【摘要】 现代化的交通方式打破了人员流动的地域限制，为精神病人的流动提供了可能。但流动造成精神病人疏于监管，进而增加了整个社会的安全风险。究其原因，首先是法律尚未明确精神病人的特殊地位，未对精神病和其他限制或无行为能力人的法定权利做出区分。其次，法律尚未对精神病人的自由流动做出限制性规定。再次，法律上监护人责任多从保护主义角度出发，法律责任单一。另外，监护能力不足也是重要原因之一。最后，国家治理能力薄弱，跨地域、跨部门合作不顺畅，导致公共监管作用低下。针对上述问题，国家需要在立法、司法以及国家治理层面进行改进，要建立起规范精神病人流动的专门规范体系，引导精神病人在可控范围内流动。

【中文关键词】 流动性精神病人；精神病监管；监护人追责机制；公共监管制度

一、问题的引出

2017年2月18日，在武昌火车站东广场发生一起骇人听闻的恶性刑事案件，犯罪嫌疑人胡某因消费价格问题，与面馆老板发生口角，后持刀将老板杀害，并将老板头颅砍下，丢弃于垃圾桶内。后经媒体调查发现，嫌疑人胡某系精神病患者，曾在2016年接受过精神治疗，发病时易怒、缺乏逻辑思维能力，作案时疑似病发{1}。虽然胡某当时的精神状况还有待公安机关的进一步侦查，但本案仍然引起了舆论对精神病人的高度关注。据媒体披露，事发前胡某的家人已经发现胡某具有精神疾病，但仍让其在春节后独自一人外出打工，导致其脱离了监管。无独有偶，2015年在河南洛阳一名精神病男子当街犯病，暴打一名2岁半的儿童，其身边也没有监护人的监管。类似的精神病患者伤人甚至杀人事件层出不穷。中国疾病预防控制中心精神卫生中心的数据显示，中国重度精神病患者人数超过1600万，平均每100人当中，就有一人是重度精神病患者{2}。随着出行方式的便捷和人口流动的增加，精神病人流动性也在逐渐增加。一些精神病人长期脱离政府和监护人的监管，到自己居住的村社以外的地域活动。这类精神病人由于长期脱离管理，医疗卫生部门无法及时监控其病情，发病时也无法及时接受治疗。侵害行为发生时，也缺乏监护人的监管和阻止。他们发病前常常隐藏于正常人中间，不易被发觉，因此发病时社会危害性极强。但与流动性精神病人不断增长相对的是，我国缺乏对精神病人有效的监管机制，尤其缺乏对流动性精神病人的监管。

二、流动性精神病人长期脱管现状及成因分析

（一）法律对精神病人特殊行为能力的认识不足

法律是从理性的角度出发，通过已知的客观条件确定一个人的行为能力。因此，法律对精神病人、部分未成年人、老年痴呆症患者、植物人等限制或无行为能力群体的评价是相同的。但在陌生人社会中，社会成员只能凭借直观的感受和生活经验对一个人的行为能力做出预判。与其他不完全行为能力人不同，精神病人具有长距离流动的能力，这为其进入陌生人社会提供了可能。精神病人往往在正常时表现为一个完全行为能力人，隐蔽性导致旁人对他们发病时的侵害会显得猝不及防。另外，尽管这些精神病人在发病时丧失了辨识和控制自己行为的能力，但其身体素质并没有像老人、植物人或未成年人一样，产生同步性的衰退或减弱，发病期间侵害他人的能力甚至并不低于一个正常人的水平。由此可见，发病时的精神病人虽是限制或无行为能力人，但是其侵害他人的能力并不因其法定行为能力的丧失而丧失。综上所述，精神病人的社会危害性明显区别于其他类型的限制或无行为能力人。试想一下，一个不满10岁的儿童和一个即将发病的间歇性精神病人独自在大街上行走，同样是两个无行为能力人，但社会成员对他们的认知以及他们对周边人造成伤害的可能性却显然是不一样的。

我国法律将发病时的精神病人、部分未成年人以及部分缺乏辨识自己行为能力的成年人，并赋予同样的法律地位和法律权利。但却未能认识到精神病人是一种特殊的限制或无行为能力人，缺乏从行动能力、侵权能力和社会危害性方面的考虑。立法、司法和国家治理上都对精神病人采取了和对待其他限制或无行为能力人一样的对策。可以说，我国在对待精神病人上缺少一套独立的法律评价体系，进而引发了在对精神病人自由流动，对监护人责任和公共监管上的诸多不足。

