【摘要】当前国内学界关于警察法学理论体系多有见解，但这些体系仍然经常囿于其它部门法学的思维定势，未能清晰凸显警察法学理论体系的自身独有构造。警察法学理论体系有其自身的独特性，由于历史原因，这种独特性受到一定程度上的遮蔽。如果仍要相对独立地发展警察法学，我们就应当尊重学术规律，从法理上认识警察法学理论体系的定位，正视构筑相对独立的警察法学理论体系在理论上和实践上的必要性，形成警察法学理论体系的概念框架和思考方法，从法律关系、行为、价值等层面着手构建警察法学理论体系。

警察法学需要自身的理论体系。警察法学的理论体系是否具有独立性？这是一个困扰警察法学发展的关键问题。它不仅关系到警察法学的知识结构，更关系到警察法学的教学与科研方向，关系到警察法学的学科地位。如果警察法学仅仅是由行政法学、刑事诉讼法学和刑法学拼凑而成的学科，即使它在应用方面存在一定的特色，它的学科基础也是值得认真深思的。因此，在大力发展警察法学之时，我们有必要首先深入研究这一根本问题。

一、 警察法学理论体系的既有见解

关于警察法学理论体系，国内学界已经出现了一系列的观点。早在上世纪八九十年代之交，米建中、王景荣等就已经对警察法学的理论体系提出了初步的设想。上世纪90年代，即已经有“六类十二种”划分警察法学体系结构的方法：

表1：1996年学者概括的“六类十二种”警察法学体系

表1的“六类十二种”警察法学体系还刚刚是一个开始。进入21世纪，警察法学体系的论述不断有新的主张。例如，惠生武主张“警务关系理论完全能够作为警察法学研究的逻辑主线”；孙振雷提出“七分法”，认为警察法学学科体系应当包括警察法学的基础理论、警察组织法、警察行为法、警务保障法、警务监督( 救济) 法、其他法域警察法或比较警察法、警务合作法等七个部分。薄振峰、张慧敏更进一步提出了“八分法”，认为综合近年来研究者们对警察法学理论体系的结构构想，警察法学的基本框架可确定为以下八大部分：警察法学本体论、警察组织法、警察行为法、警察公共安全管理法、警察保障法、警察监督法、比较警察法、警察合作法。此外，还有多种不同的划分方式与学理主张。

可以认为，警察法学界已经意识到了探索警察法学自身理论体系的重要性，也确实提出了各种各样的主张，为警察法学的深入研究提供了丰富的思路。既有主张的学术贡献固然不可忽视，但其中包含的问题也值得学界注意。在形式上，各种理论体系的设计可谓层出不穷，但在实质上，大部分的理论体系均基本上依靠其它部门法学的理论知识。如警察行政法、警察刑事法，本质上仍然是行政法学、刑事诉讼法学和刑法学的理论根基；警察组织法、警察监督法，也难以在方法论与基本法理方面突破宪法学和行政法学的既有藩篱。更重要的是，这些“理论体系”看起来更像是“理论版块”，缺乏像大陆法系民法学中的法律行为理论、大陆法系刑法学中的犯罪构成理论、大陆法系行政法学中的行政行为理论、德日民事诉讼法中的诉权理论、德国宪法学上的客观价值秩序理论、英国行政法学中的越权无效原则、美国信托法学中的谨慎代理人标准等。它们构成了各自理论体系中统御全局、底蕴深厚、分支众多而又独具特色的核心构造。这些核心构造是将不同的理论版块整合为具有内在逻辑性、一体性的理论体系的关键，也是一种部门法学得以“开宗立派”、积基树本的依托所在。这却正是当前林林总总的警察法学理论体系研究所大多欠缺的。这一点制约了警察法学的发展，也使得警察法学的独立性面临理论上的质疑；在大部分情况下，属于警察法学的许多问题仍然被放置于行政法或刑事诉讼法的框架中加以讨论，这就使得警察法学自身的理论探索迟迟难以取得如同行政法学或诉讼法学一样的成就。

