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莫于川,郑宁:泉州工商行政指导调研报告(二)

法治政府网| 时间: 2016-07-03 09:04:01 | 文章来源: 宪政与行政法治评论

【摘要】在福建省工商行政管理系统及其他一些地方工商行政机关积极学习泉州经验,尝试开展行政指导的基础上,泉州市工商行政机关进一步探索创新,取得明显成效,形成更多经验,我们对此进行了补充调查,重点考察了泉州工商行政机关深入开展行政指导的基本做法,总结了泉州工商行政机关深入开展行政指导的成效和经验,并就其继续深化工商行政指导实践提出若干对策建议。

【中文关键词】 工商行政指导实践,基本做法,主要成效,重要经验,对策建议

行政指导作为一种反映当代行政管理潮流和趋势的新型非强制性行政管理方式,在我国行政管理工作实践中已得到初步运用,但由于起步较晚、认识滞后,制度化和规范化程度较低,难以适应我国全面推进依法行政的要求。泉州市工商行政管理机关作为全国首个全系统开展行政指导工作的工商行政机关,其实践具有开拓创新的重要价值,值得予以充分关注和深入研究。2005年10月底,我们第一次对泉州工商机关推行行政指导试点的情况进行了系统的调研,撰写了《泉州经验的行政管理和行政法制创新意义—福建泉州工商行政机关推行行政指导的调研报告》一文,阐述了泉州工商行政指导的基本做法,总结了他们取得的宝贵经验,并提出了若干改进建议,引起了泉州市工商机关的高度重视。在正确观念和科学理论的指导下,在全市工商系统的领导同志和广大工商行政管理人员的不懈努力下,经过半年多的进一步探索,泉州工商行政指导工作取得了新的进展,建立健全了相关制度,改进了工作方法,提升了工作水平,取得了明显成效。2006年5月21日至22日,我们再度去泉州,对其新的做法和发展动向进行调研,主要采取实地走访、座谈会、资料收集和分析等形式,对泉州市工商局、泉港区工商局、晋江市城埭工商所、洛江区马甲镇意达鞋业有限公司等工商机关和企业进行了考察。在获取大量信息和资料的基础上,我们对泉州深化工商行政指导的实践经验进行了分析和概括,并提出了进一步探索和深化的若干建议,希望能对行政指导理论的发展和实践的推动有所裨益。

一、泉州工商行政机关深入开展行政指导的基本做法

通过考察,我们发现泉州工商行政指导实践在行政指导的主体、对象、内容、方式、程序、监督等多方面均有一些新的做法,取得了一些新的发展。现将其基本做法分别总结如下:

(一)工商行政指导主体

各级工商机关是行政指导的主体,工商人员是行政指导的具体实施者,工商机关开展行政指导的积极性和责任感,以及工商人员的观念转变和素质提高是保证行政指导工作获得成功的最根本的要素之一。泉州工商机关从转变工商人员的观念,提高工商人员的素质、保持统一的组织领导、建立责任机制、激励机制和交流机制等方面着手,构建了一套较为完整的制度体系,主要表现在如下四个方面:

1.转变观念,提高素质。

由于行政指导在我国尚属新生事物,人们对它的认识远不充分,其发展面临许多误解和障碍,而行政指导制度的运行本身又要求行政指导主体必须具备扎实的理论功底和丰富的实践经验,方能对行政相对人提供科学合理的指导。因此,行政指导主体的思想观念更新和综合素质的提高,对于行政指导沿着正确的方向顺利开展具有十分重要的意义。泉州工商行政机关的决策者们清醒地认识到这一点,通过多种方式努力促进工商行政管理人员观念的转变和素质的提升。

(1)认真学习行政指导理论知识。

第一,关注行政指导理论发展的最新动态。为了提高工商行政管理人员对行政指导的认识水平,2006年,泉州工商机关又大量购买了新近出版的《法治视野中的行政指导》,发放给全系统的工商行政管理人员学习参考,帮助他们全面系统地掌握行政指导的科学理论体系和最新发展趋势,加强对行政指导的科学认识,提高实施行政指导的自觉性。

第二,积极听取专家意见。自行政指导工作开展伊始,泉州工商机关就和法学理论界保持着紧密的联系,他们多次邀请本文作者之一赴泉州讲授相关理论知识,并将讲座录像制作成光盘,发给基层各单位人员学习。2005年12月24日,泉州市工商局的许谋团副局长和法制科蔡永煌科长专程到北京,参加了由中国人民大学宪政与行政法治研究中心与北京大学法学院软法研究中心共同举办的“行政指导与软法研究—以泉州工商行政指导实践为研究样本”的大型学术研讨会,介绍了泉州模式的基本思路、取得的经验和面临的困难,同时听取了与会专家学者和实务部门领导同志提出的宝贵意见。2006年初,本文作者还专门就泉州如何深化行政指导实践提出十点书面建议,泉州工商机关对此给予了积极回应。通过不断汲取理论营养,泉州工商机关开展行政指导的信念更加坚定,开展工作的态度更加理性、务实。

(2)加大教育和培训的力度。

泉州工商机关根据“全员培训、全员转变、全员提高、全员参与”的原则,对全体工商行政管理人员开展了系统的教育和培训。培训主要分为两个步骤:首先,2006年2月,泉州市工商局举办了全市工商系统为期三天的行政指导师资培训班,由各县(市、区)局选派2至3人参加。培训的内容是行政指导基本理论知识、如何将行政指导与日常工商行政管理工作相结合、行政指导程序以及行政指导工作指南等实务问题,兼顾其理论水平与实务能力的提高,旨在为各县(市、区)局培养师资人才;其次,各县(市、区)工商局全体工商行政管理人员开展培训,由各自经过培训的师资并邀请市局法制科干部讲授行政指导实务知识。通过培训,全市工商人员对行政指导的认识更加明确和统一。