（二）精神病人流动自由尚无法律规范的限制

法律对无行为能力和限制行为能力人的具体类型，法定地位和权利并未进行详细的区分。因此，从现行法律的角度讲，精神病人具有和其他无行为能力和限制行为能力人一样的法律地位和同等待遇。不能将他们区别对待，亦不能在法无授权的情况下限制精神病人的自由。不久之前，非法拘禁精神病人、“被精神病”等事件频频被曝光，国家通过立法保护精神病人的人身自由[1]。在精神病人表现出有危害他人的可能性前，任何人不得限制精神病人的人身自由。由于缺乏限制精神病人流动的法律和机制，所以经常会出现一些间歇性的精神病患独自外出打工或者流浪的情况。

现行立法均从保障精神病人自由角度出发，将精神病人作为弱势群体保护。但这并不意味着精神病人应该不受约束和监管地在社会中流动。在过去相对封闭的社会，精神病人活动范围几乎仅限于自己居住的村社。而村社是一个熟人社会，人们了解精神病患的基本情况，因此可以及时对精神病患的行为做出预判，精神病患发病时旁人亦有所准备，在一定程度上降低精神病患的危害程度。基层医疗卫生工作者也可以利用熟人社会这一优势及时掌握精神病患的动态。但随着社会发展，精神病患的脱管流动越来越频繁，熟人社会的优势无法在陌生人社会体现出来，这就大大增加了社会整体的风险。

（三）监护人监护能力不足且法律责任单一

监护人作为生活在精神病人身边的人，其监管往往是最为直接和有效的。但家庭监护仍然存在很多问题，监护能力不足就是十分重要的一个方面。第一，由于很多精神病患者家庭相对贫困，无力支付精神病人长期住院的费用。家中的成年劳动力都需要参与劳动才能勉强维持生计。因此只能将精神病患者独自留置在家中或者带着精神病患者共同外出打工挣钱。由于工作，这些监护人也无法做到时时刻刻看护着精神病人，精神病人由于缺乏有效的监管，便可能会独自外逃，到社会上流浪。在《精神卫生法》出台前，社会上频频发生虐待、囚禁精神病人的事情。第二，由于家庭贫困，精神病人往往得不到有效的治疗。目前针对这一困境，我国在基层农村或社区中通行的做法是将精神病家庭纳入新农合的医保范围，通过“低保”、“五保”以及“精准扶贫”等社会保障方式在经济上支持精神病家庭。但这仍然无法满足精神病患的家庭开支，无法从根本上解决监护人看护精神病人的需要[2]。上述两点原因最终导致很多精神病人得不到及时的治疗，病情不断恶化。而繁重的生活压力导致监护人又无法积极履行监管责任，从而导致精神病人脱管。

除此以外，还有一些监护人借客观条件为理由，故意消极履行监管责任。一些精神病患家庭处于面子或者是害怕精神病人发病对财产的损坏等原因，故意放弃对精神病患的监管，甚至放任精神病患独自在社会上游荡。深究其背后的原因，监护人责任不完善，监护义务的设定是从保护被监护人的角度出发的，是以被监护人是弱者为假设的，监护人义务以保护被监护人为主[3]。但监护职责还应包含另一层含义，即约束被监护人的行为,防止和避免其实施不法行为,使相对人免遭不测损害之虞{3}。精神病人虽同属弱势群体，但其伤害他人的风险极高，监护人的义务在此却没有所区分。在现行法律框架下，监护人消极监管或者不监管，如果精神病人没有对他人造成伤害，那么监护人无须承担法律责任。即便精神病人对他人造成了伤害，那么根据《侵权责任法》的规定，其承担的也仅仅是由于被监护人侵权造成的民事侵权赔偿责任，而非监管责任。因此，这在一定程度上也纵容了监护人的不力监管。

（四）公共监管部门治理能力不足且缺乏沟通协调机制

家庭监护存在种种不足，国家对流动性精神病的监管也存在一定的问题。《精神卫生法》和《刑事诉讼法》分别规定了对精神病人的公共监管主体。对于没有违反刑法的精神病人，其监管由卫生主管部门和监护人负责。对于违反刑法，具有严重暴力倾向的精神病人，公安机关可以先行采取约束措施，由人民法院决定对精神病人强制医疗。因此，对精神病人的公共监管主体主要是以下几个：公安部门、法院、医疗卫生部门。

