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王勇:试论社会组织与反腐败建设

王勇| 时间: 2018-06-11 22:35:17 | 文章来源: 行政法学研究

【摘要】社会组织具有公权力属性,因此不可忽视社会组织领域内的腐败;同时,社会组织作为社会力量的主要载体,对国家公权力具有重要的监督功能。预防腐败,可以发挥社会组织的作用。发挥社会组织的反腐败功能,必将更好地净化公权力运行的轨道。对此,应该准确定位和认识社会组织,培育部分以监督公权力为主要目的和价值取向的社会组织,完善社会组织监督公权力的相应制度建设。

【关键词】社会组织;预防腐败;制度建设

社会组织是指依法建立的、相对独立于国家政府系统和政党系统,以社会成员的自愿参加、自我组织、自我管理为基础,以社会公益活动或互益活动为主旨的非营利性、非政治性的一类组织。社会组织是具有某些公权力属性的,它又可称为非政府组织(NGO)。随着现代法治的发展,社会组织已经不是一个最初产生之时的简单法人单位了,而是一个承担某些公共职能,与政府协作治理社会的重要社会治理主体之一了。在我国当前的反腐败建设中,关注社会组织的腐败问题,以及发挥社会组织的反腐败功能,很有必要。

一、社会组织的公权力属性

从世界范围来看,社会组织的蓬勃发展是在上个世纪二战后的事情了,目前,它已经成为世界上很多国家重要的社会治理主体之一,发挥着积极的作用。

(一)社会组织的特征决定了其具有公权力属性社会组织一般具有这样的特征:

一是组织性,即具有一定的组织形式和治理结构。

二是非营利性,这包含三层意思:不以营利为目的,社会组织不能进行剩余分配,无论开展何种形式的业务所获得的盈余,都不允许在成员之间进行与组织身份要求不相符合的分配。

三是独立性、自治性,即社会组织要自我组织、自我管理、自主活动、自我发展,具有独立的人事、独立的价值导向,以及独立财政、独立的章程等,不隶属于政府以及任何政治团体和宗教组织。

四是公益性或互益性,比如环保组织、研究会、行业协会等。

五是志愿性,即社会组织是建立在自愿、慈善和爱的基础之上,其使命感是组织的精神支柱,这是社会组织履行使命和兑现社会承诺的基础。

社会组织的上述特征决定了其具有一定的公权力属性。以其自治权为例,因为该项权力是由成员授予社团对其内部事务进行自我组织、自我管理、自我发展、自我服务的权力,所以具有了公权力属性。公权力属性决定了社会组织与其成员的关系层面上,需要规范社会组织的内部秩序。规范社会组织的权力,也是为了防止社会组织自身的腐败,这一点与对国家公权力规范的价值趋向是相似的。社会组织的公权力与国家的公权力都是一定范围的共同体对内部事务的管理权力,二者具有同构性。

事实上,随着社会的发展,特别是上个世纪中叶以来,“为了解决资本主义高度发达下,劳资对立与贫富悬殊等各种社会矛盾与弊害,防止传统的自由权保障流于空洞化,谋求全体国民特别是社会经济弱者的实质自由平等,而形成的新型人权”,[1]即社会权利的出现,促使社会组织作为一股独立力量,成为社会治理主体之一。它在某种程度上也在承担着传统的公共管理者的某些角色。

(二)现代宪法理论已经把社会组织作为公权力组织予以研究

如果说立宪主义意是指国家权力受到约束和控制的状态,那么随着社会组织的蓬勃发展,传统意义上的立宪主义的主张也正在发生新的变化,这种变化体现在“当私人的权力被用于为公共的标准服务时,一个由集体做出决策的制度就宪法化了”,[2]也就是说,针对社会组织,其内部秩序的宪法化正是宪法理论的重大发展,对社会组织完全可以用立宪主义的控权思想约束其权力的行使。

