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周尚君:地方法治竞争范式及其制度约束

周尚君| 时间: 2017-08-25 22:44:08 | 文章来源: 中国法学(文摘)

【摘要】 高成本制度体系不利于地方政府在新一轮竞争格局中胜出,传统压力型发展模式和激励机制已出现明显“负效应”。要让地方在推行法治、提供善治、提高社会治理水平和公共服务质量等方面充分发挥作用,必须尊重和有益于地方可持续发展、促进制度正向激励,并大力创新具备实践解释力的地方竞争范式和分析框架。只有逐步将压力型治理结构转变为规则型治理结构,形成统一的司法权治理体制与运行机制,“条条块块”权力制约规范有力,地方发展模式尤其是竞争模式才能逐步实现良性运转。作为地方,被动或者主动的制度调适将成为本轮改革的“竞优”选择,法治需求将在“诱致型”和“倒逼型”社会变迁进程中更加凸显。

【中文关键词】 地方法治;国家治理;竞争范式;诱致型

 

中国是单一制宪法体制的国家,但地方在国家治理体系中长期扮演着不可或缺的重要角色。地方政府不仅在推动GDP增长上贡献颇大,同时也在国家治理和公共服务等方面承担着重要职能。因此,地方绝非仅仅中央政策的单一执行者。在公共事务职能的众多方面,它是“政府职能的实际履行者”,是国家治理体系和治理能力现代化的有力担当者。然而,当前地方发展模式和激励机制出现了明显“负效应”。为了提升财政收入,有些地方不惜通过提供低价土地,对基础设施建设进行不合理补贴,放松劳工保障级别和环保执行标准等方式来吸引区域外资金注入,而对已入驻资本流又未提供严格的法治保障。地方竞争的非规则性和保护主义行为,甚至弱化和抵消了竞争效益,将地方竞争变异为“忠诚度”和“显示度”的竞争,而非地方治理质量的竞争。当前,要继续调动地方积极性,推进地方在国家治理体系和治理能力现代化中充分发挥正向作用,地方在经历了以“忠诚度”为核心的政治竞争、以GDP为核心的经济竞争之后,是否可能趋向于以“规则型治理”为核心的法治竞争?

一、压力型发展模式及其缺陷

当前,地方发展动力一定程度上来源于财政和晋升激励。其中,财政激励具有普遍性、常态化、强预期性的特点,晋升激励则具有特殊性、个别化和弱预期性特点。两者共同之处在于都属于压力型治理模式,无论这种压力是财政压力还是人事压力,“施压”和“释压”已经成为地方行为方式的重要表现。

(一)财政压力与地方发展战略的“策略化”

虽然从20世纪90年代中后期开始,中央政府通过“分税制”改革和加强垂直管理等方式实现了一定程度的“软集权”,但为了推动省级政府接受新的税收体制,中央政府又不得不赋予地方在辖区内拥有更大的管理权限。地方在分权后形成了相对独立于中央的行为自主空间,在财政收益最大化的目标指引下形成了“地方发展型政府”。通过赚取土地征收与熟地出让的巨额差价(相对土地利益增值),地方可获颇为可观的财政收益,有人称之为“第二财政”。钱颖一等认为,这种激励使得地方有极高热情推动地方经济增长,这种“中国特色的财政联邦主义”是中国经济增长奇迹的主要原因。然而,土地资源是稀缺的,随着城市化进程的提速,可用土地资源将逐步耗尽。同时地方偿债能力有限,经济持续高速增长如果无法保证,偿债能力就更加有限。而社会变迁的“加速度”与政府公共服务质量之间就会形成急迫需要回应的矛盾。负面激励直接导致了地方的“土地财政”依赖和与之相关的各类非法征地“强拆”事件、土地资源问题、环境污染问题等连锁反应。

