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胡斌:走向大学“善治”:大学内部学术权力与行政权力关系的变革

胡斌| 时间: 2018-05-13 21:29:05 | 文章来源: 行政法论丛

中国高等教育积百年之经验,历沉浮之沧桑,本应朝气蓬勃,却有垂垂老矣之态,欠缺发展动力之感。大学内过度行政化屡遭诟病、教学研究突显浮躁之气、校内潜规则不绝于耳、教师与行政人员关系之紧张屡见不鲜,诸如此类的现象制约了我国大学的发展,长此以往,校将不校,高校将成为权力的角逐场、金钱的集散地和社会恶习的发源地。中国大学突显出的问题与大学所处的政治、经济环境不无关联,但是,最主要的还是因为大学治理出现了危机,而大学治理危机产生的主因又是大学内部权力结构的失衡与错位。大学治理危机的应对之策便是走向善治,建立科学的治理结构,而科学的治理结构又依赖于大学内部权力结构的合理搭建。作为大学内部权力结构的核心,行政权力与学术权力的关系合理定位又是重中之重。正如有的学者指出,“我国的高水平大学欠缺的不是先进的办学理念,更不是物质资源和师资力量,而是现代大学制度的建设”,[1]而现代大学制度建设的基础便是大学内部权力结构。基于此,本文试将善治理念引入大学治理的同时,分析大学内部学术权力和行政权力重构的理念以及具体路径。

一、善治:现代大学治理的必然趋势

大学作为一个组织化的系统,[2]需要进行内部治理,而且学校内的治理与学校外部存在的治理具有很大的相似性和同构性。因而,学校外部的治理改革,也对学校内部的治理具有借鉴和启示作用。善治作为应对治理危机的重要理念和制度,正成为重要的趋势,大学的治理也应当吸收善治的核心和精髓。本部分尝试将善治理念引入教育领域,论证大学治理走向善治的必要性和可能性。

(一)善治的起源:治理危机—善治

1989年世界银行提出非洲的“治理危机”(The Crises of Governance)概念,“治理”便逐渐发展成一个内涵丰富、适用广泛的理论,并在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到广泛的运用,更少的统治,更多的治理,成为当前一些国家改革和发展的口号。1995年联合国治理委员会发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的报告认为:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[3]治理是应对治理危机而提出的概念,其重要价值还在于实现了统治向治理的转变。“善治”( good governance)是治理理论的进一步总结和升华,治理的最终目标是善治。作为善治的治理,它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。

(二)善治的要素

1.善治的内涵

资料显示,世界范围内出现了对于善治理论的研究浪潮,善治的概念也呈现多元化的趋势。俞可平教授认为,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。[4]还有学者认为,善治是指公正决策的高效政府根据依法、问责、透明及公众参与的原则治理国家。[5]世界银行对善治的解读是:善治是可预见性、开放和启发性的决策(即透明的过程);充满着敬业精神的政府体制;对其行为完全负责的政府执行机器;参与公共事务的强大公民社会;所有法治下的行为。[6]按照系统论的观点,善治首先是对新的实践、新的伙伴关系、新的合作和新的自我治理的一种探索,而且它能根本上影响现有的组织、制度和过程。[7]尽管研究者们对于善治的定义不尽相同,但其中还是有一些共识的要素,主要表现为以下三点:

第一,善治意味着合作治理。善治视野下仍然需要政府权威,但是政府不再是权力的唯一来源,其他社会主体同样可以承担管理和服务的职能。善治不仅强调权力的社会化,还强调政府与公民和其他社会组织之间的合作关系。合作治理体现了民主和理性,是权力主体多元化,权力关系民主化和科学化的重要保证。除了政府层面的善治,还有社会公共管理层面的善治,即政府之外的治理主体进行的善治,同样强调治理主体和被治理主体的合作关系。

第二,善治强调法治的作用。总体而言,善治是国家或社会治理的一种理念、过程和状态。善治离不开法治的保障,善治不但不否认法治,反而更加强调法治的作用。因而,将善治和法治相对立,或者认为二者属于不同层面问题的想法和主张都不具有说服力。

第三,善治强调主体地位的确证。在一个权力的场域中,不同的群体可能被天然或者人为地划分为主体和对象,统治者和被统治者,管理者与被管理者。在这种关系中,被管理者或者被统治者并不具有真正意义上的主体地位,其处于被支配的地位。而善治则强调整个权力场域中,各个群体的主体身份,即每一个群体的利益和意志得到尊重和表达,各个群体都有可能成为决策者,至少会对决策起到重要的影响,这是各群体能够合作治理的前提和基础。

2.善治的要素

世界银行组织的学者提出善治的六个要素:发言权和责任(包括市民社会的自由和政治稳定);政府效率(包括政策制定和公共服务的给付);没有规制成本的负担;法治(包括财产权的保护);司法独立;控制腐败。[8]亚太绎合理事会认为善治有八个核心因素:责任、透明、回应性、公正和包容、有效和高效、遵循法治、参与度、共识导向。[9]俞可平教授认为,善治包含十个要素:合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正。[10]通过对比可知,学者普遍认可的善治要素包括:法治、责任、有效(效率)、参与。分析善治的要素的价值有二:第一,对于状态意义上的善治,善治的要素是评价一国善治或者社会公共体的善治是否达致以及达致程度的标准。只有满足善治的各项要素,才能说一个国家或者一个公共体达到善治。第二,对于过程意义上的善治,善治的要素是政府或者管理者应该努力的方向和欲达致善治状态必经的路径。本文支持善治十要素说,原因不在于其数量多,而在于俞教授所提的十要素,比较全面地概括了民众和社会对于政府或者共同体的管理者的需求,而这些需求对于公民或者共同体成员的幸福以及国家或者共同体的良性运行是必不可少的。

(三)大学治理走向善治的必要性和可能性

尽管善治主要指的是公共治理,尤其是国家治理,似乎与具有很强自治性的学校治理并不相干,然而,如果从现实来考量,现代大学“已经成为一个规模巨大、与社会密切联系、具有多种功能的复杂系统”。[11]大学同样需要治理以满足各种需求,而且,大学内部的治理与公共治理具有同构性。从理论上看,大学的治理与国家的治理具有同构性,因而国家治理的善治走向,是大学治理可以因袭的。从现实来看,大学治理危机与大学本身的特点和遇到的挑战,决定了大学治理也应当追求善治。