现代宪法理论认为社会组织具有了一定的公权力属性,也需要“把权力关进制度的笼子里”。所以,可以将宪法的原则和理念适用于社会组织内部,让社会组织内部遵循宪法的原则和制度运行,这也正是社会组织的公共性、自愿性、自治性等基本特征所决定的。

社会组织的成立遵循自愿原则,尽管“结社自由得到国内法确认的时间较和平集会权得到国内法确认的时间约晚一个世纪”,[3]但随着社会的发展,尤其是人们对社会权利认识的深化,各种类型的社会组织在各个宪法国家纷纷成立,尤其在二战后如雨后春笋般发展。

社会力量的崛起促进了宪法理论的发展,相应地,宪法理论的发展也为社会组织的发展提供坚实的理论基础。现代社会,社团日渐普遍内化为宪法的结构性要素,成为宪法运行不可或缺的组成部分,[4]之所以如此,因为社会组织作为分散化的权力发挥着对国家权力体系的制衡作用。“如果没有这些社会制衡,官员之间在政府层次上的制约事实上是否会产生阻止暴政的作用,这是令人生疑的”。[5]多元化自治的社会组织的存在以及由此所形成的强大的社会权力对国家权力形成制约,这种制约正是现代宪法的一个重要组成部分,这种制约也逐渐发展成为宪法体系的一个结构性要素。

从另一个角度来说,新的宪法理论,要求大力培育和发展以社会组织为代表的社会力量,这是社会权力与国家权力之间的约束和制衡的要求。

(三)社会组织已是社会多元治理结构中的一元

随着社会发展,当代社会管理呈现诸多新的特点,比如,政府已向市民社会开放公共物品和服务的生产与供给,社会组织日益介入公共服务的生产和分配,由此公域与私域的界限变得日益模糊。当代社会,政府与私营企业组织合作提供公共服务的局面出现,政府更注重利用私营企业的管理技术和方法来改善公共行政内部运作,更加强调公众参与、权力下放、责任明确等。

在这些变化中,社会组织逐渐承担了很多社会功能,逐渐成为社会治理中的重要一元,尤其是当人们对社会权利观念的认识深化后,伴随着福利国家的建设,促使社会组织承担越来越多的社会责任。

西方国家认为社会权利是保证企业竞争力和最大限度地适应经济发展过程中的一种“生产性投资”,它是福利国家得以诞生、存在和发展的前提之一。在福利国家中,社会公民资格是其核心概念。在我国,社会权利基本上等同于民生权利。

社会权利是一种“非商品化”的权利,丹麦经济学家成功地将“非商品化”作为研究社会权利和福利国家之间的一个桥梁。社会权利不同于政治权利,后者直接与政治体制相关,也不同于经济权利,后者直接依靠市场经济予以调节解决。

社会权利是非商品化的权益,它发展了劳动商品化的理论,是通过福利国家的福利支出规模以法律的形式固定下来的。非商品化的福利国家中的公民在必要时可以自由地选择不去工作,而无须担心会失去工作、收入或一般福利。社会权利的出现,导致政府公开开支的增加,但是政府往往不堪忍受,而社会组织的诞生,从其一开始具有的特性,决定了它可以与政府共同承担一定的保证公民社会权利的责任。这样,从经济的角度,社会组织逐渐成为多元治理中的一元。在我国,社会组织正在成为吸引各种资源、建设民生的重要力量。

综上,需要对社会组织的公权力予以约束,防止腐败。

二、对社会组织的腐败防范

(一)社会组织领域的腐败应引起足够重视

“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条亘古不变的经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方为止。”[6]社会领域也是如此。社会权力有时以准国家、超国家的形态存在,对公民权利和自由的危险性比国家权力有过之而无不及。