在警察法学的研究上，世界范围内的研究，尤其是大陆法系国家的研究，实际上已经在这方面建立了一定的学术传承，而且已经积累了相当丰厚的理论和概念资源。我们的警察法学理论体系研究，不能自我封闭、自我陶醉，而应当寻求能够获得学界广泛认可的话语系统和论述方式，能够与学术传统及学术主流通过一定的理论语言进行正常对话。由此，对警察法学理论体系的构建基础和核心构造进行深入的研究，殊为必要。

二、警察法学理论体系的构建基础

警察法学理论体系的构建基础，是指警察法学理论体系能够具备独特性的根本原因。对于这一根本原因，既有研究的阐述似嫌不足。一方面，我们习惯于实践中寻求，强调警察职能和警察活动的特殊性，这固然是必不可少的一条进路。但是，警察职能和警察活动的特殊性，并不等于警察法的特殊性；警察法的特殊性，也不等于警察法学的特殊性；警察法学的特殊性，又不能直接等同于警察法学理论体系的独特性。这里面每一个逻辑步骤，都不是可以完全忽略的。另一方面，警察法在法理内涵方面的历史独特性，在相当程度上被学界忽略了。警察法学理论体系的独立性，在理论史的演变中本就存在直接的基础，但是这种基础没有得到充分挖掘，致使警察法学理论体系的构建基础也没有真正完成。因此，我们就需要结合历史与现实、理论与实践，对警察法学理论体系的基础作更进一步的考察。

（一）警察法学理论体系建构面临障碍的原因

警察法学有自身的法理基础，但就历史与现实观察，它的法理基础尚未被深入发掘与展开，导致警察法学理论体系的建构出现一定的障碍。造成这种障碍的原因是多方面的。通过分析源于历史和现实的种种原因，我们可以去除长久以来的遮蔽，从而清楚地观察到警察法学理论体系的法理基础所在。

第一个原因是历史造成的路径依赖。从历史上看，警察法学的理论资源和基本概念，如警察、警察权（Polizeigeewat）、警察国（Polizeistaat）等，曾经一开始就自成一系，但后来逐渐被其他学科转变和吸收，反而形成了对其他学科的法理结构与思维方式的路径依赖。近代以前的“警察”与当今所言的“警察”含义并不一致，“警察”最初指的是整个政府活动（尤其是管制性的城市治理活动），甚至曾经一度包含内政和外交在内。“警察权”最初的含义也与今天的“警察权”不同，虽然它与“行政权”概念的起源迥异，但最初它们都是指整个政府的管制性权力。其后，当近代西方权力分立学说兴盛时，警察权也曾处于某些分权学说的架构之中，例如黑格尔还曾一度设想立法权、施政权（含警察的权力和审判的权力）并立的国家权力设计方案。自19世纪中叶以降，警察概念逐渐缩小到维护社会基本秩序——尤其是公共安全（public safety）、公共卫生（public health）和公共道德（public ethnics）的法律执行活动，这一缩减过程持续多年，最终基本上稳定下来。警察法学没有像民法学、刑法学和行政法学那样早已发展为一个高度成熟的体系，其很重要的一个原因就在于，现代警察的概念几乎被重新建构了一次，它在疆界与框架经历了剧烈的调整，而没有在部门法学科体系化运动的热潮期获得系统性的展开和深化。待现代警察概念和基本体制逐渐明晰并稳定下来，并有学者开始探索警察法学的体系时，理论上的努力已经远远落后于传统部门法学了。部门法学的既有体系和路径依赖，形成了一系列的思维定势，一定程度上阻碍了警察法学自身体系的形成。

第二个原因则是警察概念的收缩与警察活动的定位变化。随着警察概念的收缩，警察活动也已经无法再与立法、执行、司法等政府活动相提并论，逐渐成为执行或司法活动中的一部分。例如，在德国，警察基本上被归之于行政作用之一种，由此警察法（Polizeirecht）也属于行政法的一支，在行政法的子领域中也有警察行政法的分支。而在美国，警察权则与国家的立法、执行、司法等各种权力分支不处于同一理论维度，对警察法（police law）的讨论则常常归之于法律执行（law enforcement）的范畴。迄今为止，世界范围内的学界与实务界对于警察权和警察法的理论地位还没有完全取得共识，但从总体上看，“警察”的意义往往被具体化为众多政府的行政或执行部门之一，警察法因而无法突破其上位系统所属法学部门（如行政法）的窠臼。在这种前提下，警察法的回旋余地受到限缩，相关法理问题往往被置于行政法或刑事诉讼法乃至刑事司法制度之下进行考虑，作为行政法和刑事司法制度的一部分，或作为特定范围的法律执行机制被加以讨论，这种状况遮蔽了警察法及警察法学独有特性和功能的显现。

