【摘要】 2014年我国制定《社会救助暂行办法》，首次确立了“救急难”这一社会救助的重要原则和功能。然而目前相关立法与政策尚未将“救急难”机制作为一项专门的制度予以确定。构建我国社会救助“救急难”机制，需从其实体机制、程序机制以及与其他相关制度间的协调机制三个维度予以挖掘，以共同织牢社会救助安全网，从而为政府全面开展“救急难”工作奠定理论和制度基础。

【关键词】 社会救助；救急难机制；社会控制；暂行办法；立法

危急患难一般简称为“急难”。在社会救助的语境下，“急难”是指自然灾害、突发事件等客观原因所导致人民基本生活陷入严重困难的情况，具有突发性、临时性、严重性的特点。传统的社会保障理论中，社会救助一般也称社会救济。通常来说，救济是一种基于同情和慈善的心理对困难者行善施舍的消极救贫济穷措施，多表现为暂时性的救济措施；而救助更多的反映了一种积极的救困助贫措施，作为政府责任多表现为长期性的救助。[1]因此，在现代社会救助理念中，“救急难”的含义应当侧重于国家和社会对遭遇“急难”事件而陷入基本生存困境的家庭或个人所进行的积极的帮助和扶持。相应地，作为一种制度化的救助措施，社会救助“救急难”机制指国家和社会依法定的程序和标准对受助对象采取一系列及时的应急性、过渡性救助措施，使其基本生活得以保障的制度，具有救助对象的不确定性、救助方式的多样性以及救助水平的低层次性等基本特征，其目的旨在“急人之所急”，帮助社会弱势群体“脱难”乃至“脱贫”，从而保障其基本生活水平，进而实现健全社会保障体系，维护社会公平与稳定。

2014年制定的《 社会救助暂行办法》(以下简称“办法”)中首次就社会救助“救急难”问题作出简短规定，提出“托底线、救急难、可持续”的方针，并将“救急难”作为社会救助的重要原则和功能予以确立，但缺乏相应的配套机制，导致“救急难”的实施缺乏基本的制度保障。因此，应构建我国社会救助“救急难”机制，实现社会救助“救急难”制度化，明确“救急难”相关的权利义务，确保“救急难”规范、有序、可持续的运行。

一、社会救助“救急难”机制构建的理论基础

在“办法”出台后，2014年4月民政部发布了《关于开展“救急难”工作试点的通知》(以下简称为“通知”)，明确了“救急难”工作的基本原则和首要任务，对“救急难”机制的建立和完善提出了新的要求。各省市随之陆续开展“救急难”的综合试点工作并取得初步成效。“救急难”工作的有效开展，在回应群众的诉求、填补制度空白的同时，也将促进现行各救助制度之间的有效整合的实现，为整个社会救助制度的创新和突破奠定基础、提供可能。但目前，我国尚未将“救急难”作为一项专门的救助制度予以确定。因此，理应在明确理论依据的基础之上，结合我国目前的社会救助“救急难”实践，加快建立和完善“救急难”机制，补短板、托底线，织牢社会救助安全网。

“在任何有机体内，最基本的冲动都是为了生存”。[2]生存权最早可见于《 世界人权宣言》[3]，德国《魏玛宪法》最早在宪法对生存权予以明文规定：经济生活的秩序必须符合社会正义的原则，而所谓的社会正义则在于保障所有社会成员能够过上体现人的价值、尊严的生活。《魏玛宪法》的制定标志着生存权的全面定型化，国家通过公益的名义强制组建公共经济组织并以税收方式实现社会财富二次分配，将穷人的生存与富人的义务相联系，国家成为生存权的保障人。我国现行宪法同样赋予了公民基本的生存权，并予以保护。[4]而一个国家生存权的制度是否完备，主要看国家是否履行生存保障义务、看国家是否制定适合国情的生存标准、看国家是否制定使低于标准的人达到标准的具体制度，这三点标准的结合就是一个国家的社会保障制度。社会救助作为最早的社会保障形式，对不能维持最低限度的生活水平的社会成员提供物质和服务等帮助。因此，作为宪法中的一项纲领性的权利，生存权保障是现代社会救助乃至社会保障立法的起点与归宿。而社会救助“救急难”作为其重要组成部分则须以保障困难群众的最低生活水平、维护人的基本生存权利为基本理念和目标。同时，社会保障作为一种国家制度安排，必须刚性化，以制度刚性实现保障刚性，达成保障及其目的。[5]为此应当加快建立社会救助“救急难”机制，以完善社会保障立法，为遭遇急难事件的群众获得救助提供进一步的法律保障，也为制度本身提供更为充足的法律依据并对其进行法律监督，增强救助工作的权威性、稳定性和体系性。