当前,社会组织的腐败问题已经凸显。比如,几年前一件偶然的“郭美美事件”引发了人们对中国红十字会领域腐败现象的关注。2011年6月,一名叫郭美美的20岁女孩在微博上炫耀奢华生活,自称“住大别墅,开玛莎拉蒂”,其身份是“中国红十字会商业总经理”,这引起全国质疑,由此掀起公益慈善领域的轩然大波。虽然事后调查,郭美美的身份由来、发家史、成长史等均与中国红十字会无关,但是,红十字总会深入调查商业系统的中国红十字会后,认为管理存在问题,没有完善的财务制度,开展的活动严重违反公益组织的基本原则,因此决定撤消商业系统红十字会。一件偶然事件揭发出的腐败问题,令人深思,有的学者指出,这只是冰山一角。

人人都有一颗慈善之心,社会组织是以公益、慈善为价值取向的,借助社会组织这一平台,可以实现人们的慈善与公益愿望。但是,如果社会组织自身出现腐败,人们捐出的款物不知流向何处,那么,这将对社会有灾难性的影响。拿“郭美美事件”为例,本与红十字会无关,但是却导致当年人们的慈善捐款数量大幅度减少,至今该事件的影响仍未完全消除,在人们心中仍留有阴影。

一个偶然事件,让中国红十字总会深入调查了商业系统的红十字会,却发现了问题,这说明对社会组织的法治建设刻不容缓,防范社会组织的腐败问题,需要制度保障。

(二)社会组织领域腐败发生的原因简析

我国社会组织的定位不准确,自身能力不够,缺乏科学合理的内部治理结构,信息不透明,财务制度不健全,并带有浓厚的官民二重性特色,这些情况都会导致腐败发生。

以我国民间社团组织的官民二重性特色为例:新生的民间社会团体不可避免地需要现有体制的权威认可,因而与原有的组织机构有着密不可分的联系,从而具有特定的官方性;同时它们又是新兴群体的利益代表,是民间自发的群众性组织,因此又必然具有民间性。这种官民二重性导致很多社团从成立之日起就带有很多的官方色彩,面临国家、社团以及个人三者的博弈,“官方”性降低了社会团体的独立性,也使得“官方”的腐败劣性在社会组织内生根发芽。

社会组织是法人单位,应该有完善的内部治理结构,这是防止腐败、防止权力滥用的必要制度安排。我国在法律层面对社会组织内部治理结构却没有严格详细的规定,这样,就会导致信息很难公开、透明,也很难预防腐败。社会组织吸纳公众捐款,而人们却不知道具体的款物是如何使用的,这种现象必须根除。

(三)对社会组织腐败的防范

防止社会组织的腐败,需要针对社会组织的独有特性,依靠法律手段,有针对性地予以制度建设。

第一,防范社会组织腐败,必须坚持法治原则。

“权力服从法律的支配,乃是政治管理上最重要的事情。”[7]防范社会组织腐败,必须坚持法治原则。法治原则要求社会组织的建设要依据法律,符合法律,不得与法律相抵触。所以,社会组织的职权,必须由法律规定。法律授予的权力才是正当的权力,社会组织权力的取得和存在必须有法律依据,没有法律依据的权力从根本上说是一种非法的权力。

社会组织权力的行使必须合法,权力的行使要遵循一定的程序,不能超越组织体的职权范围,并且一定要公开行权,让权力在阳光下运行。

目前我国的社会组织分为社团组织、基金会和民办非企业组织三类,相应的法律制度体现在《社团组织登记管理条例》、[8]《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等三部条例上。根据条例规定,我国对社会组织管理的具体机关分为登记主管机关和业务主管机关,这是一种双重管理体制模式,虽然很多地区已经在改革这种模式,但是,双重管理毕竟暴露出了政府管理理念上的管制心态,其本质是将社会组织和政府置于相互对立的关系上,政府管理社会组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险。这样,在实践中,社会组织的成立不是“自由”的,即使符合登记的法定条件,但是如果没有业务主管机关的批准文件,就无法向登记管理机关申请登记。同时,业务主管部门又不是很明确,导致很多民间组织被迫非法存在。

最近几年,我国社会组织的发展正走向整体推进的探索阶段:

2008年,深圳率先规定针对社会福利类、公益慈善类、工商经济类三类民间组织实行“无主管直接登记”的管理模式。

2010年2月,北京颁布的《中关村国家自主创新示范区条例》规定中关村示范区今后民间组织成立可直接登记,不再需要挂靠。

2011年上半年,北京市规定工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四大类组织可以直接在民政部门登记注册。

2011年底,广东出台新规定,从2012年7月1日起,将社会组织业务主管机关改为业务指导机关,社会组织无需前置审批而向民政部门直接申请登记。

2011年7月,民政部明确表态,对公益慈善类、社会福利类、社会服务类三类社会组织将可直接登记,民政部履行登记管理和业务主管一体化职能。

上述这些正说明,我们正逐渐认识到社会组织的作用,国家在有计划地引领其发展。加强社会组织的管理必须走法治化道路,对三部条例要予以修订、完善,在适当时机,应提高对三类社会组织的立法层级,通过明确的法律,把社会组织发展纳入法治轨道,防止腐败,让其健康发展。

第二,坚持政府与社会组织的协作原则,防范腐败。

现代社会,随着社会组织的日益壮大和发展,政府已不再是公共事务的惟一治理者,公共事务的治理将更多依赖于社会与市场力量的参与合作。固然社会治理的主要责任主体是政府,但是还需要社会的协同,这就包括各类社会组织的协作。所以,传统上的政府与社会组织的对立、竞争关系已经不存在了。美国学者萨拉蒙教授认为,把政府和非营利组织视为竞争者的传统观点是站不住的,它们之间是一种合作伙伴关系。[9]

政府的社会治理创新不能脱离与社会组织的联系,不能孤立的开展,需要引入协商机制,做好协同工作。要意识到,社会组织正在作为社会治理的重要主体之一了。

我国的社会治理格局是:“党委领导、政府负责、社会协同、公共参与、法治保障”,这里的社会协同就是政府与社会组织间的协同,要求政府与社会组织共同承担起对社会的管理服务职责。坚持协作原则要求政府减少对其他社会行为主体的管制和控制色彩,通过政府与社会组织的协作,使社会组织在公共管理和公共服务中发挥更大作用。

从国外情况看,在非营利组织多的地方,政府与社会组织间协作提供公共服务情况普遍存在,而在非营利组织发展不充分的地方,政府机构则要亲自承担更多的公共服务。1998年,英国率先由首相代表国家签署《英格兰和威尔士地区政府与志愿及社区部门关系协定》(COMPACT),将政府与民间的伙伴关系作为一项国家政策确立下来。其后,苏格兰地区,以及加拿大、新加坡等诸多国家做出响应,出台了类似的协定或守则。在美国,目前,美国登记注册的社会组织约有200万家,吸纳就业人数达1300多万,其中专职人员达500多万,如果算上志愿者,为社会组织工作的总人数则高达7000多万。[10]社会组织在美国社会治理中正发挥重要作用。

党的十八届四中全会《决定》指出:“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。”对此,准确定位,加快其建设,正当其时。事实上,我国政府与民间组织的合作也在增多,两性互动将成为常态,而这种常态,有助于相互监督,防止腐败。比如2011年具有影响力的邓飞等记者发起的“免费午餐”微公益项目,内容是为贫困学童提供免费午餐,从而掀起一股民间公益热潮,该项目使贫困地区学生缺乏营养问题成为媒体和社会公众关注和了解的热点话题,促进政府对该问题的重视。2011年10月26日,国务院常务会议决定中央财政按照每生每天3元的标准,为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助,这涉及到约2600万在校生。民间发起的免费午餐项目与政府对贫困学生提供的营养膳食补助堪称民间与政府良好协作互动的范例。这种合作,让更多人参与,会让当事者不敢腐败、不想腐败。

遵循这一原则,要求在社会组织建设中,发挥其提供公益服务的特性,在处理政府与经济的关系上,确立政府能力界限,建立竞争机制,形成共同治理社会、提供公共服务的新局面。同时,针对违背竞争秩序,违背社会组织特性,以公益之名,为个人谋私利的行为必须坚决打压,严厉惩治,通过惩治,引导社会组织走上健康发展之路。