第三个原因与前面两个原因紧密关联，在于警察法学的理论视野不足，没有及时聚焦于关键的法理概念，从而一直未能建立自身的概念体系，使得理论体系失去一系列富有意义的联结点，从而难以完成系统性、同构化的理论展开。每一个具备成熟理论体系的学科，都具有一系列处于不同意义维度但相互联结的概念，可以通过层层深入展开整个意义结构，例如民法学不仅有法律关系和法律行为概念，也不仅仅只有主体、客体、权利、义务等基本法理概念，而是在这些概念之下还有权能（Befugnis）、法益（Rechtsgut）、请求（Anspruch）、意思表示、目的意思、效果意思、要约、承诺、要约邀请等概念加以支撑和展开，使得进一步的学理分类有着坚实的基础和精致的功能。刑法学在犯罪构成概念之下不仅有行为（Handlung）、构成要件、不法、责任等概念，在这些概念之下又有类型化的构成要件、开放的构成要件、规范性构成要素、违法性阶层（实质违法性的判断、社会相当性的判断、法秩序的统一性判断等）、责任阶层（期待可能性判断等）等，由此整个刑法学体系不仅能够系统性地展开丰富的理论内涵，还能容纳不同学派的新学说在这一博大精深的概念平台上进行交锋。相比之下，警察法学尚缺乏内在的概念体系，能够为精致而深入的法理分析提供多层次、体系化的支持。有一些与警察实务息息相关的重要概念，如危险、危害、治安秩序、社会稳定、警察措施等，其内部的法理结构尚不够清晰和丰富，很大程度上影响到警察法学总论的完善，影响到警察法学的理论体系建构能力。警察法学原本有着非常丰富的内涵和相当深刻的一系列关键概念，例如源生于警察法的比例原则为行政法所吸收而发扬光大，即是一例。类似的关键概念提炼和法理结构发展工作仍然相当有待深化和充实。

以上几方面的原因使得警察法学的理论体系还有着相当大的提升空间。除非我们能够有效克服这些重大障碍，相对独立地发展警察法学的理论体系即困难重重，而首先需要解决的前提，是建立警察法学理论体系的必要性，以及与这种必要性相称的法理结构独立性，这一问题的答案仍是有待我们深入探讨的。

（二）建立警察法学理论体系的必要性

建立警察法学理论体系，并不是争取学科话语权的需要，而是警察实践的要求。警察实践，即警察权的行使，其范围远比行使侦查权大，既包括日常的社会治安秩序维护活动，也包括应对突发事件和敌对势力活动的处置和斗争。许多法律问题甚少为传统的部门法学所覆盖，例如执行职务过程中武器与警械的使用、紧急情况下警察任务的优先次序、警务活动中使用公共服务（如公共交通工具）的优先权、警务活动的第三人负担及补偿等。传统法学部门不容易处理警察法的一些关键问题，大体上存在以下四方面的原因：

第一，规范运用的情境不同。传统的行政法学和刑事诉讼法学等部门法往往更为关注相对静态下的具有法律意义的各种“行为”（Handlung、Handeln、Akt或Geschäft）及其法律效力，而警察活动却往往涉及相对动态下临机处断所采取措施和手段的合法性评价。在长期以来的实践中，这些警察措施的大部分已经高度成型，获得严格的规范界定与约束，甚至比相对静态下的某些行政行为和诉讼行为更为规范化乃至标准化。一般情况下，行政行为仅需要考虑法律规则和法律原则，在少数不存在明确规则以及原则过分宽泛的情况下，要考虑该领域法规范所依托的价值秩序（Wertordnung）；但是，警察活动的依据体系，乃是由法律规则、法律原则、客观情势和应急判断经验凝集而成的行为规范系统，由于防止危害或预防危险、保护重大权益、恢复公共秩序的需要，警察活动所考虑的内容和一般行政行为所考虑的内容是有差异的。这种差异主要体现在一般的行政行为被假定需要考虑法律明示或默示要求考虑的所有相关要素，遗漏或未充分考虑相关要素有可能构成权力滥用或行政违法；但警察措施往往不一定能够充分考虑所有相关要素，即使在强化预演训练的前提下也是如此，它有时需要在非常有限甚至短促的时间内考虑最关键的、最迫切的问题，依法迅速处置警情。这就要求警察法在相当有限的规范密度内给出尽可能优化的合法性约束，特别对于使用武器或警械、采取紧急措施、进行现场控制（在实践中需要考虑繁多、复杂而且迫切的权益冲突问题）等方面尤为必要，在反恐行动等情势特别紧急的情形下尤其如此。这就要求警察法学有自身的价值体系和概念框架，以在这样的条件下提供足够有针对性的规范约束和调节。