公安部门和法院的监管侧重于已有暴力行为危害公共安全或者是明显具有危害公共安全可能的精神病人。但对于更多尚未发病或是有极强发病可能性的精神病人再或是经过治疗暂时好转的精神病人，则是由监护人和医疗卫生部门负责监管。在原卫生部规定的国家基本公共卫生服务项目中，其中一项就是重性精神疾病患者管理。目前基本公共卫生服务项目主要依托乡镇和村社两级医疗卫生部门，区县一级的医疗卫生部门会给下级部门一些业务上的指导。因此，形成了以村社一级为主导的基本公共卫生服务。笔者曾在诸多村庄进行调研，以滇中某镇为例，该镇卫生院共有13名工作人员，其下辖6个村庄，每个村庄配备2～3名村医，共13名村医。在鄂南某镇，其情况也与前者类似，每个村庄配备2名村医。而在豫东某村，该村的村医因为收入过少而外出打工，导致两个行政村仅配备了2名村医。这些村医除了完成日常诊疗任务外，还肩众多其他职能，其中就包括重性精神疾病患者管理。因此，村社一级的医疗卫生工作人员分配在重性神病患者管理上的精力十分有限，对精神病人暂时还无法做到时刻监控。尽管如此，但村社一级的医生在重性精神病患者管理上也并非毫无作用，他们可以借助熟人社会的优势，及时了解精神病人的动态和情况，通过回访根据精神病人的表现及时做出判断。

但随着精神病患流动性的增加，仅剩的熟人社会优势不再。又由于缺乏信息联动机制，精神病患流入地和流出地的医疗卫生部门也很难建立起沟通，从而丧失对精神病患的有效监控。因此，实际上受地域条件限制，公共监管无法做到随着精神病人的流动而转移，更缺乏专门针对流动性精神病患的监控方案。而这一环节的失效也让整个公共监管处于低效的状态，精神病人一旦有暴力行为，则被公安机关和司法机关送去强制医疗，精神病人好转出院后便可以自由流动，但医疗卫生部门无法监控到精神病人的状况，精神病人的病情可能再度恶化，重新实施暴力行为。

三、解决流动性精神病人监管问题的路径

（一）通过立法突出精神病患的特殊性并限制其流动

法律上应该将精神病人作为一种特殊的无行为能力或是限制行为能力的群体，通过立法对其单独流动的范围以及外出流动的条件进行一定的限制。人身自由的保护并不意味着绝对不容许任何人身拘束之存在，而是要求对人身自由的限制必须符合法定条件和正当性程序。换言之，法律对人身自由保障之目的并不在于消除对人身自由的限制或剥夺，而是消除任意限制人身自由之情形。因此法律应明确在何种情况下可以限制其人身自由，尤其是界定国家或其他主体在何种情形下可以基于其精神状态而干预其人身自由{4}。正如有学者所言：理论上，隔离有危险的人以保护其他人的政府权力很难受到质疑。实际上，政府的目的是保障安全和维护社会的安定。当然，任何一个公民都有宪法保护的自由，但这个利益可以被政府为保护公共安全而超越。因此，当某些人具有极大的危险性时，国家有义务为了大众的利益而将其隔离开来{5}。这个时候，法律对那些“尚未发现有明显危险倾向，但确实存在危险”的流动性精神病人进行限制有了正当性。

立法上应将精神病人作为限制或者无行为能力人的特殊之处加以考虑，通过法律的形式对精神病人的流动设定一定条件，通过制度性的方法让精神病人的流动都能够在监护人以及政府相关部门的可控范围之内，减少流动性精神病人脱管以及伤害他人的可能性，降低社会风险。例如建立精神病人分级处理制度，对那些恢复状况良好、病情稳定，社会风险极低的精神病人，法律可以赋予其独立流动，自由活动的权利。但对于一些重度精神病患者或者刚刚结束治疗，恢复情况欠佳，病情尚未稳定的病人，法律则应当坚持风险可控的原则限制这类精神病人的流动，只允许在有监护人监护的情况下进行流动。具体操作时可以将精神病人的信息录入网络信息共享平台，禁止向单独流动的重度精神病人出售火车票，长途汽车票等。除此以外，政府可以设立跨区域流动备案登记制度。即精神病人如有跨地区长时间流动的情况时，如外出打工或者流浪走失，监护人应当及时向有关的医疗卫生行政主管部门进行备案登记。流出地与流入地的医疗卫生部门通过信息共享平台对精神病人的情况进行通报。流入地的医疗卫生部门负责对精神病人进行监管。