(二)晋升压力与绩效考评问题

推动地方经济发展的另一个显著激励是人事任免与官员晋升,这也被认为是中央在分权后仍然通过掌握干部人事权构建的纵向问责机制,它能确保地方行为处于中央允许的范围内。关心官场的自我升迁成为了促进GDP增长的重要原因,而中央考核变量从“政治挂帅”转向为“经济建设”,GDP增长绩效就成了干部晋升的主要指标之一。晋升压力的负面效应是,地方官员在任期内拼尽全力“创造”经济腾飞,直接后果不仅仅是数据“泡沫”,体现在社会层面则是一味追求GDP增速,忽略社会承受能力和环境污染危机。因此,应当综合运用定量与质性方法,遵循问题导向、重点突出的原则,形成有效的法治发展正向激励机制,推进考核变量从“政治挂帅”、“经济建设”向“法治实绩”变迁。

(三)稳定压力与社会治理创新需求

随着中国社会结构加速分化,不同社会群体的追求也日益趋向于多元,利益冲突不可避免。对立的情绪通过适当的途径得以发泄,不仅有利于社会结构的维持,而且有利于促进社会良性运行。但是,当前我国各级政府政绩考核体系中倾向于“稳定压倒一切”的绝对主义稳定观,党政部门的部分法定职责职能化约为“维稳”工作,一定程度上破坏了党政机关包括法院、检察院的职责职能相互配合、相互制约的体制机制,容易出现权力越位、错位现象,反而对维护社会稳定不利。有些地方基于政绩考核“一票否决”的压力,动用大量人力、物力和公共资源应对社会中出现或可能出现的各种矛盾,甚至滥用警力,实际上激发社会矛盾的升级。

在压力型发展模式下,财政、人事、稳定等诸项“中央权力”被地方简化为“中央压力”。在中央事权和地方事权没有获得明确区分的前提下,中央和地方责任也就没有清晰界定,而中央对地方的领导就无法获得有效的规范表达。这些现象所造成的直接结果就是,中央无法有效集权,地方无法有效分权,纵向分权体制和横向权力制约机制均难以有效生成。

二、地方法治竞争的基本范式

我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。而现代化的国家治理体系,本质上是法治体系,国家治理现代化的过程本身就是法治化的过程。作为地方政府而言,法治能否像其他要素(如劳动力、土地、环境资源等)那样成为竞争要素并进而成为地方发展的竞争力。

(一)地方法治竞争释义

地方法治竞争作为制度竞争的一个重要表现形式,主要是指通过立法、司法、执法和社会治理活动,实现以产权切实保障、市场监管规范、司法独立公正和执法高效文明为基本特征的地方制度供给机制和制度环境的改善,实现地方与地方之间以比较制度优势而胜出的竞争范式。这种竞争显著区别于政策性让利竞争、税收补贴竞争、低环境评估标准的竞争等,是地方竞争范式的高级阶段。

(二)内生驱动:制度与发展的动态关系模型

一方面,经验研究反复提供制度推动发展的数据和案例,有的数据甚至指向于制度在经济增长中起决定性作用。另一方面,发展的结果往往是制度的不断更新。外部环境的变化要求制度创新,新的制度安排才能实现潜在利润,持续保持经济增长。或者说,制度是选择的过程,同时制度又在另一个层次上是选择的影响因素。

(三)掌握规则重构主动权

在全面深化改革的背景下,制度均衡必然会发生变化。诺思提出,“无论是政治上的还是经济上的,谈判力量的改变将带来重构契约的努力。”制度均衡是各方谈判力量以及一系列构成整个经济交换的契约性谈判给定的情况下,任何一方都不可能通过投入资源来重构合约而获益。有希望改变自身谈判地位的一方极有可能投入资源重构更高层面的规则。这就是诺思的“制度变迁模式纲要”。全面深化改革意味着制度均衡已经开始发生改变。尽管这种制度均衡的改变并不全是全面深化改革造成的,不少方面是在改革之前早已发生,如“非正式规则”的盛行。在均衡打破之后如何才有可能成为谈判力量中具有优势的一方,这就要求在新的游戏规则方兴未艾的同时,投入正确有效资源,及时获取重构新规则的主动权。