第二，法益衡量的标准和尺度不同。警察措施和刑事侦查活动往往需要在相互对立、甚至不可通约的法益之间作出权衡，违法犯罪的受害人、公共秩序法益、正当程序价值与违法犯罪嫌疑人之间存在异质性极强的价值权衡。这种法益权衡不仅不一定为行政法和刑事诉讼法所共享，也不能单纯分解到两个部门法之中。无论是行政法还是刑事诉讼法对这种价值权衡的解答，都不能及于警察活动的全过程。刑事诉讼法对价值权衡的掌握是在正式进入侦查阶段以后，而对侦查阶段的规范也不完整；行政法对价值权衡的掌握主要是在治安防控阶段。两个阶段在事实和法律层面经常紧密联结，但法益衡量尺度和标准并不一定相符，转换起来并不能保证顺利衔接，这就应当有一套跨领域的概念体系和法律思维方法将二者整合起来，通过新的概念体系整合和统一法益权衡的标准和尺度，提升执法的公允性和一贯性。不仅如此，法益衡量的差异还潜藏在不同的概念认知结构中，行政法学和刑事诉讼法学的两套概念体系彼此无法通约和转换，其关键是彼此的价值秩序存在隐性的分歧，统一公法学的工作曾对不同公法学部门的体系试图进行整合，但此种整合远未臻于成型。在“各自为战”的概念框架下，理论与实践均常感颇为不便。例如警察法上的警察措施等一些常用概念，采取行政法学或刑事诉讼法学的概念去处理，不仅会产生彼此无法覆盖、无法把握共通点的问题，在概念切割和重组方面也会相当不便，有可能将实践中某些警察措施一分为二甚至更多部分，分别归属于不同的行为概念之下，造成不必要的麻烦。

第三，规范运行的目标结构不同。刑事诉讼法的任务是“保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，维护社会主义法制，尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障社会主义建设事业的顺利进行。 ”警察法的任务却侧重于预防危险或防止危害、制止和消除违法犯罪活动、直接保护公民的合法权益和国家的长治久安，而惩罚犯罪分子只是其中一个手段。因为相关法规范的任务不同，部门法学的目标结构也有着相当程度的差异，可能导致合法性判断出现分歧。在警察法领域内，安全价值有着非常关键的地位。安全本身在价值论上是一个中间性的概念，它的价值依赖于一系列更为基础的价值，如健康、幸福、美、希望、存在等等，是几乎所有终极价值的综合性价值载体。由此，安全在价值论上具备特殊的重要性，它的实现与否影响着大量价值的实现，往往在价值秩序的安排上占有较高的优先等级，在人的心理需求上也占据着显著的重要性位置。对于涉及较多主体乃至整个共同体的公共安全价值，就显得尤为重要。安全价值在警察执法的很多场景下具有优位性，例如反恐行动、追捕逃犯、使用技术侦查等，但它又未必是绝对的优先，与常规法律情境中的价值秩序之间呈现复杂的相互作用。这就需要有一套专门的理论体系去加以分析和展开。