通过立法和制度构建的方式，将精神病人的权利与一般的限制或无民事行为能力人的权利进行有效区分。便于实际工作中对流动性精神病人治理问题的解决，同时也避免了无法可依，在法律上对流动性精神病人治理无策的尴尬局面。通过立法限制精神病人的流动性，做到有法可依，既可以保障社会的稳定秩序，同时也防止政府和监护人滥用权力，随意限制精神病人的自由，这既是对社会的负责，也是对精神病人权利的一种保障。

（二）加大帮扶力度并建立监护人追责机制

最关键的一点仍然是加大国家在精神病医疗卫生方面的投入。精神病人的监护不能简单依靠家庭和监护人的力量，毕竟对精神病人的监护是一种长期且无法松懈的监护，监护人需要付出大量的时间和精力。但监护人的监护能力毕竟是有限的，在实际生活中，监护人不但肩负着监管精神病人的职责，同时承担养家糊口的重任。鉴于现有家庭监护能力的不足，为了更好地保护精神病人，减轻精神病人的社会危害，弥补私法领域监护制度的不足，国家应当将公权力延伸至其中进行干预{6}。对此，国家可以适当提高精神病人医疗报销的比例和范围，对病情严重且家庭特别困难的精神病人提供免费医疗机会。通过政策扶贫解决精神病人家庭的经济困难问题。只有减轻监护人的生活经济压力才能让监护人有更多的精力履行监护义务。同时要做好对监护人的监督指导工作，督促监护人积极履行监护职责。

福柯认为，医院、学校、军队和监狱都是利用“全景敞视主义”对人们进行监控。即监视有一种持续的效果，被监视者应该被一种权力局势所制约。通过“全景敞视主义”可以将权力的效应能够抵达最细小、最偏僻的因素。确保权力关系细致入微的散布{7}。但是正如上文所分析的那样，医院对于流动性的精神病人的监控已经无法做到“全景敞视主义”所要求的那样具有一种持续的效果，因此必须借助监护人的力量，通过建立一种层级监视的制度，对流动性精神病人进行监视。从这一角度讲，监护人对精神病人的监护是最及时、最直接、最有效的，应当充分利用监护人在层级监视中的有利地位。因此，这就需要监护人必须要尽到监护义务。国家可以通过法律规范为监护人设定明确的监护义务。例如，监护人有义务及时向基层医疗卫生部门及时报告精神病人的发病情况，及时申请医疗卫生部门的救助。当精神病人需要长时间、跨地区流动时，监护人有义务主动向医疗卫生行政主管部门汇报。如果监护人不积极履行上述义务，应当依法追究监护人的责任。另外，监护人有义务保证精神病人出于其自己的监控范围之内，不得让精神病患者脱离其监控。如果放纵精神病人脱管，或由于监护不力导致精神病人危害社会的，不仅应当追究其民事赔偿责任，更应该追究其监管不力导致危害后果发生的监管责任。有必要时，甚至可以将监管责任纳入刑法的调整范畴。政府相关部门可以组织建立专门的监督指导队伍，对精神病监护人的监护行为进行监督和纠正，以便及时发现监护人监护责任履行不到位的情况，做好精神病人脱管的风险预防工作。

（三）建立长效健全的公共监管规范体系

正如上文所分析的那样，监护人的监护能力是非常有限的，因此如果仅依赖家庭监护，那么往往不能起到良好的效果，精神病人的监护仍然需要国家和社会的支持。建立长效健全的公共监管模式需要打破部门之间、地区之间的界限。现行的公共监管机制是以医疗卫生部门为主导，民政、公安等其他部门相互配合的公共监管模式。在现行这种模式下，精神病人的公共监管要根据精神病人的具体表现而有针对性的分配给各个部门进行。由于各部门之间的责任分工不同，人员力量、经济条件不一，其对精神病人监管的力度也就有所不同，但如果任何一个环节的监管出现松动，那么就算其他环节做得再好，也会对流动性精神病人的监护效果产生不利影响。此外，全面对精神病人的流动情况进行监控，需要多部门之间信息共享，配合紧密。