1.大学遭遇治理危机

尽管大学是相对封闭的空间,但是,在其内部却存在治理机制和行为。由于各种原因,大学内部的治理也可能出现危机。资料显示,我国高校逐渐凸显出治理危机。比如,高校管理官僚化和行政化明显,学校内部的行政人员与学术人员之间的关系不和谐,甚至发生冲突,学校管理部门与教师和学生之间的关系变得紧张,针对学校的诉讼不断增加等都是大学内部出现治理危机的表现。大学内部的治理危机制约着学校的健康发展,对于学校的学术研究和正常运行形成桎梏。正如公共治理的危机需要谋求和达至善治来应对一样,大学内部的治理危机亦可通过追求和达致善治来破解。

2.大学的世俗化和组织化

正如有学者按照布迪厄的场域理论所主张的,大学不再是真理的殿堂和纯净的象牙塔,而是一个很功利、很世俗的资本运作领域,期间充斥着权力的博弈、资本的占有、机制转换等场域特征。[12]现代大学保持学术研究传统的同时,承担了更多的社会责任,与外界进行着大量的资源和信息交换,变得更加世俗化。世俗化意味着大学内部结构、需求和运行方式与国家或者普通的社会共同体的同构性,因而在治理方式、经验和发展方向上的二者具有趋同性。既然在大学外部,善治正逐渐成为国家和社会治理的必然趋势,那么大学的世俗化也就使其同样具有追究善治的需求。另外,现代大学已经变成了结构完整、关系复杂的小型社会,人数上万甚至十几万,这样的“庞然大物”更需要组织化的运作。组织化的运作更加强调治理的作用,而且要求更强回应性、高效和透明的治理,而这恰恰是善治的题中之义。

3.各方主体地位确证的要求

在关系的视域内,主体是具有独立意志和利益,并且独立的意志和利益能够获得表达以及保护的行动者。在互动的关系中,主体往往拥有更多的主动性,意志能够获得表达和尊重,利益能够得到保障和维护,因而在特定的关系中,行动者获得主体地位是非常重要的。在传统统治型的社会关系中,行动者被天然或者法定地分为主体和对象(客体)。主体和对象在意志表达和利益维护方面存在严重的不对称性。对象或者被统治者的利益和意志往往被淹没或者剥夺。由于地位不同,导致被统治者利益的维护和保障更依赖于事后的救济机制,甚至统治者的“圣明”“恩惠”和“照顾”。这一点在大学内部的治理中是同样存在的:大学治理中,校长等成为领导者,教职工和学生成为被管理者或者统治的对象,被统治者的意志表达往往受阻,利益维护难以保障。因而,转变传统大学治理中不同行动者的实质关系,确立不同行动者的主体地位,即将所有行动者都定位为主体是非常重要的。善治强调治理关系中,各方面行动者之间的合作治理,而合作治理的前提就是把行动者视为主体而非对象和被统治者。因而,基于大学内部行动者主体地位的确证的要求,善治也需要引入。

4.现代大学的演进趋势的必然

作为一个具有“生命力”的有机体,大学从成立之日起,就在内外因素的共同作用下处在不断的进化和演进过程中,因而现代大学较之过往之大学早已“面目全非”,而且不断地成长。现代大学的发展是一个多面向的、立体的演进过程,不同的大学基于历史传统、学校性质和使命的不同,具体的发展方向也有多元化的趋势,但是,大体的发展趋势是:

就外部而言,大学将更加社会化、世俗化,与社会、政府之间的关系将更加微妙。首先,大学社会化、世俗化。受到诸方面因素的影响,大学开始踏出象牙塔,[13]与社会产生了越来越紧密的联系。大学承担着更多的社会责任,而社会也对大学的发展起到至关重要的影响。大学社会化和世俗化就是指大学与社会进行互动、相互影响,大学承担更多的社会责任,社会影响渗透到大学中的一种状态和过程。大学社会化是一种必然的趋势,因为,大学的发展越来越依靠社会力量的支持。正如有学者指出,“绝大多数大学的自然科学和社会科学教师没有外界经费来源就无法开展科学研究”,[14]而社会是提供教育和科研资源的主要来源。同时,由于大学的重要使命是教育和培养学生,而绝大部分学生要走向社会,从事各种职业,因而社会的需求以及学生在社会中的作用和影响成为大学必须考量的因素。其次,大学与政府之间的关系都十分微妙。无论是公立大学还是私立大学,其与政府的关系都十分复杂。政府对于大学具有更强的依赖性,而且更主动地渗透到大学当中,对大学进行控制和干预。学校会受到政府的影响,并且需要政府资源的提供等。就大学自身而言,大学规模更加庞大,事务更加多样化、复杂化,决定了现代大学内部治理的复杂性。无论从处理好大学与国家、社会的关系,应对来自社会和国家挑战的角度,还是从满足大学内部治理需求的角度,大学都需要更加透明、更具有回应性、民主、公正的治理,因而也就凸显了善治的必要性。

(四)大学治理走向善治的要求

现代大学是由多元利益主体构成的,内部关系和事务更加复杂化和多样化,内部治理危机频现,同时,为了协调与社会、国家的关系以及应对时代挑战等,都呼吁大学善治的引入。善治作为一个政治性概念,当其与大学这一自治体相契合时,必然有其特殊的内涵和要求。大学善治应当是以合作治理为形式,追求多元价值实现为目标,确认各方主体地位为基础的一种治理状态和过程。