第四，专业化的程度不同。行政法学和刑事诉讼法学在很大程度上指引着警察的实践，但针对性相对不足。以行政法学为例，行政法学的范围包括警察行政法学、教育行政法学、卫生行政法学、环境行政法学等一系列部门行政法学，其中警察行政法只占很小一部分。行政法学对于警察法方面投入的关注尚不够精细、深入，大部分行政法学研究者缺乏对警察实务的体验和了解。这种情形导致行政法学对警察法律实践的指导作用未能充分发挥。类似的情形也出现在环境法、体育法、教育法等方面，在以上领域，新的法学部门或者已经诞生并获得一定程度的发展（如环境法学），或者正在产生（如体育法学、教育法学等），这对警察法学的定位和发展也有着重要的参考价值。从实践中看，警察法律实践的许多细节问题需要一套专门的理论和知识进行指引，特别是在武器和警械的使用、警察救助、接处警制度、盘问与继续盘问等方面，需要相当专业和精细的法理分析作为实践指引。

因此，构建警察法学的理论体系，不仅在实践上、也在理论上有着多方面的必要性。我们有必要在此基础上提炼和发展出警察法学的独有概念框架与思考方式，来支撑警察法学学科定位与建设的需求。

（三）警察法学的独有概念框架与思考方式

1.警察法学的独有概念

从世界范围内看，警察法研究已经逐渐形成了一些较为突出的关键概念，如中国的警务活动与非警务活动、德国的警察行为（Polizeihandeln，一译“警察作用”）、美国和德国的警察措施（Police measure / Polizeimaßnahme / polizeiliche Maßnahme）、美国的警察不端（Police misconduct）、德国的危险预防（Gefahrabwehr）等等，而在更具体的层面上，诸如盘查（stop and frisk）、线人、巡逻、武力等特色概念更是丰富。这些概念和证据、犯罪、许可、责任等多学科通用概念一起，构成了警察执法的法律概念空间。这一空间虽然尚未经过彻底的系统整理，但也已经存在较为清晰的线索：危险预防、秩序回复、犯罪惩治等概念可以对应目标层面；公共卫生、公共安全、公共道德（即所谓“3P”——public health, public safefy and public morals）等可以对应价值层面；警务（policing）、警情等可以对应事务或事件层面；警务活动、警察行为、警察措施、警察不端等可以对应行为层面；警察机关（police authority）、警组（police panel / police and crime panel）、警衔、警监、警督、警官（police officer）、警员、辅警等可以对应主体层面；武器、警械、警车、违禁品等可以对应物质层面，等等。以上概念和多学科通用概念相结合，使得警察执法的众多具有法律意义的细节在法理上有概念可以依循。不仅如此，警察法学的独有概念也难以为其它学科的概念群所完全覆盖，至少它们所发挥的功能无法十分方便地为其它学科的概念群取代。例如行为层面上的警察行为概念，就不能为行政行为概念所直接覆盖。这不仅是因为警察行为包括部分行政行为和部分刑事司法行为，更因为警察行为与行政行为的概念并不在一个层面上。由德国Verwaltungsakt经辗转翻译而来的“行政行为”概念中的“行为”是Akt，表示包含一定法律效果的意思表示；而警察行为中的“行为”是Handeln，只是包含一定目的的活动，其范围比Akt要宽。严格地处在Verwaltungsakt意义上的“行政行为”概念，无法包含事实行为、行政合同等，但Handeln就可以包括；即使按照我国宽泛化的“行政行为”概念，也不能在一个“行为”的概念单元内涵盖丰富的一系列相关活动，但是Handeln意义上的“行为”是可以的。因此，警察行为所能起到的概括与承载作用，就是行政行为是无法代替的。警察措施在既有的行政法学和刑事诉讼法学的框架内更无法寻求到对位的替代品；例如警察机关为追捕刑事案件中的逃犯而发布含悬赏公告的通缉令，这可以被认为是一项警察措施，但是它要还原为其它学科的概念，就必须分解为多个不同学科的行为结合体才能充分表述其法理内涵，其分析操作相当不便。行为层面即已如此，其余层面就更自不待言，尤其在我国，像警察对武器、警械的管理和使用，反恐行动的情报收集，警衔的授予与晋升等基本上完全为行政法学和刑事诉讼法学所忽略，很多问题只能由警察法领域的概念框架去承载和分析。对此，我们完全可以认为，警察法学作为一个相对独立的学科，已经具备了其必要的概念资源基础。