(3)提高工商行政管理人员的调研能力。

为使工商行政指导更加符合实际,泉州市工商局加强了对工商行政管理人员调研能力的培养,多次组织工商行政管理人员参与调研活动。比如:该局组织人员成立调研组,研究制定运用行政指导规范直销活动的调研方案;泉港区工商局组织人员调查分析,撰写调研报告,为开展化学品规范经营、公用企业规范经营和房地产开发企业规范经营等三个行政指导项目奠定基础。

经过学习和培训,泉州工商行政管理人员对行政指导的认识普遍有了较大的提高,能较为清醒地认识到行政指导是当代依法行政的应有之义,符合当代行政管理发展的趋势,能比较深刻地体会到行政指导较之行政处罚能获得更大的经济效益和社会效益。如果说半年前,泉州工商行政管理人员对于要不要开展行政指导还存有一些争论和疑虑的话,如今,他们更加关心的是如何开展行政指导、怎样完善行政指导。

2.加强领导,统一协调。

行政指导工作的全面开展和系统推进,仅靠个别领导人的振臂呐喊是远远不够的,还需要周密部署和统一协调。为此,泉州工商机关建立了组织协调机构,并制定了相应的工作方案。

首先,充分发挥行政指导工作领导小组和办公室的作用。泉州市工商局和各县(市、区)局都成立了行政指导工作领导小组,领导小组由该局主要领导班子成员组成,下设办公室具体承担推行行政指导的组织、协调、督促、落实等工作。行政指导领导小组和办公室虽然是临时性的协调办事机构,但在开展行政指导工作的过程中,发挥了十分重要的职能,具体包括:

(1)起草单项指南。这些指南分别针对某个具体领域,对开展该项指导工作的切入点、基本要求、基本步骤、主要方式、应注意的问题等方面进行了全面的规范,内容翔实,针对性、操作性较强。比如:2006年4月21日刊发的《消费者维权行政指导工作指南》就包括了行政指导的对象、行政指导的内容[1]、行政指导的方式方法以及注意事项等多个方面[2],还附有典型案例和相关背景资料。[3]目前为止,泉州市局已经出台了14个单项指南,各区县局也根据各自实际情况制定了单项指南。例如:泉港区工商局制定的《危险化学品企业登记事务教导行政指导工作指南》。

(2)起草各项规范性文件。如:泉州市工商局行政指导办公室起草了《关于在全市工商行政管理机关全面推行行政指导的决定》、《关于落实四项指导机制的意见》、《行政指导程序规定》等。

(3)对各基层单位开展行政指导工作情况进行督导。

(4)组织各基层单位进行交流和研讨。

(5)编辑《泉州工商简讯—行政指导专刊》,刊载全市各单位开展行政指导的动态、做法和经验。

其次,制定更加具体的工作方案,分阶段、分步骤地开展行政指导工作。继2005年3月份泉州市工商局制定了《全市系统内推行行政指导的工作方案》后,各基层单位也制定了相应的行政指导工作方案,对行政指导的组织领导、工作推进方式、主要工作任务、工作步骤和要求等作出了明确规定,使得行政指导有目标、有计划、有安排,循序渐进。比如:南安市制定了《南安市工商局合同管理行政指导工作方案》,晋江市工商局制定了《行政指导实施方案》,惠安县工商局黄塘工商所制定了《黄塘工商所落实行政指导工作方案》,等等。

3.赏罚结合,双管齐下。

为了使行政指导工作得以持续开展,真正落到实处,泉州工商机关建立了责任机制和激励机制,这一方面使工商机关和工商人员始终怀有对行政指导的责任感,另一方面又可以激发他们大胆创新和勇于实践的积极性。

(1)责任机制。包括两个方面的内容:

其一,建立“一把手负责制”。此制度是指以县、市、区的工商局局长、工商所所长为本单位开展行政指导试点的总负责人,分管局长、分管所长是直接责任人,明确落实单位、人员和相关责任。与此相对应的是,把行政指导开展情况纳入年终绩效评估的内容。

其二,提出对基层单位的目标要求。泉州市工商局要求各县(市、区)工商局根据实际情况出台三个以上的行政指导项目,研究制定相应的工作指南,以具体的指导项目带动整体工作的推进,力争2006年上半年每个单位至少培育一个开展行政指导工作的典型工商所,发展一个成熟的指导项目,形成一套适合本地实际的行政指导工作机制。

(2)激励机制。主要表现在:泉州市工商局在2006年初便宣布在2006年底将开展全市系统内行政指导先进单位和先进个人的评选活动,制定《2006年行政指导双先评选方案》,明确评选条件、方式、时间、奖励等,使得各基层工商行政机关和工商行政管理人员开展行政指导时,动力更足,干劲更大,形成互相竞争、相互促进的氛围。[4]泉港区还制定了考核竟赛制度,将行政指导工作竞赛列为绩效评估的一项重要内容,同时列入区局2006年十项竞赛之一。

泉州市工商局领导班子认为,如果说责任机制的建立是给工商行政机关和工商行政管理人员施加压力的话,那么激励机制的建立则是为其补充动力,在压力和动力的双重作用下,行政指导工作才能始终保持昂首前进的势头。