1.以合作治理为形式

善治本质上是一种合作治理,国家层面的善治强调的是国家和公民之间的合作,而大学层面的善治主要是指行政权力与学术权力主体之间的合作,权力主体与权利主体之间的合作,以及治理者与被治理者之间的合作。大学内部合作治理的内容特殊性,是由大学内部特殊的治理结构决定的。首先,大学内部的合作是行政权力与学术权力行使者之间的合作。基于大学的特殊性质,大学内部存在两种性质、使命和运行逻辑[15]均存在差别的学术权力和行政权力,二者之间的合作,是大学合作治理的特殊之处。其次,大学内部的合作治理还包括治理主体与被治理主体,即学校内部的管理者与作为个体的教师、学生以及作为团体的教师组织、学生组织、研究组织等之间的合作。之所以强调合作治理,是因为:首先,合作治理的前提是互信和平等。合作治理就意味着各方需要建立互信和平等的关系,因而要求权力的享有者和行使者能够进行自我规制、守信、高效从而赢得合作方的信任。其次,合作治理意味着民主决策。这里的民主决策不只是治理主体本身的民主,更包括整个治理过程中,治理主体之间以及治理主体与被治理主体之间能够进行民主协商,从而使各方的意志能够得到表达,利益得到维护,民智得以彰显。再次,合作治理意味着各方之间的相互制衡。合作关系的建立意味着各方不再是支配关系,亦不是对抗关系,而是一种配合关系,而这种配合关系的形成以及维护又需要合作方相互克制,从而达到制衡的效果。最后,合作治理可以提升决策的科学性、决策结果的可接受性和决策本身的执行力。

2.追求多元价值的实现

大学是以创造、生产、交换和传播知识为核心的共同体,学术和教育成为大学的支柱产业,因而,大学的治理必然包含多重的价值选择和追求。有学者说,大学内部有四种基本的价值取向,即平等、效率、自由、约束,是学术权力和行政权力基本特性的反映。[16]现代大学既有普通共同体的共性一面,也有作为一个知识共同体的个性一面,因而,大学内在价值追求既应当包含一般共同体所追求的价值,更应追求特殊的价值实现。作为一个人的组织体,大学内部的治理应当追求法治、民主和效率。作为一个学术共同体,大学的治理应当追求学术自由、学术精神、学术平等的实现。大学内部的善治应当注重以上价值追求的共同实现,不可偏废。民主、法治和效率等价值是确保大学作为一个组织体,健康和良性发展的前提和保障。学术自由、学术精神和学术平等的追求是确保大学能够真正成为创造、生产、传播知识的特殊共同体的关键。大学因多元化而特殊,也因多元化而充满生机和活力。大学善治的特殊性之处即在于,在满足大学作为普通公共体的治理需要的前提下,能够最大可能地满足大学作为学术共同体或者知识生产和传播共同体的特殊治理需求。大学治理追求多元化价值的实现,实际上就是要求治理本身应当具有更高的智慧性、回应性和灵活性。

3.主体地位的确认

大学是由存在不同的利益诉求、行动逻辑、作用、目的和使命的群体组成的共同体。按照他们的身份、利益诉求或者行动逻辑的相似性,大体上可以分为管理者、教师、学生和行政服务人员等。上述分类既是一个个体概念,同时也是一个群体概念。在传统的统治型关系中,上述主体被天然地划分为管理者和被管理者,即在关系上一方是主体,另一方只是客体而已。被治理者的意志往往被淹没、利益往往无法得到保障,因而他们被天然地打上了客体的烙印。大学内部的善治要求把全部的行动者都视为主体,并且通过相应的制度和手段将各行动者的主体地位真正确立起来。大学内部主体地位的确认,就是将大学内部的教师、学生和行政服务人员等均视为主体,而非客体,他们在地位上与管理者平等,在意志上独立、行动上自主,能够有效地表达自己的意志和利益,同时,其意志和利益得到有效的尊重和维护,对决策产生制约和影响。具体而言,大学内部行动者主体地位的确证主要包含两个层面:首先,观念上的确认,即将所有的行动者都视为主体。这一层面要求将各行动者视为具有独立意志、地位平等、价值相等的主体,尊重他们的意志和利益。观念上的确认是确保不同的行动者能够相互尊重、相互合作的前提。其次,制度上的确认。通过制度确立各位行动者之间的平等关系,同时,确保各位行动者能够有效地表达意志,不同的主体之间在一定的规则约束下进行博弈,而非统治或者抗争。

既然善治是应对大学治理危机、推进大学现代化的必然要求,那么如何达致善治便成为现代大学变革的重要课题。大学内部的权力结构、权力关系和运行机制的科学性,是大学达致善治的基础和条件。目前,我国大学内部学术权力和行政权力之间的冲突和失衡,以及由此引发的治理危机,与学术权力和行政权力关系的错位、运行机制欠缺有着直接的关系。因而,为了实现大学善治,必须对大学内部的权力结构进行重新定位,理清行政权力和学术权力之间的科学关系并建构有助于二者关系维系的运行机制。二者关系的重新定位源于善治的背景,同时,又要以善治的要求为标准。

二、重塑现代大学内部权力结构的基本理念

现代大学遭遇治理危机、面对各种挑战,应对之策便是促成大学的善治,而要达至善治就需要重塑大学内部的权力结构,而权力结构的重塑,既需要符合权力本身的特性,更需要满足大学自身的特殊性质。大学是一个以知识的创造、交换和消费为核心,由具有不同的角色身份、利益诉求组成的群体而构成,在内外因作用下不断演进的共同体。重塑现代大学内部的权力结构,需要遵循一定的理念和要求,从而确保权力结构的调整,既满足大学的特殊性,又契合一般共同体的治理机制。善治作为重塑大学内部权力结构的一般理念而提出,在此不再赘述。除了善治理念外,基于大学本身的特殊性和现代观念,现代大学内部权力结构的重塑还应当把握以下理念:权利本位、学术优先、规范和传统并重以及与大学精神相契合。

(一)权利本位

在大学的治理关系中,权力与权利是一种对峙关系,构成了治理关系的核心框架。权力是治理主体进行治理的基础,权利是其他主体的行动自由,以及被治理主体所享有的对抗治理主体或者要求治理主体作出一定行为的基础。现代大学内部存在诸多权利主体,既包括个体意义上的,也包括集体意义上的。权利本位是一种法哲学理念,在权力与权利的关系上,坚持权利的根本性和首要性,权力是权利实现的手段。“权利是法律的核心……在权利与义务关系中,主张权利本位,意在弘扬人的自主意识和主体精神,认可与扩大人们的自由空间。”“在权利与权力的关系中,权利本位意味着主体的权利是国家权力的源泉,也是国家权力配置、运作的目的和界限”。[17]事实上,权利本位的理念不仅解决的是权力与权利之间的关系,其对于权力本身以及权力之间的关系也会产生影响和制约。