2.警察法学的思考方式

一个相对独立的部门法学仅有自身的概念群是不足的，它还需要将这些概念组织为一种认知单元、分析工具和价值载体，使其概念框架能够运作某些独有的思考方式；这些思考方式经过历史的积淀与理论的升华，就成为部门法学方法。行政法学的方法体系非常丰富，主要包括通过行政行为理论对行政活动进行类型化归纳与建构、通过行政行为的逐层判断实现救济分流、通过公法请求权体系从行政相对人角度着手梳理行政法律关系、通过行政合法性分析判断行政机关是否逾越权限等。刑法学除通过已经相当发达的犯罪构成理论提供“三阶层”或“四要件+社会危害性”判断外，近年来刑事政策学也在发展出逐渐成型的思考方式乃至方法基础。警察法学也需要自身的思考方式，以更有针对性地应对它所必须回答的一系列理论与实务问题。

但是，警察法学是否已经完成了诸如犯罪构成理论、法律行为理论、行政行为理论等比较成熟的理论方法呢？至少在目前而言，警察法学的思考方式还远不如后数者成熟。在部门法学领域，一套成熟的理论方法，应当能够通过若干个核心概念，对各种研究对象进行精致的甄别、划分和类型化，并通过这些概念的组合，就这些研究对象所牵涉的法律问题提出包含全部规范内涵的专业解答。在此，我们需要在学术层面上完成警察法学理论体系的建构工作，以深入支持警察法学思考方式乃至理论方法的最终成型。

三、警察法学理论体系构建的基本进路

警察法学理论体系的建构，对于形成警察法学自身的理论方法、彰显警察法学的学科独立性有着根本性的意义。这一理论体系的建构涉及的内容非常丰富，但从部门法学的一般法理框架看，以下几个核心层面的基本构建进路，可能对于警察法学理论体系的建立与发展至为重要：

（一）关系层面：充实警察法律关系的内容

法律关系几乎是中国各传统部门法学所共同致力构筑的法理基础，也是大陆法系国家某些部门法学非常重视的理论底蕴。它的内容，即各种权利义务关系，除严格意义上的权利（Recht）和义务（Rechtspflichtung）外，也包括诸如权能（Befugnis）、权限（Zuständigkeit）、取得期待（Erwerbsaussichten）、法律上的拘束（rechtliche Gebundenheit）、职责（Obliegenheiten）、负担（Lasten）等广义权利（Berechtigung）和负担（Belastung）之关系，是各部门法学所尤为重视的概念分析框架。警察法学的理论体系在法律关系层面也必须根据自身的特点充实其内容，诸如警察权（Polizeigewalt）、警察职权（Polizeibefugnis）、执法权威、执法优益权、警察任务（Polizeiaufgaben）、公民的法益保护请求权、牺牲请求权与特别牺牲补偿请求权等法律关系层面上的概念，应当分门别类地充实到警察法律关系之中，并丰富这些概念的法理内涵，使得警察执法过程的每一个相关法律问题均能依托一定的法律关系框架进行讨论，在法律规范明文规定所不及之处也能够按照法治的精神和法的价值秩序行事，充分发挥部门法学理论体系的补充功能。前述这些概念可以根据权力、权威、权利、义务、责任等法学基本范畴归类整理，由此，警察法运行过程中所有静态的规范对象就有机会得到系统的概念表述。在警察法律关系的内容得到系统整理和不断充实的基础上，警察法学的研究才能持续地体系化、深刻化，而避免相关研究杂乱无章地堆砌和缠结。