三、地方法治竞争的制度约束

从国家治理体系来看,要形成纵横交错的“条条块块”良性法治竞争格局,当前我国仍然存在三个方面明显的制度约束。

(一)受制于中央与地方关系的规则型治理结构的基本定型

在我国历史上,中央与地方关系往往处于“一放则乱、一收则死”的矛盾局面中,究其根源在于中央与地方关系的规则型治理结构的长期缺位。要推进中央地方各级政府事权、财权法治化,首先是确保中央政府的宏观管理权、制度设定权及明确其行使范围;同时强化地方各级政府尤其是省级政府的公共服务职责;将国防、外交、出入境管理、货币政策、金融监管和外汇政策等法定为中央事权,将“外部效应”不明显的社会治理、消防、社区、城市卫生、公共交通、城市规划等法定为地方事权,将“外部效应”明显的公共产品服务如环境治理、教育、医疗、社保、跨省交通、土地管理等以法定方式细化二级目录,在共同事权中类型化为专门事权。

(二)受制于统一的司法权治理体制与运行机制的形成

司法权是作为中央事权的“判断权”,而判断只能有一个。从推进地方竞争而言,建立一个强有力的国家司法系统对于统一全国市场竞争环境的重要性不言而喻。统一司法系统既为地方与地方间贸易扫清壁垒,又相对防止因为过度中央集权而损害了地方发展的动力。而且,司法监督作用对于克服地方政府决策行为的短期性、主观性尤其是行为恶性等有明显效果,对于纠正地方政府的非法治甚至反法治竞争行为能够产生积极作用。

(三)受制于“条条块块”权力纵横制约机制的规范建构

权力规范制约是防止地方晋升压力体制和社会稳定体制“趋坏”的有效途径。在中国政治权力体系中,“条条块块”制约指的是中央权力对地方权力的制约(“条条”制约)和地方权力结构中的相互制约(“块块”制约)。中央权力对地方权力的制约主要通过人事任免和财政激励来实现,其治理优势和缺陷前面已经作了论证。作为中央事权的司法权正可谓中央制约地方权力的“利器”。坚持司法中央事权有利于加强中央权力对地方权力的纵向法治制约,同时将原有的官员绩效考评压力转化为司法治理能力,将司法体系提升为对官员行使法定职责的有力约束机制。同时,应当大力推进地方权力结构的横向法治制约。

结 论

国家是由地方构成的,地方特性的集合深刻影响着国家特性。在过去较长时间内,地方经济分权成为中国经济持续高速增长的重要前提和基本动力。然而,由于缺乏统一的制度竞争环境和正向激励机制,地方经济竞争往往伴随着非法治因素的竞争(甚至反法治因素的竞争)。在新一轮改革浪潮中,“放权红利”将逐步升级为“制度红利”。通过立法、司法、执法和社会治理活动,实现以产权切实保障、市场监管规范、司法独立公正和执法高效文明为基本特征,地方间以比较制度优势胜出的地方法治竞争格局是必要的,也是可能的。因为对于地方而言,改革开放初期阶段已经过去,通过生产要素和基础设施投入的原始竞争,简单的政策性让利、低成本人力资源、土地低价出让、降低环境评估标准竞争等方式都已经在“觅价”过程中逐渐失去比较优势。不少地方对自身发展模式缺乏反思能力,对经济“新常态”、增长结构调整以及全面深化改革的目标函数合理排序的能力极为有限,导致其对为何及如何推行法治的认识模糊不清和坐等观望,在制度与发展的辩证互动关系中迷失方向,甚至以“非正式规则”来阻塞正式规则的运行轨道,必将在新一轮改革浪潮中失去获取先发优势的机会。法治竞争需求在“诱致型”(公共服务质量的制度化提升

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