社会经济的发展为社会保障的发展完善提供了物质基础条件，也对社会保障的规模和水平提出了新的要求。随着市场经济的发展，贫富差距逐渐扩大，需要政府这只“看不见的手”加以调控。而社会救助“救急难”正是在市场失灵的状况下作为国家的社会保障政策手段应运而生，运用政府的公权力和公共资源对收入分配进行适度调整，用以解决市场自身无法调节的社会公平和稳定，维护低收入阶层的生存权利。此外，社会控制理论将社会救助法律制度作为一种主要针对贫困者、弱势群体困境的缓解和解决的有效的社会控制工具。法律本身是一种社会现象，更是社会控制最有效、最重要的方式[6]。社会控制理论主要强调对社会问题的缓解和克服，提供相应制度化对策，“救急难”正是针对因灾难、突发事件而陷入困境的群体进行救助并提供制度化支持，保障其基本的生活条件，避免其产生过激情绪，影响社会安定团结。

二、社会救助“救急难”实体机制

(一)救助对象的厘定

正义是社会制度的首要价值，而平等是正义的最终指向标准。[7]社会救助关乎社会底线公平，社会救助“救急难”的目的在于让全体社会成员在遭遇急难及生活陷入困境时得到及时有效的救助。因此，在“救急难”机制的建立与完善过程中，要想充分体现政策的公平性即所谓的“不患贫而患不均”，应首先明确“救谁”与“急谁”的问题。严格规范救助对象的认定条件，减少自由裁量，做到救助有据可依，并针对不同主体的具体情况做出相应合理的制度安排，从而实现实质正义。以上述“救急难”的制度理念和功能为依托，应当明确并逐步扩大急难救助对象的覆盖范围即要求急难救助在最大范围内保障公民在遭遇意外事件等突发情况时的基本生活。根据《通知》，急难救助的对象为突遇不测、因病因灾陷入生存困境的居民(含非户籍常住人口)以及遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致公民生活陷入困境，还包括其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后仍有困难的家庭。笔者认为在制度设计中，“救急难”对象的确定应当以此基础，并重点突出城乡低保对象和特困人员，且向低收入家庭和非户籍人员拓展，逐步惠及全体公民。[8]

(二)救助形式的规范

社会救助作为“最后一道安全网”，其基本任务旨在帮助救助对象渡过急难时期，回归到能够自我救助的状态。[9]区别于中国古代传统的“施恩”思想，现代社会救助追求于救助对象的自立能力的恢复或培养，以避免救助对象救助依赖性的萌发，从而增进社会公平、化解社会矛盾、使全体人民共享经济发展成果。因此，单纯的现金补偿不仅难以克服其消极性，还容易忽视救助对象的多样性和异质性。我们认为，在实践中，必须加强构建救助形式的多样化并进行合理组合，将其从单一的现金救助逐渐扩展为提供饮食、住宿、医疗、教育、交通等多样式的物质救助，及以工代赈、通过政府购买服务的方式实现“输血型”救助和“造血型”救助相结合的综合救助模式等，以满足不同救助对象的需求，如针对因遭遇自然灾害或意外事件等特殊状况而陷入困境的群众开展恰当的心理辅导、行为矫正或必要的生活照顾和护理，维持基本的生存并帮助其度过难关，从而实现急难救助方式上的“可持续”和救助效用的最大化。

