成对公民知情权的实质侵害。故无论是有效保护公民知情权,还是促进行政机关依法行政,都有必要对过程性信息这一概念进行严格、科学的界定。

一、过程性信息作为不公开条款的法律定位

关于过程性信息,可见于国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)第二条第二款。该条款规定:“行政机向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”

首先需要明确的是,《意见》本身并非部门规章,不是行政诉讼中司法审查的依据,只能作为具体应用的解释。故严格来讲,《意见》关于过程性信息的规定尽管可以作为行政机关不予公开政府信息的抗辩理由,却不具有最终决定性,仍然要接受人民法院在裁判理由中对其是否合法、有效、合理或适当进行评述。不过,受我国现行法律解释体制的束缚,高级别行政机关针对行政法规范所作出的解释相对于受案法院而言往往具备事实上的拘束作用,但这并不妨碍我们对行政机关的解释作出正确的理解。经由解释的解释,法院仍然可以在技术上保留法律解释的主导权,并借此保持司法对行政的有效制约。

如上所述,《条例》系以公开为原则建构的,故对不公开的政府信息就应当明确规定。既然《条例》对过程性信息作为公开的例外没有作出具体的规定,就表明过程性信息的公开与否仍然要接受依法公开原则的检验和关照。换言之,从严格适用《条例》的角度,过程性信息并不属于当然不予公开的信息的范畴,其只要符合法定公开的标准就应当公开,反之就不予公开,其本身并不能作为政府信息不予公开的标准而存在。

二、对过程性信息内涵和外延的具体阐释

依字面意思,过程性信息就是行政机关正在讨论、研究或者审查过程中的信息,故过程性信息的本质就在于过程性:其相对于最终形成的行政行为是未成熟、未成型的,只是记录了行为的形成过程,反映了与行为相关的一定的事实、意见等内容。该过程不是信息本身的形成过程,而是信息所服务的行为的形成过程。就此而言,过程性信息乃具有相对性:其一定是指向和服务于某一最终的行政行为的,如果没有作出最终行为的目的,没有该作出的过程,也就谈不上信息服务于行为的过程,就没有过程性信息。如果行政机关在作出行为之前取消了该行为程序,不再作出行为,过程性信息之称谓便没有意义,而一旦行为正式作出,行为过程一经结束,过程性信息亦不再继续是过程性信息。因此,就两者的牵连关系而言,过程性信息既可能是正在形成过程中的行为状态本身的信息,即主体行为信息,也可能是服务于、围绕着主体行为形成过程的信息。有学者认为过程性信息的根本特征不是过程性,而是对生产、生活和科研没有使用价值。但使用价值本身并不具有完全的客观性,对人类知识有限性的洞察表明,未获取信息之前,个体无法判定这些信息是否真的和他有关,或真的可以满足他的需要。换言之,除非你已经获得某项信息,否则便无法判断,这就是所谓信息的悖论,但这却从另一方面提示了知情权以及信息公开制度本身的广泛性。

规范语句要追求特定的目的或目标,这是规范制定者的最终要求。对过程性信息内涵的理解也可由《条例》本身的规范目的展开。根据《条例》第一条,可理解其立法目的有三个方面:(1)保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息;(2)提高政府工作的透明度,促进依法行政;(3)充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。依人民主权原则,《条例》首要的立法目的就在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利。根据宪法,我国的国家权力皆归属于人民,作为接受人民委托行使行政权的政府,在对国家事务进行管理时必须秉持公开透明的原则,让作为委托者的人民知晓政府信息、参与和监督其行使权力,实现权利对权力的制约。就此而言,保障公民获取政府信息的权利便具有了维护我国民主宪政的意蕴,并且这种监督在更大意义上乃是一种过程的监督和程序的参与,而非单纯的结果意义上的告知。就此而言,对过程性信息的公开就显得更为重要,这也是从法体系来讲,《条例》符合其上位法所应有的规范目的。进一步来说,政府工作的透明不应仅指行政决策或行政决定之结论的透明,更应该指向其过程的透明,这要求行政过程中产生的各种信息都能够为外界所了解和获取。如果只是将可公开的政府信息限缩为行政决策或行政决定,将行政决策或行政决定作出之前制作或获取的信息全部界定为过程性信息并排除在公开的范围之外,等于是封闭了整个行政的程序,促进依法行政的目的便无法实现,并且也势必难以满足人民群众在生产、生活和经济社会活动中对于政府信息的各种需要。