现代大学坚持依法治校,因而权利本位的理念也应当成为大学内部权力与权利关系的基本理念,而且大学内部各权力之间关系的建构和调整也受制于权利本位的法理。现有的关于大学内部学术权力与行政权力关系的研究中,学者们普遍忽视了权利在处理大学内部权力结构的制约和影响作用,这无疑是非常大的缺憾。大学内部权力结构的重塑,应当坚持权利本位的理念,具体而言包括以下两点。

1.权利的目的性

虽然说权利是权力的来源带有一些自然法假定的韵味,但是,权利的目的性必然是权利本位的应有之义。按照权利本位的理念,权力只是权利实现的手段而已。权利的目的性主要指以下内涵:权利与权力的价值位阶上,权利优于权力,权力的存在主要是为了权利的实现和保护,因而,权力是手段而非目的。之所以强调权利的目的性,一方面是因为权利主体构成了共同体的全部,共同体的任何成员都是潜在的权利主体,但是,只有很少数人才是权力的主体,坚持权利的目的性,对共同体的所有人都是有利的;另一方面是因为权利是个人或者集体生存和发展的重要基础,而权力却会因为失去被治理主体而无用,因而,二者的地位和作用也是不相同的。承认权利的目的性,就要求大学内部权力结构的发生应当以权利的实现和保护为基础,即权力是否存在和享有,应当取决于权利保护的需要。权力的授予和行使,都应当以保障权利的实现为正当性标准。另外,权利的目的性还体现在权力行使者对于权利主体意志的尊重和吸纳。正如阿什比所言,“高校的前途,就其协调传统与革新的职能而言,多取决于成千上万个别教师的价值观,而很少取决于高校的理事或校长”。[18]大学作为一个自治性的共同体,更应强调权利的目的性,即大学的运转是为了保护权利而非权力。

2.权力的服务性

自1938年德国行政法学家厄斯特·福斯多夫在其代表性著作《当成是服务主体的行政》一文中提出“服务行政”的概念以来,[19]服务行政逐渐成为政府建设、行政改革的重要理念和实践方向。服务行政和服务政府的理念背后彰显的是权力本身的服务性,即权力的产生、授予和行使都能体现一定服务性,服务的对象是作为个体的人或者作为集体的组织。按照比较权威的解释,权力是人际关系特定的影响力,是根据自己的目的去影响他人行为的能力。[20]从本质上和功能上看,权力本身具有统治性和支配性,因而似乎与服务性是存在张力的。实际上,二者并不矛盾。权力本身具有的统治性和支配性只是权力能够产生作用、发挥应有功能的基础,并不妨碍其终极目的上的服务性。而且,权力与权利之间存在制约关系,如权力主体对于权利者的惩戒和监督,并不能否认权力的服务性,因为惩戒和监督只是权力运行的表象,从总体上来看,其是为了服务于整个共同体的健康发展或者其他权利主体的利益。相反,不以服务性为目的的权力的存在和行使,都将被证明是不正义的。

正如有学者指出,管理理念的核心是服务。[21]从现代政治学或者法学的角度来看,任何权力的终极目的都应当是服务性的,权力应当服务于权利的实现、公共利益的维护。现代大学处在社会之中,必然也需要吸收和借鉴现代政治的理念。大学内部的权力也应当体现服务性,具体而言包括两个方面:首先,内部的各项权力都应当着眼于权利的实现,为权利主体服务。无论大学内部存在何种形式的权力,这些权力都只是手段,而不是目的,都应当着眼于为权利和公共利益服务,这是权力存在的正当性基础。部分学者主张大学内部行政权力的服务性,不过他们主张的主要是服务于学术权力,[22]这无疑有失偏颇。其次,各项权力的关系的建构应当着眼于服务于权利的实现和保障。除了各个权力本身需要体现服务性之外,在解决各项权力之间的关系时,也应当着眼于服务权利的实现和保障。

权利本位要求,大学内部权力结构、权力关系和运行机制的建构,都应当着眼于权利的实现和保障,凸显权力的服务性,这是重塑学术权力和行政权力关系时,必须要坚持的理念和原则。

(二)学术优先

大学作为生产知识的主要基地,学术活动自然成为其最核心的活动。“确保大学的学术性犹如确保生物有机体的蛋白质一样,是大学发展延展的核心。”[23]学术活动和学术精神是大学气质的体现,也是大学得以生生不息的保障。因而确保大学内部学术活动的有效展开,学术事业的健康发展,学术精神的培育对于一个大学而言是至关重要的。学术作为一种创造性的活动,其本身是向往自由的。但是,学术组织化和学术事务的复杂化决定了大学内部必然存在各种权力,但是,这些权力都应当服务于学术的发展,应当以学术事务的发展为首要考量因素。

1.资源配给的优先性

学术活动需要一定的资金、物质、人员和场地的支持,可以统称为学术资源的需求。随着学术的发展,科学研究朝着微观化、组织化和尖端化发展,对于各种资源的依赖程度更高。“学术资源是学者等成功进行教学和科研活动的保证。随着学校规模的扩大,以及学生等受教育者强烈获取优质教育需求的激增,学者对学术资源的需求量更大。”[24]为了使学术活动得以有效展开,就必须确保资源配置上对学术事务的倾斜,即应当首先满足学术活动的需求。大学内部的各项权力,在一定程度上可理解为资源分配权。要想使大学学术健康发展,大学内部各项权力的配置和行使就应当以更好地实现对于学术的资源供给为标准。另外,在处理大学内部不同权力的关系时,也应当强调适应学术优先的要求。