（二）行为层面：深化警察行为理论的层次

行为层面是部门法学理论体系构建的关键层面。我国当前的民法学、商法学、行政法学等分别以（民事）法律行为、商行为、行政行为等为核心概念构筑其理论体系；刑法学虽然通常不讨论诸如“刑事法律行为”之类的概念，但其对犯罪构成的分析却是以“行为”（Handlung）为起点的。警察法学在行为层面也需要建立自身的分析框架，尤其是警察执法涉及非常丰富的行为形态，这些行为包含广泛的法律意义，需要有一套跨警种、跨阶段、跨越传统部门法学分野的行为概念对此加以整理和分析。综观中外警察法的研究和实践，警务活动、警察行为（作用）、警察措施等不同层面的概念已经可以承载警察法学行为层面的概念体系建构。在这些概念中，目前国内学界频繁讨论的警务活动和非警务活动是一对覆盖范围最广泛的基础性概念，其区分标志是法定的警察职权和职责，其主要的作用是判断相关警察活动的合法性基础，非警务活动缺乏法律的明确授权作为合法性基础，对其合法性进行分析时需要综合多领域、多部门的一般性法律规范进行判断，警务活动则更多地侧重于专门的法律调整依据。覆盖范围稍窄的概念是警察行为，它包含了警察基于固有警察职权或法律法规授权进行的所有具有一定目的性的警务活动，其中比较成型、法律上有具体命名和相关规范要求的可以称为警察措施，其余的警察行为可以仿照行政行为的未形式化行政行为（informelles Verwaltungshandeln）理论，称为未形式化警察行为。此种区分的意义在于，对于警察措施，我们相对更多地可以从专门的、具体的规范要求上建构其法理内涵和合法要件；而对于未形式化警察行为，我们则需要依据警察行为的一般理念、精神和原则性规范，在警察法的范围内寻求综合分析，以确定其法理定位和合法要件。通过这一系列的概念梳理，警察活动可以根据其规范定位的不同，而区分出各种层次、类型及形式，为针对性的精细分析奠定基础，也为警察行为法的研究准备系统化的整理框架。

（三）价值层面：形塑警察法学的价值体系

最后，我们还需要从价值层面来形塑警察法学自身的价值体系，其中既体现法的一般价值秩序，又突出警察法在价值论方面的特色取向。从既有的警察法概念看，“危险预防”与“秩序回复”等概念中所隐含的价值内容，与宪法、行政法和刑事诉讼法所建立的价值秩序相结合，可以成为构建警察法信条学（Dogmatik）自身的价值秩序的基石。需要注意的是，严格地说，“危险”和“秩序”本身不是价值范畴的概念，但它们可以引申出价值范畴的相关概念，最典型的就是安全。前文已经论及安全价值的优位性，而安全价值的优位性在规范层面上的体现就是警察行为的优益权和重要秩序性目标的优先性，前者例如我国《人民警察法》第十三条对公安机关及其人民警察因履行职责的紧急需要可以在一定前提下优先乘坐公共交通工具、优先通行、优先使用其它组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物等的权限；后者例如各国对警察为维护公共安全授予了较高的行动权，包括使用武力的权限，而为其它价值目标而行动的政府机关则往往没有这种权限，也通常不能侵害公民的人身权和自由权。安全价值在一定程度上的优先性，与一般处境下法的价值秩序相结合，就产生警察法学的特殊价值体系，这是警察法学学科独立性地位的根基所在，也是其他部门法学所难以完全覆盖的根本内容。它影响到警察法学的大量具体概念的合法性层面设计，如在非形式化警察行为中，安全价值的优先程度如何，决定了我们在有限规范密度的前提下，如何从警察法的原则和一般性法律规范中对这些行为的合法性要求进行解释。对于安全价值的定位及其与常态下法的一般价值秩序的关系，一个可以尝试的方向就是归结出不同类型情境中价值秩序保障的缺失程度，同时赋予警察主体以相应的临机处置裁量权限（以及相应的条件和程序限制），以恢复相应的价值秩序保障程度。更为精致的方法，可以是细化安全价值在不同情境中可能承载的最终价值目标及其承载程度，并对不同情境下安全价值的优先性等级给予分门别类的规范指引。只有当警察法学能够进一步厘清安全价值与常态下法价值秩序相互作用的方式及界限，警察法学中的有关法律关系和行为准则才能得到深入而独到的探讨，警察法学理论体系自身的特色才可能得到真正的凸显。

四、 结 语

警察法学的理论体系潜藏着鲜明的独立性，但因为种种历史与现实原因，这种独立性一直没有得到清晰的体现。对此，我们必须重视警察法学的基础理论研究，从法理上深入研究和形塑警察法学的一系列基础概念，由此形成警察法学理论体系的概念框架与思考方法，最终建设特色鲜明的警察法学理论体系。越过学科历史和思维定势的藩篱，精益求精地在安全价值与常态法价值秩序之间构筑警察法学的理论体系，是当代警察法学研究需要直面的使命。