4.促进交流,推广经验。

交流机制的建立是总结成功经验、解决实际问题的重要途径,泉州工商机关主要通过举办工作汇报会、经验交流会、工作研讨会、座谈会、通报会、组织观摩等形式,构建一个沟通和交流的大平台。2006年4月,泉州市工商局组织各县(市、区)局分管法制工作的领导和法制股长参观了永春县城关工商所、安溪县局注册股和凤城工商所,并观摩了永春县局消费维权行政指导项目审议会,增加了各单位的工作交流机会,使各单位走出了孤立封闭的小圈子,开阔了视野和思路,获得了有益的启迪。此外,泉州市局还通过编印《行政指导专刊》的形式,及时反映全市各系统的行政指导工作动态。截至2006年5月底,该刊物已刊印了44期。

行政指导主体的观念转变和素质提高是行政指导顺利实施的前提,统一的组织领导是行政指导稳健发展的关键,责任和激励机制是行政指导持久开展的保障,交流机制是行政指导沟通交流的重要途径。从这四个方面着手,泉州工商行政指导实践取得了进一步的发展。

(二)行政指导的对象

行政指导对象对行政指导行为的认同和接受,是行政指导最终获得成效的重要因素。泉州工商行政指导在一年多的时间内从试点到全面铺开,通过大量细致入微的工作,逐渐赢得了企业和社会公众的理解和配合。与半年前的情况相比,行政指导对象接受行政指导甚至主动申请行政指导的热情大为提高了,究其根本原因,还是在于他们从行政指导中真正尝到了甜头,获得了好处。例如:我们走访了洛江区马甲镇意达鞋业有限公司,原先该企业规模不大,既没有办理营业执照,也没有自主品牌,主要靠“傍名牌”创收,曾因无照经营和商标侵权被三次处以行政处罚。后来马甲镇工商所的工商人员对其实施行政指导,多次上门进行法制宣传教育,引导其办理证照,创立自主品牌,建立健全商标订单审查、客户档案等制度,经过耐心的说服和规劝,该企业的商标意识大大增强,开始主动自觉地询问商标注册的有关事项。现该企业的自主品牌已经在市场上打开销路,经济效益大大提高,目前已向国家商标局申请2枚注册商标并已获得受理,另有3枚商标正准备申请注册,公司总经理杜先生感激地称工商人员是自己的“高参”。此外,基层工商人员也普遍反映推行行政指导所面临的来自于行政相对人的抵制和阻力减小了,一个良性互动、互利双赢的局面正在逐渐形成。

(三)行政指导的内容

半年多来,泉州工商行政指导的领域不断延伸,内容不断丰富,呈现出以下两个特点:

1.内容丰富,领域广泛。泉州工商行政指导的范围涵盖了工商执法监管的九个主要方面:(1)企业定牌加工行政指导;(2)企业实施商标品牌战略行政指导;(3)商标印刷规范经营行政指导;(4)大型超市、专业市场规范经营行政指导;(5)消费维权行政指导;(6)企业改制、股权转让行政指导;(7)规范农资市场监管行政指导;(8)市场主体准入行政指导;(9)食品安全行政指导。

2.点面结合,以点带面。2005年10月份,泉州工商机关还只有部分试点的县局和工商所开展了行政指导,现在该项工作已经在全系统全面铺开,广泛开展。大多数县(市、区)局都在全面推行行政指导。原则上,一个工商局至少确立一个行政指导的重点,一个工商所至少有一个指导项目。比如:晋江市城埭工商所针对本辖区内鞋业企业众多,品牌发展和商标侵权问题突出的实际情况,确立了以规范品牌经营和防范商标侵权为重点的行政指导;永春县五里街工商所则确立了对散布在辖区内的乡村小厂申办营业执照进行指导这一重点。通过抓一个个具体的点来带动全面的工作,这种方式能够确保行政指导工作脚踏实地、稳步推进,避免盲目跃进或者裹足不前这两种错误的倾向。

(四)行政指导的方式

行政指导的一个重要特征和突出特点,就是其实施方式不拘一格、灵活多样。经过反复的实践和探索,泉州工商机关已经能够根据具体情况,较为灵活地运用多种方式对行政相对人进行指导,具体表现在两个方面:

1.在一个事件中同时或交叉运用多种行政指导方式。对同一行为或事件开展行政指导,并不是只能局限于一种方式,而是应该根据实际情况灵活地配套运用多种方式,从而达到最优效果。我们在调研中了解到这样一个典型案例:2006年初,部分消费者对泉港区电信局开通的“家校通”亲情卡业务集体投诉。[5]泉港区工商局接到投诉后及时进行了调查取证,发现由于宣传不足、沟通欠缺、工作粗糙、态度生硬、操作失当,当地电信局的实际做法涉嫌构成一定程度的强制交易违法行为;但鉴于该电信企业态度端正,积极主动配合工商行政管理机关调查处理,采取了妥善的措施及时纠正错误,退回投诉者已缴纳的服务费,挽回了不良影响,没有给社会造成危害后果,因此决定不予处罚。随后,该电信企业又主动申请工商机关予以行政指导。泉港区工商局认为,可以借机规范其经营秩序,维护广大消费者的合法权益,于是采取了五条措施加以行政指导:一是加强法规宣传,由检查大队多次上门介绍相关法律法规,分析典型案例;二是督促维权补救,督促电信企业退还投诉学生家长被收取的电话费;三是召开行政指导座谈会,指出电信企业在“家校通”亲情卡业务上存在的一些主要问题,并对今后发展该项业务及后续服务工作提出了6点行政指导意见[6];四是跟踪全面指导,指定专人负责,继续长期跟踪监测电信的各项经营业务,包括事前的提供咨询,事中的经营业务的运作推广,到事后的售后服务等;五是延伸扩大指导,现场办公指导66户经营电信业务的个体工商户办理营业执照,提供更为周到的指导服务。电信企业根据这些指导意见,对“家校通”亲情卡业务作了调整,规范了其业务办理程序,并加大宣传力度,最终获得消费者的认可,“家校通”亲情卡的使用率迅速上升到70%以上,其他方面的业务也更加规范。泉港区工商局还将指导电信企业建立消费者投诉分析通报制度、电信新业务评估制度、定期法律法规宣传制度。这一典型事例中,工商机关陆续采用了三类主要的行政指导方式:首先,接到消费者投诉后,工商机关采用了调停性行政指导,以调停争议、解决纠纷为目的,缓解了电信企业与消费者之间的矛盾;其次,工商机关发现该电信企业存在轻微的违法行为,并发现其拟后续推出的“家校通”亲情卡相关业务也有不当嫌疑,故采取了规制性行政指导的方式,劝阻其主动纠正违法行为,消除侵权后果,放弃不当计划;在电信企业主动申请行政指导后,工商机关又采取了助成性行政指导,帮助电信企业了解有关法律规定,改善经营管理,为今后的业务发展和事业壮大奠定基础。由于综合采用了多种行政指导方式,使得本事例中的行政指导措施更为深入,效果更加明显。