2.学术意志的独立性和终局性

学术具有专业性、属人性和意志性,有特殊的发展规律,因此确保学术意志的独立性和终局性至关重要。学术意志的独立性就是尊重学术自身的发展规律、尊重学者的意志和自由,不对学术进行干预,对学者的管理和服务以尊重学者的自由和独立为前提。学术意志的终局性是指在学术事务的判断上,学者的意志优位于其他主体,而且其意志应当具有终局性,即最终的决定权应当在学者。权力的配置和行使都应当以保障学术意志独立性的实现为必要,而且在学术事务的判断上应当尽量确保学术研究者或者组织能够享有终局的判断权,而不能越俎代庖。正如布鲁贝克指出,“他们最清楚高深学问的内容,因此,他们最有资格决定应该开设哪些科目,以及如何讲授,此外,教师还应该决定谁最有资格学习高深学问,谁掌握了知识,并应该获得学位,显而易见的是教师比其他人更清楚谁最有资格成为教授”。[25]所以,大学内部行政权力与学术权力的关系和运行机制的建构,应当以确保学术意志的独立性和终局性为标准和要求。

(三)规范和传统并重

现代大学既有近似的起源、使命、结构、功能和进化规律,又有不同的历史背景和发展脉络,是共性与个性的统一。现代大学的共性决定了在权力结构的建立、权力的配置和关系方面,具有共同的规律可循。现代大学的个性以及不同的传统决定了大学内部权力结构和权力关系的构建应当符合该校的个性和传统。

1.注重规范性

规范性在此处包含两个层面的含义:其一,通行的标准和规范;其二,设计性。静态意义上的规范性,是指符合事物发展的一般规律。现代大学在本质、使命和运行逻辑上的相通性,决定了现代大学具有非常相似的规律。因而,现代大学权力结构、权力关系的建构,应当遵循现代大学发展的一般规律。凡是违背现代大学一般规律的权力模式,必然会对大学的发展产生不利的影响。在动态意义上,规范性是指主动设计以达到某种标准和目的。大学内部的权力结构、权力关系既遵循自然生成的逻辑,也有人为设计的痕迹,而且随着现代大学的发展,人为因素越来越明显。大学内部学术权力和行政权力关系的合理搭建,离不开理性的设计。诚如政治学者索尔坦所指出的,“对制度本身以及制度作用方式的解释需要系统地理解制度是如何生成、变迁、消亡的,而制度设计是解释制度生成方式的重要理论工具”。[26]现代大学内部学术权力和行政权力关系的制度化,离不开理性的制度设计。

2.坚守传统性

正如莱布尼茨所断言的,世上没有两个完全相同的事物。世上也没有两个完全相同的大学,不同的大学有各自不同的起源和生成轨迹,也因此积淀了不同的传统。大学的优秀传统是历史和经验的完美契合,其使得一所大学具备区别于其他大学特有的精神气质,也是一所大学能够自立于大学之林的重要依归。坚守传统既是对历史的尊重,也是对经验和个性的肯认,现代大学面对各种挑战的理性选择,不是摒弃传统,而是在坚持优良传统的前提下,进行适度的变革。大学内部权力结构的生成、关系和运行往往都打上了历史和传统的烙印,是一个不断积淀的过程。因而,大学内部权力结构、关系和运行机制的建构,应当尊重历史经验,注重与本校的特色和传统相契合。

一所大学如偏执于规范性,摒弃传统性,其结果必然是千校一面,失去自身的特色和独有的精神气质;如偏执于传统性,忽略规范性,则将会陷入积习难改的困境,没有发展的动力和方向。因此,无论是从判断大学内部权力结构的科学性角度,还是从建构大学内部学术权力的良性关系角度,都应当坚持规范和传统的统一,既遵守一般的规律,进行理性设计,又要坚持传统,将理性设计建立在优秀传统之上,唯此方能使大学在顺应时代要求的同时,又不丧失自我的特色。

三、大学内部学术权力与行政权力关系的重塑

大学规模的扩大、组织化的增强使其成为一个结构复杂、系统性较强的共同体,共同体的运行需要公共物品,而公共物品的诉求催生了权力的产生。大学作为一个以学术为核心的共同体,内在地分化出学术权力和行政权力二元权力结构模式。大学内部学术权力和行政权力在功能和运行逻辑[27]上存在较大的差异,二者的关系是大学治理结构的重点也是难点。鉴于目前我国大学内部存在学术权力与行政权力关系的失衡的现象,因此借鉴国外经验,重塑二者的关系是必然的选择,也是达至大学善治的必由之路。

(一)观念上的共生关系

与制度相比,观念是更加深刻、更具有震撼力和影响力的力量,可以说社会制度的变迁都是在一定观念推动下进行的。因此,对于大学内部学术权力和行政权力观念上的认识也是至关重要的,因为观念上的共识才能形成制度上的现实。观念上的误区,往往成为行动上的绊脚石或者错误的方向标。因此,重塑现代大学内部学术权力与行政权力关系的重要基础便是树立正确的观念,而且,观念上的关系可以转化为制度上的现实关系。

首先,行政权力与学术权力同根同源。在过往的研究中,很多学者强调学术权力与行政权力具有不同的来源。例如,有的学者认为,行政权力主要来自组织的委派或任命,而学术权力主要来自专家学者的学术声望。[28]有的学者则认为,学术权力是人们对个人所拥有的专业学识、学术能力以及人格魅力的心悦诚服,是一种极具感召力的权威,主要来自人们对专家学者的认同与推崇。而行政权力来自科层组织的任命或委派,主要通过权力的设定、分配、授予和委托等方式获得,行政权力的大小取决于行政管理层级中的位置高低。[29]还有学者认为,学术权力的主体是教学和科研人员,他们的权力来源于知识,知识是学术权力的载体。行政权力的主体依赖的是建立在科层基础上的规章制度、法律法规所赋予的权力。[30]“专业的和学者的专门知识是一种至关重要的和独特的权力形式,它授予某些人以某种方式支配他人的权力。”[31]