(三)救助标准的细化

《通知》要求在“救急难”救助标准的设定上，立足托底线和与经济社会发展水平相适应，既要量力而行，又要尽力而为。我国现行社会救助的救助水平较低，覆盖面偏窄，主要原因是救助标准的模糊及各级政府财政投入偏少。[10]这一标准很大程度上导致相当一部分需要救助的低收入家庭无法获得有效的救助，加之我国目前严格、冗杂的申请程序和家计调查法，进一步导致了许多实际贫困的家庭救助无门，大大阻碍了“救急难”功能的实现，因此必须科学合理的界定贫困的认定标准，规范家计调查方法，同时加大财政扶持力度，细化救助标准，加强“救急难”制度覆盖的广度和深度。此外，目前各地相关部门对于救助标准的设定亦过于简单，由于急难救助具有突发性、临时性的特点，且困难的类型亦具多样性、差异性，因此在“救急难”的“个案式”基础上为防止其“碎片化”倾向，我们认为除了在坚持“底线”保障原则的基础上制定与当地经济发展水平相适应的基本救助标准外，还应根据不同程度的急难情况、家庭中无生活能力或来源的人口数量以及渡过难关的时长等因素制定相应不同层次的救助标准，将统筹与合理差别相结合，使救助水平与困难程度相适应，从而避免因制度设计缺陷而导致新的社会不公。

三、社会救助“救急难”程序机制

(一) “救急难”受理及审批程序

程序的价值在于以看得见的方式实现正义，程序的优化和规范也是“救急难”机制得以建立以及有效运行的基础。根据《通知》，“救急难”的受理程序包括依申请和主动发现，并配合相应的审核审批机制。首先，针对依申请的受理程序，行政部门应建立“一门受理、协同办理”机制，依托乡镇(街道)政务大厅、办事大厅等，设立统一受理救助申请窗口，方便困难群众“求助有门”。同时，各工作部门应相互配合，积极协调，建立急难救助的“首问负责制”和“转介”工作制，完善部门职责及分办、转办流程，明确办理时限，实现高效对接，以保障困难群众能够“受助及时”；其次，针对主动发现受理程序，一是应当建立和完善救助资源共享和对接机制，除加强对贫困的监测和对贫困需求的评估外，亦应当依托城乡社区党组织、群众性自治组织等，主动及时了解、掌握辖区居民(包括流动人口)遭遇突发事件、意外事故、罹患重病等特殊情况，建立“救急难”信息档案，帮助有困难的群众提出救助申请并协助办理，具体可在县、乡镇、村(社区)建立主动发现救助网络，乡镇配备一名专职社会救助员，社区配备社会救助联络员，“三级联动”，实现“早发现、早救助、早干预”[11]。二是在民政部门开通全国统一的“12349”社会救助热线，畅通急难群众求助及知情人士报告急难情况的渠道。三是在部门联动的基础上建立信息共享机制，例如对自然灾害多发地区的特殊贫困家庭和患有医学上尚难以治愈的慢性病的特殊贫困人员建立急难救助登记备案机制，从而确保尽可能多的困难群众得到及时有效的救助。此外，原则上根据相关社会救助制度规定的程序进行的审核审批程序，基于“救急难”的突发性和紧迫性还应当建立一套应急响应机制，如情况紧急需立即采取措施以防止造成无法挽回的损失或无法逆转的严重后果的，应当由相关部门就近及时采取先行救助措施，待紧急情况解除后，再补办相关申请审批程序，以突出救“急”救“难”的制度特点。

(二)“救急难”资金筹集及监管程序

社会救助的非排他性和非竞争性的公共产品性质，决定了它无法如商业保险那般依赖市场机制的运作来筹集资金，而政府是其天然的责任主体，主要表现为政府通过税收或财政拨款的形式对社会救助提供相应的财政支持。1601年英国颁布的《济贫法》确立了政府对社会救助承担主要财政责任这一原则。随着社会经济进步，国家财政实力日益雄厚且来源稳定，政府更应发挥主导作用，不但要加强立法以强化其在“救急难”机制建设和管理中的作用，更要加大公共财政投入以明确政府在其中的责任。急难救助的资金筹措主要依靠各地方政府的财政支付，大部分地区将其纳入了区县一级的财政预算中，因此，“救急难”机制的建立和实施则基本取决于各地方政府的财政状况。然而，目前我国各地经济发展不平衡、贫富悬殊致使各政府财政支付能力有所差异，造成不同地区困难群众的受助标准和生活状况差距甚远，这种仅靠下级地方政府负责的资金筹措机制存在严重的不公平性，有悖于“救急难”机制乃至整个社会救助的基本原则和制度功能。因此，“救急难”资金的筹措理应由中央政府及省级政府统筹调剂、安排专项救助基金，并作为国家预算的组成部分，对各市县予以补助，以保障其资金来源。虽然，政府对社会救助具有先天义不容辞的责任，但单纯依靠政府筹集资金具有一定的局限性。作为政府行为的补充，社会行为表现为民间或社会组织对救助对象的自发性救助，如募捐等其他慈善性活动，带有自发性、随机性和选择性的特点。各级政府应当动员社会资金注入“救急难”资金渠道，并为其提供相应的制度保障和适当的空间。