第三,坚持信息公开,防范腐败。

全球信息化是随着社会经济的发展、悄然兴起又迅速席卷全球的,这是社会组织蓬勃发展的重要生态环境。人类的发展进入了信息社会的时代,信息社会就是信息和知识将扮演主角的社会。[11]在信息社会,信息就像空气和水一样,不可缺少。在全球化和信息化的时代,瞬息万变的信息,已成为影响社会稳定的重要因素。在社会组织建设中,一定要依托信息化社会这一重要背景,树立正确的信息公开理念,在信息公开原则指导下进行社会组织建设工作,有助于防范腐败。

信息公开就是要提高社会组织工作的透明度,它要求制定相关法律,使社会组织的组织形式和具体行为一律透明公开,这包括三层含义:

一是组织透明,即社会组织的设置体系公开,组织内部的职能分工明确,办事规则与要求以及组织内部人员的职责范围透明。

二是管理透明,即社会组织的具体行为活动过程及其具体结果公之于众。

三是组织的决策透明,即社会组织的决策方式、步骤、顺序应向社会公众公开以及决策结果公开。

当然,做好社会组织的信息公开工作,仅仅这三点实体上的要求还是不够的,还要有公开社会组织信息的具体程序设计,要有具体的法律制度保障。只有这样,在常态化的社会组织活动中,其行为不仅可达到一种公开透明的状态,有助于公众的监督,重要的是防范腐败的最好良药。[12]第四,建立以内部治理为核心的权责一致原则。

在国家层面,为了保障人的尊严免受国家公权力的侵犯,为了防止腐败,需要确立宪政的制度安排。同样,为了保障人的尊严免受社会公权力的侵犯,防范社会领域的腐败,在社会组织内部也应当按照宪政的原则安排制度,具体的就是要建立其内部治理结构。尤其要确保组织体的职权与职责的统一,这是任何组织行使职权的一个重要原则,加强社会组织建设,必须强调组织内部权责的一致性。

社会组织的职权已经带有一定的公权力性质,它必须行使,不能放弃,同时,社会组织的职权就是职责,职权与职责是统一的,是一件事情的两面。放弃职权,不依法行使职权,就是不履行义务,就是失职,应该追究法律责任。把职权等同于公民的权利,愿意行使就行使,不愿意行使就随意搁置,也是不对的。要做到这一点,就需要明确组织内部机构及其人员的具体责任。一个认真负责任的社会组织,一个敢于承担责任的社会组织,就能获得很好的发展。现代管理要求权责一致,尤其要明确具体的个人责任。要意识到“欲使责任有效,责任还必须是个人的责任。”[13]如果“所有人都有责任,也就是没有人有责任”,[14]所以,要严格把责任落实到位,落实到具体的人身上。

三、社会组织的反腐功能

一方面,由于社会组织承担着大量原来政府承担的公共职能,因而也具有了某些公权力属性,所以,必须预防其腐败;另一方面,社会组织也构成了公权力制约体系中的重要一极,它是制约国家公权力的重要力量,因而,可以很好地发挥社会组织这方面的作用,增强反腐败的力量。

社会组织之所以具有反腐功能,是因为:

首先,社会组织是一种独立的社会力量,它具有监督与制约国家公权力的重要作用。

美国学者达尔认为,社会力量能够对国家公权力予以监督与制衡,多元的社会非常重要。“在一个国家范围内有一种相对自治的(独立的)组织(子系统)的多元存在”[15]的社会中,就会增加对国家公权力的监督与制衡。“在这样的社会中,权力与各种社会功能以一种分散化的方式由众多相对独立的社团、组织和群体来行使。”[16]这种观点实质上推动了宪政理论的发展。大力培育社会组织,发挥社会组织的作用,已经成为各国共识。