应该说,上述学者的观点并不能说是错的,但是,其分析充其量只是对学术权力和行政权力二分的正当性提供论证,并没有指出二者的真正来源。从权力的本质来看,无论何种性质的权力都源于组织化过程中对于公共物品供给的需求。大学作为一个共同体,实际上是一个封闭的社会,其内在地需要一些公共物品,为了提供公共物品,大学内部出现了权力现象。因而,行政权力与学术权力都是源于大学组织化过程中对于公共物品的需求,只是学术权力因为嵌入了知识要素而显得特别。强调行政权力和学术权力同根同源旨在证明这两种权力本质上都具有权力属性和双面性,既能够为共同体提供必要的公共物品,同时也可能对被治理主体产生侵害,存在寻租的可能性。将行政权力与学术权力的根源进行人为的分割,存在将两种权力进行道德审判的风险,即认为两种权力存在不同的价值位阶,学术权力天然优于行政权力。将学术权力视为圭臬,行政权力视为猛虎,最终必然影响学术权力和行政权力关系的合理定位。

其次,行政权力与学术权力各有使命,不可偏废。“近代大学的世俗化和科学教育不仅导致大学功能的世俗化和学科机构的复杂化,而且带来了大学规模的不断扩大,以及维持大学运行的事务性工作日益复杂。教师为了全力应付日益繁重的教学科研任务,逐步与非学术性事务工作脱离关系。一批不同于学生和教师群体的人员—专职管理人员在学校出现,改变了学校组成人员的传统结构。”[32]有些学者将此作为行政权力产生的分水岭或者契机,[33]但是,准确地说这应当是行政权力和学术权力分属于不同主体来行使的开始,即两种权力都走向专业化和专职化的开端。学术权力主要是管理学术事务的权力。[34]而学术事务主要包括学术资源的分配、学术决策、学术判断和学术评价等事项。因而,学术权力的主要功能就是分配学术资源、进行学术决策、制定学术规范、进行学术判断和学术评价等。[35]与学术权力相对称意义上的行政权力,是大学作为以一个组织化的共同体,必然存在的、提供一般意义上的公共物品的力量。行政权力主要的功能是为大学提供诸如安全、秩序、纪律和各种服务的权力。现代大学作为一个规模庞大的组织体,其本身也需要治理和服务,因而其对于行政权力具有很强的依赖性。当然,大学作为以一个学术事务为核心的共同体,学术权力必然成为大学不可或缺,而且独具特色的权力形式。从现实来看,大学内部的事务并不能泾渭分明地被分成学术事务和行政事务,还有一些领域很难被判断是学术事务还是行政事务,比如,教师的聘任等。学术事务和行政事务的交叉,也决定了行政权力和学术权力并不是能够相互替代的,而是各自依托自身的特性和本质,发挥着自身的作用。大学内部的行政权力和学术权力各有使命,不可偏废,因而在处理二者关系时,主张学术权力取代行政权力或者行政权力取代学术权力都是站不住脚的。现代大学的规模扩大、人员结构的复杂化,使学术权力和行政权力的分化更加明显,关系也更加复杂,但是,这并不意味着一方将被另一方取代。

观念上的共生关系强调大学内部行政权力和学术权力同根同源,并没有价值位阶的高低,同样有异化的可能,不宜对二者进行道德审判。二者不可偏废,应当寻求良性互动。当然,二者之间的共生关系并不意味着效力上的等同与管理领域的平分秋色,这种关系并不影响二者份额上的差别和实际所起作用的大小。

(二)学术权力优位

学术事务是大学的核心,也是承载大学使命的重要组成部分。保障和促进学术事业的发展,是大学永葆生机和活力的关键。学术活动的有效展开和健康发展,离不开学术权力的规范和保障,因而,学术权力对于大学学术事务的管理是至关重要的,尤其是现代大学正面临学术事务组织化、复杂化的趋势。现代大学的结构类似于法院,虽然学术事务和行政事务并存,但是,学术事务是核心业务,行政事务是辅助业务,尽管行政事务必不可少,但是其无法取代学术事务的地位。既然学术事务是大学的核心,学术发展决定大学的命运,而学术权力对于大学内部的学术发展又至关重要,那么大学内部权力结构的构建就应当着眼于学术事务的优先发展,应当强调学术权力的优位性。学术权力优位主要体现为两个方面:学术权力终局决策性和行政权力的服务性。值得一提的是,强调学术权力的优位性是基于大学学术事务的核心性和学术权力的专业性,而非两种权力价值位阶的优劣。

1.学术权力的终局决策性

学术权力的终局决策性是指,相较于行政权力,学术权力在大学事务管理中的决策和判断具有终局性效力。学术权力的终局决策性主要体现在四个方面:第一,对于学术事务,学术权力独享终局判断权和裁决权。学术事务具有非常强的专业性和复杂性,学术权力的形成与行使的合法性和合理性本身就在于其自身的专业性。学术权力可以更加适应学术事务的规律性和专业性,从而满足学术管理和服务的需要。第二,纯粹学术事务之外的事务,特别是混合事务,相较于行政权力具有终局判断权,即学术权力的判断具有最终的效力。尽管从逻辑上可以将大学内部的事务分为行政事务和学术事务,但是,现实中,有些事务交织在一起,很难做到泾渭分明,比如教师的聘任、学校的招生(特别是研究生)、教学和科研经费的分配、教师的管理及工资确定等。[36]学术事务和行政事务的交织决定了学术权力和行政权力都会对该事项产生影响。两种权力都可能通过行使规则制定权、决策权和行政权对该事务进行管理。在此种情况下,亟待解决的就是两种权力的效力高低问题。基于学术优先的理念,针对学术事务更强的专业性,在处理学术事务与行政事务交织的事项时,学术权力应当对这些事务具有最终的决定权。这就意味着,行政权力也可以对该事务制定政策、作出初步决策和决定,但是,学术权力最终决定上述政策、决策和决定的效力。第三,学校的改革和发展,不得剥夺学术权力的终局性,而且学校的改革和发展过程应当强调学术权力的决定性作用。外部环境和内部要素的流变性决定了改革和发展是大学不断保持生机活力的保障。但是,确保改革的有效性需要把握两个原则:其一,大学的改革,不得以牺牲学术权力的权威和效力为代价,否则便会产生本末倒置的后果。其二,大学的改革,应当充分尊重学术权力的意见,使学术权力在大学改革中起到真正的决定作用,而不只是做历史的旁观者。高校的改革往往都是由校内行政部门主导的,而且很多学校的改革是因某个领导的到任而启动,也因领导的离去而堰旗息鼓,其中充斥着领导意志和权力色彩。行政权力因其高效性和官僚性而容易成为改革的推动者,但是,以防出现类似于当年剑桥大学改革的危机,[37]也应当确保学术权力成为改革方向的把控者和决定者。第四,当学术权力与行政权力的决定发生冲突时,原则上以学术权力的决定为准,除非经过有效的权限争议解决程序,否决了学术权力的合法性和合理性。“高校的前途,就其协调传统与革新的职能而言,多取决于成千上万个别教师的价值观,而很少取决于高校的理事或校长。因为思想与创造不能由行政部门以命令的方式向下推行,只能由个别学者或专家征求领导人许可的意见书的方式,去向上渗透。任何重要机构都无法这样干的,高校却必须这样由下而上地进行工作。”[38]