社会救助基金的管理机构主要是各级政府的民政部门，每当遭遇自然灾害，则由各级政府出面，民政部门主持，组成临时救灾委员会，直接管理救灾基金。这种机构受特定任务和特定时间的限制，[12]尤其表现在救助资金的筹集和运用过程中政府和公民之间严重的信息不对称，而临时性的资金管理机制也极易发生滥用挪用救助资金的风险，且事后追责极为困难。因此，须建立健全“救急难”专项基金的监督管理体系，完善相关程序，明确监管内容和方式，以事前和事中监管为主，对筹集、管理、支付全过程进行有效的监管，将内部监管与外部监管相结合，建立起包括行政监督、专门监督和社会监督等相结合全方位监管体系，以保证“救急难”资金能够得到专款专用，维护受难群众的利益。此外，结合现代信息技术的发展，还可以通过社会救助“大数据”平台的构建，实现民政信息共享，为急难风险防范及工作的顺畅实行提供有力的数据保障，降低民政调查的成本，提高信息资料利用效率。[13]

(三)救急难“政社合作”机制

传统社会救助主要侧重实现社会公平和政府主导，但过于强调社会公正可能造成对效率价值的忽视，反而影响社会救助的长远发展。现代社会救助强调国家与社会责任的二元性，但两者并非此消彼长的关系。[14]表现为政府在相应的立法规范下，通过实施社会救助政策为社会成员提供起码的生活保障，政府不仅负有直接的财政责任，亦负有直接的管理与实施社会救助的责任。“救急难”作为社会救助这张“安全网”的关键环节，具有突发性、个案性、严重性及复杂性的特点，而政府救助的兜底性、广泛性、单一性特征却极大的阻碍了“救急难”功能的实现。而面对政府救助的种种局限，充分发挥社会组织在参与“救急难”的过程中反应快、机制活、提供服务方式多样、资源调动能力强等优势，可弥补政府作用的不足。因此，应当全面推进社会力量参与“救急难”，加强政府和企业、社会组织、个人等社会力量之间的合作，形成救助合力，进一步编密织牢社会救助安全网。但目前“救急难”体制机制尚不完善，社会力量参与“救急难”的能力亦较为薄弱，因而必须充分发挥政府的主导作用：首先，明确社会力量参与机制和渠道，为其搭建平台，提供服务，并将“政社合作”关系纳入建制和规划体系当中，明确分工，相互协调。其次，积极采取政策和措施以鼓励社会力量参与“救急难”，如制定相关优惠政策、政府购买服务等方式使社会组织分担相应的政府责任，从而形成以政府救助为主导、社会力量参与为补充的多层次、立体式的社会救助体系；引导有影响力的众多公益慈善组织和大中型企业等积极设立专项公益基金或慈善超市，从而为困难群众提供现金和实物救助。此外，政府应当制定相应的社会力量准入机制以及具体的工作准则、监管方案等加以调控，保障民间资源的充分利用和社会力量的有力、有序参与。