2.抽象型行政指导和具体型行政指导并用。除了大量采取劝告、警示、引导、调解、建议等具体型的行政指导行为之外,泉州工商机关也适时发布了抽象型的行政指导行为。例如,2006年3月泉州市工商局通过各种媒体发布了《反商标侵权公众指引》,针对全市商标使用单位和个人进行指导,其内容包括:如何界定商标侵权行为,商标侵权的严重法律性质和风险,如何自觉依法规范“定牌加工”经营行为,如何主动消除既存商标侵权行为的违法影响,如何向工商部门寻求有关商标管理方面的帮助等等。抽象型行政指导的运用能够大大拓展行政指导的适用对象和范围。

(五)行政指导的程序

经过不断总结和探索,泉州工商机关实施行政指导的程序呈现出程序多样化和文档规范化这样两个特征。

1.程序多样化。

泉州工商机关按照程序的繁简程度不同,把行政指导分为三类:即时行政指导,一般项目的行政指导,重大项目的行政指导。即时行政指导是指工商机关通过教导、提醒、建议和劝告等方式,现场引导行政相对人正确办理工商事务,直接解答行政相对人对有关事项的咨询,当场纠正行政相对人在经营活动中的违法苗头,还即时指导行政相对人守法规范经营。即时行政指导主要适用于工商登记注册及12315岗位的工作人员,基层工商所的段(片)长及一线执法人员,指导的形式可以多样化,采用口头、电话、电子邮件、网上咨询或书面形式皆可。即时指导的目的是为了提高行政指导的效率,使得行政指导日常化、业务化、长效化。即时行政指导也需要经过一定程序,例如开展即时行政指导的人员应及时填写即时行政指导登记表,建立相关台账,上报统计报表,提出行政指导建议书,等等。为此,泉港区工商局出台了专门的《即时行政指导实施办法(试行)》,对即时行政指导的适用范围、方式和程序进行了规范。而一般项目的行政指导和重大项目的行政指导,在泉州市工商局制定的《行政指导程序规定》中均有详细的规定。前者是指工商机关实施的不具有重大影响的具体行政指导,一般要经过调查、说服、合作、指导、采纳等几个步骤,程序更为规范一些。程序最为严格、规范的是重大项目的行政指导,主要是指涉及不特定相对人的抽象行政指导,或其他具有重大影响的具体行政指导,这需要经过立项、审议、具体实施和效果评估四个阶段。例如,推出《反商标侵权公众指引》这一抽象行政指导时,就先由项目提议人报请行政指导办公室和局领导批准,然后召开由专家代表、企业代表和工商干部参加的审议会。审议会先由项目起草人对实施项目的动因、必要性、操作性等进行说明,然后听取各方代表的发言,根据审议会的讨论情况,制作审议终结报告,建议实施该行政指导行为,并予以公布。此外,洛江区马甲镇在实施创建仰恩大学学生街“食品安全一条街”这一重大行政指导时,也召开了审议会。审议会引进了公众参与机制,使得重大项目行政指导的决策更加民主化、透明化,有利于保障行政相对人的权益,提高行政指导的实效性和接受度。

2.文档规范化。

除了程序多样化之外,泉州工商行政指导的文书形式和账目统计也更加规范。为了进一步规范行政指导行为,2006年2月,泉州市工商局印发了《泉州市工商行政管理机关行政指导文书》,供基层人员参考使用,该文书样本比较完整配套,对行政指导文书进行了标准化设计,分为内部程序和对外指导两类,前者包括各种审批表、审议终结报告、评估报告等;后者包括行政指导告知书、行政指导意见书、行政指导反馈表等等。目前,该套文书样本已经被基层广泛采纳使用。部分单位在具体工作中,还因时制宜地对文书式样进行了灵活变通或重新设计,使之更具针对性。为了全面系统地反映行政指导工作全貌,泉州市工商局还印发了行政指导登记簿和行政指导工作成果统计表。目前,全系统各单位均已建立了行政指导登记台账,并由各级法制机构做好行政指导工作的日常统计和成果汇总,按期上报工作成果统计表,统计报告分为季报、半年报和年报三种,有利于及时评价和分析行政指导工作状况。

(六)行政指导的监督

行政指导工作的务实开展和稳步推进,离不开监督制度的保障。泉州工商机关主要通过两个途径对行政指导实务进行监督:一是评估,二是督导。为规范这两项监督制度,泉州市工商局于2005年11月份出台了《行政指导评估暂行办法》和《行政指导监督暂行办法》这两个规范性文件,使得对行政指导的监督有章可循。下面对这两个制度的实际运行状况分别加以介绍:

1.评估制度。

行政指导评估针对的是抽象行政指导项目和重大的具体行政指导项目。评估制度以项目为中心。由于评估制度是一项较为复杂和系统的工程,泉州市工商局谨慎地选取了一个典型项目作为突破口。2005年底,由安溪县工商局实施的创立“安溪铁观音”驰名品牌的行政指导工作取得了实质性的成果,安溪铁观音最终被国家工商总局认定为中国驰名商标。为了客观评价该局的行政指导的工作水平和绩效,2006年初,泉州市局决定对其开展评估,评估的具体步骤如下:

(1)立项审批阶段:由承办人提请对该项目进行行政指导评估,获得承办机构和局领导的批准。

(2)准备阶段:主要任务有三项:A.成立项目评估小组,共由9人组成,分为三个调查小组,其中法制科科长为组长,副科长为副组长;B.制定评估方案[7],确定评估指标[8];C.设计调查问卷。[9]

(3)实施阶段:3月1日至3日,评估小组全体成员赴安溪实地考察,评估采取以下方式进行:A.查阅和收集安溪县工商局指导安溪县茶业总公司争创“安溪铁观音”驰名品牌项目的档案资料;B.抽查安溪县工商局的12名执法人员,对其进行行政指导基本理念的问卷测评;C.评估人员与安溪县工商局参与该项指导的工商人员进行座谈,了解其指导过程以及指导中遇到的问题;D.三个调查小组分别走访了茶业总公司的领导和员工、茶叶经营者及茶叶消费者,向他们发放问卷;E.拜访有关领导,包括分管工商工作的副县长、县茶叶协会副秘书长、茶都管委会领导与茶果局领导,向他们咨询问题。

(4)总结阶段:实施评估之后,根据问卷的结果,制作了问卷调查报告和现场工作报告,并最终形成了行政指导评估报告,其中包括了对行政指导评估的明细表,得出了良好(7.3A+6B+0. 7C)的评论结论。

总体而言,本次评估工作准备较为认真,为今后评估行政指导的规范化运作积累了宝贵经验,奠定了良好基础;但评估工作也存在一些不足:第一,资料的积累不够完善,有些资料没有及时保存,影响了本次评估工作的开展;第二,评估中没有对受指导方茶叶总公司的财务数据进行分析,仅依据问卷调查情况对“受指导方的收益”进行评估,客观性和科学性不足;第三,评估没有成立专家组,吸收专家参与,就被评估项目的社会效应、对茶产业和县域经济的发展等问题进行合理的评估;第四,忽略了根据评估结果专门提出书面建议,来具体帮助安溪县工商局改进工作。

2.督导制度。

为了及时总结和推广经验,发现和改进不足,泉州市工商局加大了对行政指导的督导力度。2006年初他们制定了工作计划,准备在第一季度、年中和年底分三次对各县(市、区)工商局开展督导。3月20日至23日,市局分三个小组赴各地对第一季度行政指导的工作进行督导。督导对象是各地上报的行政指导项目。督导的内容是检查各基层工商机关贯彻省局和市局关于推行行政指导的意见的情况,检查各基层工商机关实施行政指导项目的情况,督促其建立健全行政指导工作制度以及落实相关配套制度,纠正违规的行政指导行为。督导主要采用听取工作汇报,交流沟通看法,实地查阅资料和走访企业,查阅行政指导登记簿,指导、解答推行行政指导中的问题,下发专门的《通知书》和《意见书》以纠正违反程序的行政指导等方式。督导工作完成后,泉州市工商局于4月4日在安溪召开全市系统行政指导评估督导通报会,认真细致地点评了一些单位的先进经验,点名道姓地指出了某些单位的不足之处,并部署了下一阶段的工作要求。通过本次督导,发现了行政指导工作中存在的问题,增强了基层工商机关的领导同志和广大工商行政管理人员的责任心。除了定期的督导之外,泉州工商机关还把各单位开展行政指导的情况纳入年度综合性执法检查进行抽查。

二、泉州工商行政机关深入开展行政指导的成效和经验

(一)主要成效

经过锲而不舍的探索,泉州工商机关的行政指导实践又取得了新的进展,成效明显,可归纳为如下三个方面:

第一,拓宽了行政指导的适用范围。半年多来,行政指导逐渐成为基层工商机关和行政管理人员自觉自愿采取的行为,泉州工商行政指导实践已从个别基层单位的初步试点到整个系统的全面铺开,从个别重点领域的示范带动到日常工作的推广普及的过程,广度得以大大拓展,形成了“一局一重点,一所一项目”的局面,成为泉州各级工商机关履行工商执法和监管职能的重要组成部分。

第二,加大了行政指导的工作力度。通过加强制度建设,泉州工商行政指导的力度不断加大,以往在行政指导实务中存在的零散、被动、不规范等现象得到改变,方式更加灵活多样,程序也较严格规范,与日常工作的结合更加紧密,行政指导出现了规范化、制度化、长效化的特点。

第三,行政指导实践取得良好的社会效果。首先,行政处罚的数量有所减少。如洛江区工商局2004年共作出了201起行政处罚,罚没款32万元,推行行政指导后,据统计,2005年作出的行政处罚减少到133起,罚没款减至22万元,这说明行政指导发挥了替代行政处罚的作用。其次,社会公众的认同度逐步提高。行政相对人对行政指导更加配合,甚至主动申请行政指导,其他社会公众也加深了对行政指导的认识。再次,对其他行政机关起到了示范作用。例如,泉州市开展行政指导并取得初步成效后,引起福建省工商局的高度重视,省局于2005年11月作出决定,在全省工商系统推广泉州经验,实施行政指导;再如,2006年6月2日,福建省政府办公厅印发了《福建省2006年推进依法行政工作要点》,要求总结工商行政管理系统推行行政指导的工作经验并研究推行,这说明泉州经验对其他行政机关实施依法行政起到了积极的示范带动作用。