2.行政权力的服务性

权力本身具有服务属性是现代权力观念的重要共识,因而,大学内部的学术权力和行政权力都应当履行服务职能,服务的指向是权利。此处所强调的行政权力的服务性,是从行政权力与学术权力的关系角度而言的。现代大学的使命和核心即在于知识的生产和传播,而这都有赖于学术的发展和精进。学术事务的特殊性又决定了大学内部学术权力在学术管理、学术评价和学术服务中的优越地位。为了确保大学内部学术权力能够发挥应有的作用,应当强调行政权力对于学术权力的服务性。部分学者也提出了行政权力应当服务于学术权力的观点。例如有的学者认为,在大学内部,学术权力应该占据主导地位,而行政权力则应处于为学术权力服务的地位。[39]有的则认为,要实现行政权力服务取向的同归。[40]有的主张,大学行政权力的特殊性就在于它是为大学的学术事业发展服务的。[41]

大学内部行政权力服务于学术权力,主要体现在以下几个方面:首先,行政权力为学术权力提供信息和帮助,使学术权力能够更好地制定政策、作出决策。相较于学术权力主体,行政权力具有较强的组织性和协调性,在搜集整理资料方面具有较强的优势。行政权力发挥自身优势,为学术权力制定政策和决策提供各种信息、物质和支持,从而确保学术权力在规则创制和决策上体现理性和科学。其次,行政权力为学术权力的运行提供方便和支持。行政权力的重要使命和价值就在于为学术权力的有效行使和运行提供支持,因而行政权力主体应当尽量调动各种资源,支持学术权力的运行,如场地、技术等。学术权力往往是组织化的权力,因而需要行政权力主体提供支持才能更好地组织起来,并且发挥有效的作用。最后,行政权力执行部分学术权力的决策。相较于学术权力,行政权力具有较强的执行力。因为学术权力突出强调民主和专业,而行政权力则注重效率、约束[42]和服从。学术权力主体作出的部分决定,由行政权力主体负责执行,实际上体现了行政权力为学术权力的服务的要求,可以使学术权力的决定更有效地实现。行政权力充分体现服务性,是学术权力优位的重要表现,而且是保障学术权力有效行使的重要保证。

(三)理性分权

现代大学既是一个学术共同体,同时也是一个组织化的人群共同体,是一个相对封闭的小社会。大学的双重属性决定了大学内部天然地存在学术事务和行政事务的分立,当然,也存在大量的事务的交融。从逻辑上讲,大学内部的事务大体上可以分为:纯粹的学术事务、纯粹的行政事务以及学术与行政相交织的事务。在这里,行政是指任何共同体都需要并且存在的执行和管理。因为行政是组织的一种职能,任何组织(包括国家)要想生存和发展,都必须有相应的机构和人员行使执行、管理职能。[43]行政权力和学术权力各自有自身的优势和特殊性,从理性的角度讲,充分发挥各种权力的优势有助于取得更好的效果,而这就需要进行理性的分权。

1.分权的逻辑

政治哲学意义上的分权是从防止权力的专断、体现一定的制衡性出发的,属于控权性逻辑。然而,这种逻辑背后,实际上还隐藏着功能性逻辑,即不同的事务由与之相适应的权力进行管理和控制。尤其是在当代社会,国家事务朝着专业性和复杂性的方向发展,立法事务、行政事务以及司法事务之间的差距在不断的拉大,各个领域的封闭性逐渐增强,因而各项事务对于与之相适应的权力的依赖性也逐渐递增。立法事务强调意志的表达和整合、利益的调整和保护等,因而立法权的民主性、多元性和妥协性恰恰适应了立法事务的需求;行政事务强调执行和管理,因而行政权的效率性、服从性和层级性也能满足行政事务的需求;司法事务强调公正和纠纷解决,司法权的中立性和专业性,也能够胜任这一角色。试想如果用立法权运行逻辑来处理行政事务和司法事务,则既不经济也不科学,甚至是荒唐的。苏格拉底之死[44]从侧面放映了立法性质的权力行使审判权的危险性。权力虽然具有一定的建构性,但是其总体上还是经历了一种天然演化的过程,即权力是基于现实的需要而产生,并且恰恰是现实的需要决定了权力的基因、生态和运行逻辑。社会事务的差异和历史的演进不同决定了权力特性的不同。正因为权力具有不同的特性,所以需要找到它们之间的最佳契合点。另外,权力作为一种资源,为了确保这一资源的效用最大化,也需要将其用在最适合的领域。因而,分权不仅是控权逻辑的需要,而且是功能逻辑的需要,社会事务的精细化、各领域之间的封闭性都决定了应当进行适度的分权。分权的功能逻辑不只适用于国家层面,也适用于任何层面的权力。现代大学内部事务的多样性和复杂性,也使分权成为一种必要。伯顿·克拉克认为:“过于集中的权力成了高等教育系统运转过程中的最大危险,对权力的任何形式的垄断只能体现部分团体的利益和观点,而其他团体的利益却遭到了排斥。”[45]

2.理性分配权力

上帝的归上帝,凯撒的归凯撒,这句话同样适用于学术权力和行政权力关系的处理。行政权力和学术权力本质上都是权力,但是,二者的功能、运行逻辑都存在很大的差别。大学内部存在诸多事务,需要权力的规制、引导和服务。但是,各项事务本身又具有特殊性,需要与之相适应的权力予以调控。学术事务的知识性、专业性和封闭性特点决定了由学术权力进行管理、调控和服务更为适宜;行政事务具有的管理性和服务性,使其依赖于行政权力的规范和支撑。从权力效能最大化的角度来看,大学内部学术权力和行政权力应当对应自己更为胜任的领域。正如布鲁贝克所说,“就像战争意义重大,不能完全交给将军们决定一样,高等教育也相当重要,不能完全留给教授们决定”。[46]