2006年元月,笔者曾经受邀考察美国社会,期间考察了罗德岛州的一个仅有5名成员组成的社会组织,留下深刻印象。该社会组织的主要工作只有一项,即监督政府公开必须公开的政府信息,如果政府不及时准确公开根据法律应该公开的政府信息,该组织则会联系媒体,予以揭露。这种对国家公权力积极监督的行为,会很好地防止腐败,也会提高政府官员的社会责任意识。

其次,社会组织是政府职能的重要合作者,有助于及时发现腐败,防止腐败。

政府的职能和功能是有限的,全能政府是有弊端的,政府职能需要转变,从全能政府转变为有限政府,需要政企分开、政社分开、政事分开、政资分开等等,其中的政社分开就是指政府职能与社会组织的职能分开。这种分开有助于政府逐步从“越位”、“缺位”、“错位”中解脱出来,使社会组织成为政府职能转变后的重要合作者,当然也是政府社会治理的重要合作者。这种合作,不仅有助于社会组织自身的发展,而且有助于在合作中及时发现腐败、防止腐败。

事实上,近年来,我国政府与民间组织的合作也在增多,两性互动将成为常态,民间组织的行为不仅可以弘扬正气,防止腐败风气蔓延,而且也往往能推进政府新政策的出台。上文提到的我国2011年民间发起的免费午餐项目与政府颁布的对贫困学生提供营养膳食补助政策,堪称民间与政府良好协作互动的范例。这个过程中,既弘扬正气,也难以出现腐败。

再次,社会组织是培育公民自治能力的场所,有助于培育公民意识,夯实宪法民主的社会土壤,净化权力的运行环境。

社会组织是公民自愿组成的自治性组织,利用社会组织这个场所,通过社会组织的运作,能够培养公民意识和社会责任感,锻炼公民自我组织、自我管理、自我发展的素质和能力。

现代宪法民主需要深厚的社会土壤基础,长期以来我国一直缺少,清末以来立宪历程的坎坷艰辛正说明了这一点。国外宪法发展历史说明,只有一个宪法化的社会存在,国家层面的宪法才能获得深厚的根基。通过加强社会组织建设,提升公民的法治素养,夯实宪法民主的社会土壤,净化权力运行的场域,这可作为预防腐败甚至可作为我国法治建设的重要路径,值得探讨。比如,社会组织能促进其成员对平等的认识,而“追求平等的同时,也就是在恢复和加深对社会共同体的认同感。”[17]这种认同感显然会促进公民提升对共同体、对他人的关心精神,这些文化价值并不专注于反腐,却能使得腐败无处藏身。这是根除腐败之长久之计。

总之,社会组织是监督、制约国家公权力,防范腐败的重要社会力量,是政府协同力量的依靠,是公民实现自我管理和参与社会管理的载体,是保证公民有序参与公权力运行的有效途径,更是纯洁法治土壤的重要社会基石。

四、完善社会组织监督公权力的制度建设

“从事务的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[18]在反腐败中发挥社会组织的作用,实质是发挥社会力量对国家公权力的制约与监督作用,这就需要从制度层面予以建设。

首先,要准确定位社会组织,发挥社会组织的独立、自治等特性。

社会组织作为独立的社会力量登上历史舞台是社会发展到一定阶段的必然现象,是社会权利的要求,是对社会权利予以保障的制度安排。

1942年11月,当英国经济学家贝佛里奇提交《社会保障及其相关服务》报告,第一次具体提出构建福利国家的路径,指出要建立一个由政府向每个社会成员提供基本生活保障的社会构想时,意味着福利国家的开始,意味着社会组织要走向舞台,与政府共同承担社会责任,以便更好地保障公民的社会权利。社会权利及其保障制度“是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排,是维护社会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障。”[19]正是在这种需求之下,社会组织在公共领域中的作用日益明显,并逐渐构成了公权力制约体系中的重要一极。将普遍的公民权利作为制约和平衡国家权力的一种社会力量,本就具有人民主权论这一理论基石为基础的。如果说美国学者达尔认为传统西方的宪法民主理论有些夸大了宪法确立的分权制衡体系的作用,低估了多元社会中社会制衡的重要意义,那么,现代社会,人们已在日益认识到了社会力量对公权力的制衡作用。这些说明,要准确定位社会组织,培育和发展社会组织,要让社会组织在国家、社会的多个层面发挥作用,这也包括反腐败的作用。