四、“救急难”机制与相关制度的协调

社会救助制度并非孤立存在，而是同其他社会保障制度紧密相连，具体表现为互补性和流动性，即要求社会救助各项目之间、社会救助项目与其它社会保障项目等相互之间实现一种动态的互补和衔接，以期实现社会救助体系内部乃至社会保障体系内部的有机良性互动，从而更好的保障社会成员的幸福和社会的稳定。[15]当前，我国社会保障体系主要由社会保险、社会救助和社会福利三大子系统组成。其中，社会福利不断改善社会成员的生活质量，是最高社会保障，社会保险则是针对人口中最能创造财富部份的人群(即劳动者)，乃社会保障体系中最核心的部分，而社会救助作为“最后的安全网”保障着社会最弱势群体基本的生活需求，处于最基础的地位。三者相互协调，共同发展。随着我国的社会救助体系的不断发展和完善，针对困难群众的救助制度措施种类繁多，例如，民政部门承担的最低生活保障、特困人员救助、临时救助、受灾人员救助等，教育部门承担的教育救助，司法部门承担的司法救助，人社部门承担的就业救助，住建部门承担的住房救助等等，这些救助措施本身皆具有“救急难”的功能，但其呈现出的碎片化、部门化特点导致出现重复救助和救助的盲区等弊端，妨碍整体救助效益的发挥，进而无法从根本上解决问题。因此，“救急难”作为社会救助系统中的重要环节，关乎国计民生，为避免社会救助政策措施的碎片化、真空化、填补社会救助制度的空白、防止遭遇急难的家庭陷入绝望无助的境地，其在制度设计与发展过程中亦应当重视与其它社会保障制度之间的协调，以便实现资源和制度的衔接和充分利用，从而保证其合理性和可持续性。

(一)“救急难”机制与社会保险制度之间的衔接

社会保险制度是通过社会成员缴纳的一定数量的保险金以应对未来不可预计风险的发生，而“救急难”制度也正是针对因此类风险的发生而陷入生活困难的群体进行的应急性救助。在社会保险制度中，医疗保险、工伤保险制度能够有效地分担和化解劳动者因疾病、工伤、意外事件等沦为社会弱势群体的风险，可见若是没有了社会保险的防范和预防，“救急难”将不堪重负。在社会保障领域，要兼顾可能发生的当下及未来的风险，综合预防与应急救济加强社会救助与社会保险的衔接与调适必不可少。[61]例如，根据情况，由“救急难”专项基金提供资金，将受助对象纳入相应的社会保险体系作为一种救助形式，从而将“救急难”与社会保险制度相衔接，共同保障受助群体的基本生存，并帮助其实现自立，促使社会救助乃至整个社会保障体系走上可持续发展的道路。

(二)“救急难”机制与社会福利制度之间的协调

日常生活中，老年人、残疾人、妇女儿童抵抗风险的能力一般较弱，在发生自然灾害、重大疾病等意外事件的情况下，更易陷入严重的困难境地。而社会福利制度的存在使此类群体得以享受社会福利，一定程度的减轻其家庭负担，进而提高社会全体成员应对风险的能力。同时，将遭受自然灾害、重大疾病等急难事件的老年人、残疾人、妇女儿童纳入社会福利系统进行救助能更好地保障其生活需求，提高其生活水平实现，从而减轻“救急难”之负担。将保障社会底线公平的社会救助制度与使人民共享经济发成果的社会福利制度有机结合，实现二者的协调发展，是新时期构建和谐社会的必然要求。

(三)“救急难”机制与社会救助制度措施之间的协调

我国现存社会救助体系中的各制度的建制理念和目的各不相同，如最低生活保障制度的理念在于保障贫困群体的最低生活水平，而医疗救助的目的则在于解决困难群众的医疗救治问题，教育救助的目的在于解决因贫失学问题，受灾人员救助的目的在于对因遭受各种灾害而陷入生活困难的群体进行援助保障其基本的生活。然而，为保证这些专项救助制度中“救急难”功能的真正实现，应当对其进行剥离并加以整合，形成一个全面有效的“救急难”机制。

目前，我国许多地区将“救急难”的对象界定为是否享受最低生活保障，这种“捆绑式”的界定标准，对于长期处于低保边缘的困难群体来说极为不公平。解决这一问题的核心在于“救急难”的救助对象与低保群体之间关系的合理调配。如，将“救急难”救助对象与低保对象重叠的部分加以整合，依其申请调查核实或者救助过程中发现的，根据需要给予相应额外的“急难”救助。同时，针对低保范围外的困难群众建立全新的救助机制，由相关的救助部门参照具体的审核标准并实施相应的救助措施。既能有效确保“救急难”覆盖面的拓展，又使社会救助体系得以规范，从而实现社会救助“救急难”的实际效能。

此外，与作为我国基础性救助制度的最低生活保障制度相比较而言，专项救助在我国社会救助体系中体现出更加明显的“救急难”功能。因此“救急难”制度的建立，需要处理好与各专项救助之间的衔接，如建立“救急难”与最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等的救助信息共享机制，加强部门协作，有效防止重复救助及救助盲区的存在。