(二)重要经验

通过调研我们深切感受到,泉州深入开展工商行政指导实践取得明显成效的主要经验,可概括为如下几个方面:

1.建立健全相关制度和机制,以保障行政指导工作稳定、有序地开展。泉州市工商局把机制建设作为当前行政指导工作的重点,建立了八项制度从不同方面保障了行政指导的顺利实施:(1)培训机制;(2)文档制度;(3)审议制度;(4)评估制度;(5)督导机制;(6)责任机制;(7)激励机制;(8)交流机制。其中,培训机制是前提和基础,有助于提高工商行政人员的观念水平和指导能力;文档制度有利于规范指导程序;审议制度是保证行政指导决策民主化、科学化的重要途径;督导机制和责任机制旨在增强工商机关领导和工作人员的责任感,使其对行政指导工作予以充分重视;激励机制旨在提高工商行政人员大胆创新的积极性;交流机制重在拓展思路,总结经验,解决问题。事实证明,这些制度的建立对于行政指导的深化和拓展起到了推动作用,也启示我们:一项新制度的推行,不能只看重短期效应,更应当通过制度建设使其长期、持续、稳健地发展。

2.注意将行政指导与日常工作结合起来,降低行政指导的成本。行政指导是工商行政管理的一种方式方法,是与现行的工商行政执法和监管工作相通相容的、相辅相成的。为提高工作效率,泉州工商行政机关十分注重探索将行政指导与日常工作有机结合的有效方式。他们结合片(段)长责任制,将行政指导与日常巡查结合起来。例如永春县城关工商所就进行了这方面的尝试:他们规定,段长是段区行政指导的负责人,必须建立段区行业分类台账,每月记录段区行业数量,通过行业数量增减变化来全面掌握段区市场主体动态,同时将段区巡查中收集的市场动态信息及政府的相关产业政策提供给行政指导相对人,帮助他们客观分析市场动态、理性投资;每位段长在指导过程中,还必须建立行政指导记录台账,记录指导的对象、内容、时间和指导结果等,并把指导结果及时反馈给工商所指导小组。行政指导与日常工作有机结合,可以避免行政指导成为脱离日常工商监管工作的“另一张皮”,降低工商监管的成本。

3.注重开展理论研究,善于总结经验。为深化对行政指导的理性认识,泉州工商机关开展了多项行政指导理论研讨活动,泉州市工商局专门成立了调研组,研究制定如何运用行政指导来规范直销活动的调研方案,为进一步开展该领域的行政指导奠定基础。此外,泉州市工商局还两次组织编写了内部资料《泉州市工商行政管理机关行政指导工作实践》,共三册,涵盖了泉州工商行政指导的规范性文件、政策规定、典型案例、经验交流、媒体报道、工作指南、示范文本等内容,比较全面地反映了泉州工商行政指导的实施情况,既为进一步深化行政指导作了理论的铺垫,也为其他基层工商机关和行政管理人员以及其他行政机关提供了重要参考。

三、泉州工商行政机关继续深化行政指导实践的对策建议

(一)面临的问题

行政指导在泉州工商行政管理中的运用尽管收到了一定成效,但由于尚处于起步阶段,没有现成的经验可以借鉴,相关配套制度也不尽完善,因此不可避免地面临着一些问题,主要是:

1.仍有部分工商行政人员对行政指导的认识存在误区,表现为两个方面:

(1)对于在工商监管中如何运用行政指导与行政处罚这两种方式的认识还不太清楚。有些工商行政人员机械地理解行政指导的作用,认为行政指导只能在《行政处罚法》没有明确规定的情况下才能采用,否则有悖于依法行政的原则;有些人则对行政相对人的不规范行为究竟是采取行政指导还是行政处罚感到比较棘手,难以把握。

(2)对行政指导作用的认识不够到位。有些工商行政人员把开展行政指导当成是行政管理改革创新的唯一途径,没有认识到行政指导和其他新型行政管理方式如行政合同、行政奖励、行政资助的相互关系,泛化了行政指导的实际作用。

2.对典型案例的总结提炼程度不够。从总体上看,泉州工商机关对典型案例的运用程度还不够,尚未完全做到将及时总结和深入分析典型案例的做法予以制度化和规范化,形成从实践上升到理论、再由理论指导实践的良性互动的态势,对于行政指导运作机制的研究水平还有待提高。

3.各项制度的具体落实情况有待进一步加强。虽然泉州工商机关建立了各项行政指导的保障制度,但在具体运作过程中,有些基层工商机关的执行情况还不甚理想。比如:有些单位的行政指导办公室虚化,导致行政指导工作仅仅由法制股具体开展,没有充分调动起各业务股室的力量;有些单位未完全落实全员培训的要求;有些单位工作指南的制定不够规范,操作性不强;有些工商行政人员事前调研不细致,提供的指导意见不够具体,指导方式过于简单,等等。

(二)若干建议

针对上述问题,我们提出如下建议,供泉州工商机关深化行政指导参考:

1.进一步提高认识、转变观念,提高对行政指导的认识水平。

首先要正确认识行政指导与依法行政的关系,特别是要正确理解行政指导与《行政处罚法》的关系。《行政处罚法》第5条规定了“处罚与教育相结合”的基本原则。对于此项原则,可以理解为:在查处某些程度较轻的违法行为时,如果通过教育的方式能够达到纠正违法行为的目的,则可选择给予批评教育帮助,而不必予以处罚。因此,行政指导并不是在法律没有规定行政处罚时才能采取的辅助性的、次要的备选方式,而应当是出于纠正违法行为的目的,与行政处罚处于平行地位的可选手段之一。用一种更为长远的眼光来看,随着行政民主化趋势的加深,行政指导的方式将得到更加广泛的采用,在发现某些违法程度较低、危害后果不大的违法行为之际,行政执法机关可以首选行政指导这样的柔性教育方式,而不必首先采用行政处罚这样的强制惩罚的行为。这一点可从某些重要立法过程中体现出来。全国人大正在制定的几部重要法律草案都对行政指导作出了明确规定。例如,“行政强制法”草案专设一条规定,行政机关在采取强制措施之前首先应尽可能地采取非强制的方式;而“行政程序法”草案则用专章规定了行政指导的基本程序。可见,用行政指导代替某些行政处罚的做法,不仅不违反依法行政原则,而且还恰恰与行政法治的发展方向相一致。

其次要正确认识到行政指导只是新型行政管理方式的一种。工商行政人员应当联系时代背景,正确认识行政指导所发挥的作用,既增强对行政指导的信心,同时也不迷信或过于依赖行政指导。行政指导作为非强制行为的一种,以其简便易行、灵活多样的特点,对提高工商行政监管水平发挥了积极的作用。但是,促进工商监管的现代化和科学化,仅靠行政指导一种手段是远远不够的。今后在工商行政管理实务中,除了采用行政指导方式,以及传统的行政许可、行政处罚等强制方式以外,还应当积极探索采用行政合同、行政奖励、行政资助等其他非强制性的新型行政管理方式。比如通过行政合同明确行政机关与行政相对人之间的权利义务关系,通过行政奖励提高行政相对人遵纪守法、参与行政管理的积极性,等等。

2.在工商监管实务中正确处理好行政指导与行政处罚的关系。

从实际操作层面上看,行政指导与行政处罚的运用没有一成不变的固定顺序,而是应当根据实际情况,灵活地交叉和结合运用。概括而言,在发现行政相对人存在违法行为时,工商行政执法人员可以视具体情况,从下列处理办法中选择最适合的一种:第一,先处罚后指导。如果相对人不止一次违法,或者违法后果较为严重,可以直接对其进行行政处罚,但在处罚后还可对其进行规制性或助成性的行政指导,帮助其纠正违法,补救损失,或者引导其建章立制,发展壮大。第二,先指导后处罚。如果行政相对人主观上并无违法的恶意,且违法行为性质轻微,危害性不大,属于可处罚也可不处罚的程度,则可先对其进行行政指导,如果相对人不听从指导,继续实施违法行为,造成明显损害后果,达到必须处罚的地步,则可以依法处以行政处罚。当然在处罚之后,仍可视其情况予以相应的行政指导。第三,先指导后不处罚。如果行政相对人主观上并无违法的恶意,且违法行为性质轻微,危害性不大,尚无明显的危害后果,则可先对其进行行政指导,如果相对人听从指导、诚恳认错,认真改正违法行为,对其造成的损害后果进行积极补救,得到第三人的谅解,则可以不再予以行政处罚。

还需要注意的是,当工商行政机关对某一行政相对人的行政指导涉及多个行政机关的职权时,该工商行政机关可以先对其进行行政指导,同时积极开展部门间的行政协调,争取共同行动,以利于收到良好的指导效果。

3.加大监督力度,认真落实行政指导的各项制度。

行政指导工作的顺利推进,离不开各项制度的有效落实,而其中的监督机制是保障行政指导工作切实开展的关键所在。因此,加大监督力度,应当成为泉州市工商机关下一阶段的工作重点之一。对于完善监督工作,特提出如下建议:第一,监督的主体应更广泛,除了泉州市工商局外,各基层县局也应加强对本局和下属工商所的监督,除了行政内部监督之外,还应当接受人大的监督、鼓励社会公众和新闻媒体的监督,使得行政指导主体始终保持自觉性;第二,监督的形式应该更加多样化,除了定期监督之外,还应经常开展不定期抽查、民意测评等监督活动;第三,监督的内容应当更加科学化、规范化,应当细化各项监督指标并予以公布,避免监督的随意性、不确定性;第四,监督的结果应当与责任机制和激励机制挂钩,强化监督的实效性和权威性,比如,监督结果优良的,应当给予相应的表彰和奖励,而对于监督效果较差的,应当追究相应的责任。

4.加强经验总结和理论研究,形成理论与实践积极互动的良好局面。

为了形成理论与实践互动的良好局面,必须加大对行政指导典型案例和相关理论的总结研究,具体建议如下:第一,建议泉州工商机关以典型案例为切入点,建立典型案例的收集、整理、分析、交流、提炼、反馈等全套制度,善于从案例中发现问题,反思行政指导的理论和政策;第二,系统地研究工商行政指导的理论与实践相结合的途径,在时机成熟的时候可以结集出版,为全国工商系统推行行政指导提供理论和实践的参考;第三,成立专门的行政指导网站,一方面可以发挥网络平台的辐射作用,宣传和推广泉州的经验,扩大在全国的影响力,另一方面还可以广泛征集公众意见,汇聚民智,为行政指导工作的制度创新和方法创新源源不断地注入灵感。