发挥社会组织的反腐功能,主要是通过社会组织对公权力的约束、监督而实现的,要做到这一点,关键是要发挥社会组织的独立、自治等特性,让它真正成为监督公权力的第三方力量。社会组织需要独立性,才会更好地独立地承担起应有的社会责任。只有加强社会组织的民间性特征,让“官办”转成“官助”,完成“官方性”向“民间性”的转化,才会形成独立的社会力量。

其次,逐步拓展社会组织类型,培育部分以监督公权力为主要目的与价值取向的社会组织。

目前,我国社会组织有三种类型:社会团体、基金会、民办非企业单位,主要是以公益、慈善为价值趋向的,随着社会的发展,将来可增加不同的种类,甚至培育专门监督国家公权力的社会组织。当权力体系中某一部分权力试图滥用时,应该受到其他权力的制约。“任何越权的行为都必须会被制止,而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉,”[20]这才真正能够防止腐败。所以,培育和引导部分社会组织以监督公权力的行使为价值趋向,会大大增强反腐力量。

当然,这需要一个过程,在社会组织的种类规范上,要循序渐进。社会组织这个词出现在我国的国家文件中,最早是在2004年3月召开的十届全国人大二次会议上的政府工作报告中,该报告提出:“要加快政企分开,进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构……”。随后,在2004年9月党的十六届四中全会所作的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中,提出要加强和改进对各类社会组织的管理和监督。在2006年党的十六届六中全会所作的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,第一次把社会管理作为主题研究,在社会建设上提出“……要鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能,为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会,促进公益事业发展。引导各类社会组织加强自身建设,提高自律性和诚信度”。此后,在党的十七大报告、十八大报告,以及党的十八届四中全会《决定》中,反复提出要加强社会组织建设,发挥社会组织的作用,特别是党的十八届四中全会《决定》更是明确指出:“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。”这期间,我国各地对社会组织的建设在全方位的积极推进,不远的将来,它的反腐败功能也必将会充分发挥出来。

再次,制定《社会组织法》,通过法律规范社会组织与政府的协作机制,更好地发挥社会组织对公权力的监督功能,预防腐败。

目前我国针对社团、基金会和民办非企业三类组织,均有相应的法律制度,这包括:《社团组织登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等,但是,这些“条例”层级低,内容简单,不仅对社会组织内部的治理结构等基本问题规定得不完善,而且对社会组织外部的行为规范,对社会组织与政府间的协作规范,几乎是空白。

当代社会治理不是孤立开展的,需要引入协商机制,做好政府与社会力量的协同工作,利用社会力量监督国家公权力,正是时代要求。政府与社会组织如何协商、如何协作,政府应该转变哪些职能,下放哪些权力,哪些事宜需要社会组织的参与,这些都必须通过法律予以明确。

这些年来,我们欣喜地看到,政府在不断予以行政审批制度改革,不断把政府的很多权力下放给社会,让社会自我管理。

政府下放给社会的职能,其重要的承受载体应是社会组织,正是社会组织在把政府下放给社会的很多职能承接了下来。所以,只是单方面的下放政府职能,而不注重社会组织的培育,就会让权力失去载体,反而会导致混乱。对此,要充分认识到这一点,这也是政府行政审批改革是否成功的重要环节。

在这个过程中,通过法律理顺政府与社会之间的关系,理顺政府职能部门与社会组织之间的关系,发挥社会组织的监督功能,就会形成政府公权力力量与社会力量的良性互动,不仅会促进政府制定更好的政策,而且会防止腐败,让权力运行的轨道干干净净,一尘不染。


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