三、过程性信息不予公开的处断原则

既然过程性信息不属于当然不予公开的一类政府信息,那么其不予公开就扔然要受到《条例》第八条、第十四条第三款之规制。透过文义本身,《条例》第八条实际上表达了“影响社会稳定不公开”的处断原则,第十四条第三款则表达了影响公平权益不公开的处断原则。就过程性信息而言,有些信息具有一定的社会政策性、敏感性,如过早公开可能会误导公众,导致不准确的群体推测,进而引发社会混乱,故应免予公开;还有一些信息乃具有私人属性,未经私人主体允许就公开可能会损害其利益,故也应免予公开。同时,对行政机关正在讨论和研究的事项,如过早公开还可能会导致相关人员因顾虑外界因素,不会坦诚表达自己的意见,进而影响行政决策的质量和效率。故从保护行政程序内的有效交流考虑,对这类不成熟的信息也应当免予公开。这也并不构成对《条例》第八条、第十四条第三款的扩张。因为其指涉的乃是未最终形成的政府信息,即属于形成阶段,还不能成其为政府信息的信息。当然,若内部交流、讨论的程序已经结束,信息已经形成,其是否公开就不受坦诚性原则的限制。

就政府信息本身的分类而言,包括事实信息、意见信息和行为信息。事实信息和意见信息都是服务和指向于行为信息的,前者是行为主体作出行为的事实依据,后者是行为主体作出行为的意见表达,而行为信息实质上就是最终的行为主体作出的行政行为。就过程性信息而言,其既可能是事实信息、意见信息,也可能是附着于行为信息、作为行为信息的一部分而存在。结合以上对政府信息不予公开处断原则的把握,就可基本明确过程性信息不予公开的范围:一是过程性信息中的意见信息,如尚在形成之中还没有成熟和最终形成,就要受到坦诚性原则的限制不予公开;二是过程性信息中的事实信息应予公开,因为这类信息往往是行为主体作出最终的行政行为的事实依据,其本身是客观和成熟的,并且是对行政相对人的权益有重大影响的信息,但若内含社会稳定因素或公平权益因素,则不予公开;三是附着于行为信息的过程性信息,随着过程的结束或取消,应附随行为信息一并公开或单独公开。

四、对本案法律适用问题的进一步说明

本案所涉110平台报警的接处警记录、处理结果和接受案件回执单,就其性质而言,均属于公安机关在履行110接处警职责过程中制作的信息。其中,接处警记录是处警行为的事实信息,接处警处理结果是附随于接处警行为的行为信息,原则上均属于应当公开的政府信息。并且该接处警行为也是因申请人报警引发,只对申请人公开不会导致社会稳定问题和影响他人合法权益,故均应当予以公开。在此,一、二审法院将过程性信息描述为:“调查、讨论、处理过程中、最后决策尚未完成的政府信息”,并据以认定:“既然公安机关接处警过程已经结束,那么接处警记录、处理结果也不再是过程性信息”,该理解虽然实质上限缩了过程性信息的外延,但目的是要防止行政机关借由过程性信息来任意扩大其不予公开的范围,以保障公民的知情权,故这种处理与本文对过程性信息的理解和把握在价值选择的层面上是一致的,该处理实质上表达了司法审查中因应更高级别行政机关的行政解释可能侵害行政相对人权益时,受案法院对政府信息公开条例立法目的回应和司法智慧。

对接受案件回执单,其如果确实存在,则属于事实信息,应予公开。现一、二审法院经审理查明公安机关事实上并没有制作该信息,且法律、行政法规也未规定公安机关在110处警过程中应当制作并对报警人出示该回执,故该信息实质就是尚不存在的信息。事实上,接受案件回执单只是对接处警行为的告知和证明,在报警人报警后,只要公安机关实际派员到现场作出了接处警行为,该告知和证明作用便已实现。故对申请人之申请,公安机关告知该信息并不存在,符合《条例》的规定。但从行为合理性考虑,公安机关仍需告知申请人该信息不存在的理由,即依法该信息不属于由公安机关制作、保存的信息,否则,可视为告知义务履行的不完整,故一、二审法院在判决理由中对该问题的论证仍有值得商榷之处。

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