在政治体制改革的大背景下和行政管理革新的大潮中来认识泉州工商行政指导的实践,具有重要而特殊的现实意义。行政指导这种新型行政管理方式的完善和发展,需要广大行政机关和行政公务人员的充分重视和大胆实践,而泉州工商行政指导经过持之以恒的实践,正逐渐步入规范化、制度化的轨道,积累了一些宝贵的做法和经验,也不断探索着新的机制和方法,其行政指导在工商监管中的优势日益显露出来,社会公众认同度逐渐提升,社会影响力不断扩大,为地方经济快速发展、行政管理改革创新、和谐社会积极构建作出了重要贡献。希望并相信泉州工商机关能够清醒对待成绩,认真总结不足,继续深化行政指导实践。同时,泉州模式的成功值得广大工商机关和其他行政机关的关注、参考和借鉴,也希望有更多的行政机关结合本单位实际,积极运用行政指导,通过行政管理方式的改革创新来提高行政管理和服务水平,推动我国行政体制改革和政治文明建设稳步向前迈进。

【注释】

[1]包括:(1)指导消费者提高理性消费与权益保护的意识与能力;(2)指导消费者明确法定维权主体、判定侵权赔偿责任主体、准确举证、选择合适的维权途径、提出合理的申诉赔偿要求、合理借助舆论监督提高维权效果、主动举报违法经营行为开展具体维权工作。参见《消费者维权行政指导工作指南》,载内部资料《泉州市工商行政管理机关行政指导工作实践》(三),253~265页。

[2](1)协调好两种关系:保护消费者合法权益与维护经营者正当利益;(2)树立好两种意识,即尊重意识和创新意识;(3)做好四项工作,一是部门协作,二是提供诉讼支持,三是引导结社维权,四是提高执法效应。参见同上书,265页。

[3]共有7个附件,分别是:(1)婚礼摄像效果差、消费者获赔千元;(2)消费者容易忽视的几种权利;(3)单据无章无名,两告维修中心败诉;(4) 12315消费者投诉需知;(5)消费维权应当理性有度;(6)如何制作消费投诉书;(7)侵害人身权消费纠纷的重要证据。参见同上书,266~275页。

[4]该方案确定的具体评选条件包括:先进单位评选条件:1.县级局的评选条件:(1)有效落实基础工作;(2)全面推进实践工作;(3)做好组织协调工作;(4)积极开展宣传活动;(5)在探索和实践行政指导工作中有突出表现;2.工商所评选条件:(1)完成上级布置的行政指导任务;(2)做到行政指导工作的日常化;(3)积极开展宣传工作;(4)在探索和实践行政指导工作中有突出表现。先进个人的评选条件:(1)刻苦钻研行政指导业务知识;(2)积极参与行政指导工作。每项指标下面又具体细化为若干子指标。参见《2006年行政指导双先评选方案》,载内部资料《泉州市工商行政管理机关行政指导工作实践》(三),169~171页。

[5]该业务的目的在于使家长了解孩子在学校的情况,具有刷卡签到、签退、拨打亲情电话、发送短信等功能,与家长的电话捆绑收费,每月收取5元、7元、10元不等的费用。然而该业务才推出不久,就遭到一部分家长和学生的投诉,理由是电信部门未能及时和家长进行有效的沟通,不少电信部门的业务员未直接和家长联系,也未取得家长的书面同意,而是凭着班主任老师安排学生统一填写的登记信息,就为家长开通了此项业务并收取费用。

[6](1)电信企业应充分尊重用户的选择权,未经用户同意的情况下,不得为其开通任何一项业务;(2)开通新业务时应注意协议的真实有效性,注意在业务协定上签字的人员是否具有民事权利能力和民事行为能力,意思表示是否真实,是否违反法律或者社会公共利益;(3)要改进和提高电信服务质量;(4)在开展电信业务应用中应注意可能出现的一些问题,比如加强技术研究,防止出现学生互相代替打卡的现象;(5)要做好格式合同条款的解释工作,在提供格式条款合同时,应按照消费者的要求,对该条款予以说明;(6)开展新业务应认真对待服务承诺的问题。

[7]方案中详细包括了总则(背景说明、编制目的、编制依据、适用范围和工作原则)、组织分工(领导机构、工作机构、专家组和职责分工)、评估范围和评估方法(评估指标体系、主要观测点、评定等级标准、评估方法、评估结论及标准)、评估步骤(准备阶段、实施阶段、总结阶段)、保障措施(经费保障、人员保障、后勤保障)等等。参见《安溪县工商局服务创立“安溪铁观音”驰名品牌项目行政指导评估方案》,载内部资料《泉州工商行政指导实践》(三),341页。

[8]评估指标分为:行政指导的执行力(行政理念、基础工作、指导方式、指导文书、实际运作、统筹协调);行政指导的效果(目标实现、总体效果);行政指导的效益(指导方的效益、受指导方的效益、一般社会公众的效益);行政指导的效应(产业进步、区域经济发展、公众回应)四个方面,每一项下面又具体化为各项具体指标,并附有参考权重,评估结果分为A、 B、 C、 D四级,其中明确了A、 C级的评定标准,每项指标后都有具体的评估方法,评估结论分为优秀、良好、一般、较差四种,优秀:A≥8, C≤4, D=0 ;良好A+ B≥8,D≤2;一般:D≤3;较差:D≥4。参见内部资料《泉州市工商行政管理机关行政指导工作实践》(三),344~350页。

[9]问卷共有5份:问卷A是关于行政指导基本理念测评问卷,主要针对安溪县工商局实施行政指导的人员,以开放式主观题的形式,对工商人员对行政指导的理解进行测评;问卷B是行政指导评估调查问卷,对象是安溪县茶业总公司的领导和员工,了解行政相对人对于行政指导的过程和效果的评价;问卷C针对茶叶企业和茶业经营者,了解其对行政指导的需求和认识;问卷D针对茶叶消费者,了解其对行政指导的认识;问卷E对象是有关政府部门领导和专家,了解其对行政指导的认识和评价。参见内部资料《泉州工商行政指导实践》(三),354~379页。


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