针对这种情况，首先应当建立一部能够长效协调各部门分工合作的规范，通过规范明确各个部门的权限和责任划分，明确相互配的方式方法，理顺信息交换渠道。此外，国家应当充实基层在精神病监护工作方面的人力、物力和财力。例如增加基层医疗卫生服务工作者，充分发挥志愿者和社工的作用，甚至可以设立专门承担公共卫生服务职能的部门。还可以建立分级工作制度，减轻基层医疗卫生工作人员的压力。例如实行村、镇、县三级管理模式。村发现有精神病疑似病例，报告给镇、县有关部门进行诊断。确诊后，送往有关专门医疗机构治疗，病情稳定后，回到村上由村医进行日常监控等。另外，各地区之间的医疗卫生行政部门要做好交接工作，针对流动性精神病人，应当做好病人流入地和病人流出地的信息交换和监管交接工作。除了政府部门之间的相互协调外，还要建立家庭、村社、乡镇共管机制，与其监护人保持密切联系，形成派出所民警、村医或社区医生、驻片政府干部、村社工作人员、家庭监护人的共同监管。这一切都依赖于尽快出台一部能够长效协调各部门分工的规范。

四、结语

流动性精神病人的特殊之处在于其流动性强，监管难度大。随着交通方式的便捷，人口流动的增加。流动性精神病人的数量会越来越多，如果不能尽早对流动性精神病人进行有效的管理，那么流动性精神病人将成为这个社会巨大的不稳定因素。国家必须要尽快立法，从法律上明确流动性精神病人的权利地位，细化精神病人流动的条件，从法律上为精神病人的流动自由确定界限。这样做不但可以解决精神病脱管问题，降低社会治理的风险。同时也保障精神病人的合法权利，防止基层治理过程中的无法可依及对精神病人自由的肆意践踏。国家同时应当出台完善的公共监管规范体系，确保各地区、各部门之间工作衔接紧密，确保对流动性精神病人的治理落到实处，实行常态化管理。最后，国家要加大对精神病人家庭的帮扶力度，提高监护人监管能力。通过制度设计将公共监管和监护人监管紧密结合，通过法律明确监护人权利义务，建立监护人的追责机制。笔者在文中也对制度的构建，机制的建立提供了一些构想，但这些构想仅仅作为一种可能，能否真正付诸于实践还需要综合考虑各方面的因素。总而言之，只有建立起一整套针对流动性精神病人的治理规范体系，将流动性精神病人纳入国家监管和监护人的紧密监管之下，才能维护社会的安定秩序，同时也才能真正保护精神病人的合法权利。

【注释】 

[1]2013年通过的《精神卫生法》第5条第二款规定，任何组织或者个人不得歧视、侮辱、虐待精神障碍患者，不得非法限制精神障碍患者的人身自由。第30条和第32条规定，精神病人住院按照自愿原则，但已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的除外。第78条第二款第四项同样规定，非法限制精神障碍患者人身自由的，给精神障碍患者或者其他公民造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。《刑事诉讼法》第284条同样规定：实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，有继续危害社会可能的，可以予以强制医疗。

[2]以陕南某县一精神病人为例，其每月医药费约3000多元，护理费约2000多元，伙食费600元左右，其他生活费每年约1000元。即便参加新农合，医药费报销标准为80%，其他三项费用不在报销范围内。也就是说每个月仍需要支付4000余元。河南省已经有专门针对精神病人的帮扶资金，但是每个乡镇卫生院每年只有1～2个名额，与实际需要相差悬殊，因此，国家目前的帮扶只是杯水车薪。

[3]《民法总则》第33条第一款规定，监护人的职责是代理被监护人实施法律行为，保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益等。第三款规定，监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任。

【参考文献】

{1}中国“笼中人”：数十万精神病患者被家属锁住[EB/OL].新京报.http://health.sohu.com/20130711/n381262203.shtml,2017-02-28.

{2}武昌火车站砍头事件始末[EB/OL]．新京报．http://mt.sohu.com/view/p/126774555_375839,2017-02-28．

{3}赵虎，张继承．成年人监护制度之反思[J]．武汉大学学报（哲学社会科学版），2011，（2）．

{4}陈绍辉．论精神病人人身自由权的限制[D]．重庆：西南政法大学，2015．

{5}Justin Enget. Constitutional Limitations on the Expansion of Involuntary Civil Commitment for Violent and Dangerous Offenders〔J〕．8U．Pa．J．Const．L〔J〕．841，848(2006)．

{6}王龙菊．论我国精神病人监护制度[D]．辽宁：大连理工大学，2015．

{7}[法]米歇尔·福柯．罪过与惩罚[M]．刘北成，杨远婴，译．上海：三联书店，2012：242．