具体而言,学术权力主要负责学术事务的管理和服务,行政权力主要负责行政事务的管理和服务。权力界限的明晰具有以下几点优势:其一,权力界限明晰,可以使各项权力作用对象和范围更加明确,从而使各项权力能够有的放矢,发挥自身的效能。其二,权力界限明晰,实际上也是为权力设定了更加明确的责任。按照一般政治学原理,权力就意味着责任,权力越大责任就越大。明确学术权力和行政权力的界限,实际上就是为它门设定了明确的责任,从而督促相关主体更加有效而谨慎地行使权力。其三,权力界限明晰,实际上为权力提供了界限,从而使权力变得有限。

现实中,纯粹的学术事务和行政事务都是存在的,而不像有些学者所认为的那样是交织在一起,分不清楚。[47]大学内部确实存在纯粹的学术事务和行政事务,如学生成绩评定、学位论文的评定等都是纯粹的学术事务,而行政部门内部的招聘和管理、后勤部门的招聘和管理都是纯粹的行政事务。纯粹的行政事务应当由行政权力负责,而纯粹的学术事务则应当由学术权力进行规制。比如,在英国,在校务委员会与评议会的权力关系方面,二者间根据长期的习惯建立了牢固的权力分配原则:纯粹关于学术事务的决策权力在评议会,只要不涉及有可能负债的开支,校务委员会都会无条件地全部接受评议会的建议;非学术性事务的决策权力在校务委员会,校务委员会从来不向评议会开放,也不接纳评议会的代表参加讨论。[48]

不可否认,大学内部存在更多的是学术事务和行政事务交织情况。在这种情况下,无法对学术权力和行政权力进行明确的划分,比较原则性的做法是,能够归为学术事务的,尽量由学术事务进行管理,行政权力起配合作用。换言之,对于行政事务和学术事务交织的情况,学术权力起主导作用。

适度配置高校的权力,实行集权与分权相结合可从两方面入手:一方面,建立健全大学内部分权制管理制度,通过建立各级专业委员会、学术委员会等组织,形成学术权力与行政权力的适度分割,各行其职、各负其责;另一方面,适当保留大学高度集权和科层化等级制度的管理传统模式,将权力重心下移,设在校、院两级,但下级必须对上级负责。[49]例如,南方科技大学就由三个委员会及校长承担领导和管理职责,行政、学术和政治三者决策权力分立,执行部门分开,有效地将三种权力平衡解构,形成相互制约、相互监管,初步赋予学术自由的空间和权力。[50]理性分权、各司其职是处理好二者关系的前提,也是二者互动的逻辑起点。

(四)合作共赢

在一个资源有限的社会场域里,竞争将是不同权力或者主体之间恒定的,或明或暗的关系结构。现代大学作为一个相对封闭的空间,其资源的有限性决定了大学内部不同权力之间必然存在竞争关系。这种竞争关系必须被控制在合理的限度内,否则会对大学的发展产生致命的影响。然而,就现实来看,学术人员和行政人员对彼此间平等合作的关系认识不足,双方互相不满甚至互相对抗的现象时有发生,不仅导致了不必要的内耗,而且使学术权力和行政权力之间的协调与合作变得更加困难。[51]现代大学的发展需要学术权力和行政权力进行合作,通过合作实现有效的治理,创造合作共赢的局面。因为,“一个健康组织的特点是:具有完善的解决问题的办法和合作文化,它一定能够鉴别文化冲突并且采用集体合作的方法处理冲突,使组织更强、更完善,而不是被对立情绪削弱和破坏”。[52]

1.合作的必要性

大学内部存在的学术权力和行政权力具有不同的使命、作用领域和运行逻辑,但是,二者之间的合作是非常必要的。之所以强调行政权力与学术权力的合作,主要是基于四点理由:首先,从实现大学善治的角度而言,善治的本质是合作治理。大学内部行政权力和学术权力之间的合作是合作治理的应有之义。其次,大学内部学术事务和行政事务的交织决定了学术权力和行政权力合作的必要性。从现实来看,大学内部存在诸多无法明确划清界限的事务,完全被划归于一项权力管理并不现实,它们通常是处在两项权力共管的状态下,而要保证共管达到好的效果,这两种权力就必须进行有效的合作。再次,从权利本位的角度而言,学术权力和行政权力应当相互合作,共同致力于权利的服务。大学内部存在权力和权利的分野,而在价值位阶和功能取向上,权力的产生和运行都应当围绕权利的实现和保护而展开。为了更好地维护大学内部存在的各种权利,需要大学内部行政权力和学术权力的通力合作。最后,二者合作是共同治理理念的要求。关于“共同治理”,美国教授协会(AAuP)、美国教育委员会(ACE)以及美国大学和学院董事会协会(AGB)于1966年联合发布的《学院与大学治理的联合声明》中将其定义为:“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工,以代表教师和行政人员共同工作的承诺。”一般理解为大学董事会、行政管理部门、教师、学生等大学各类成员共同参与大学治理。[53]

2.正面合作的达成

学术权力与行政权力之间需要合作,但是,这种合作必须是正面的,即应当是产生积极效能和作用的合作,而不是沆瀣一气、狼狈为奸,瓜分资源、剥夺权利的勾结。正面的合作应当是以学校精神的维护、事业的发展和权利的保障为目标指向的,即二者应以更好地保障大学内部各主体权利的实现为目标,以是否有利于权利的保护为衡量合作有效性和合法性的标准。

大学内部学术权力和行政权力的合作主要体现为四个方面:第一,信息共享。有效的信息是作出理性决策和行为的基础,因而信息是非常重要的。作为具有独立运行逻辑、意志和利益的权力,学术权力和行政权力主体各自有自身的信息优势,而且各自对部分信息具有天然的垄断性。信息的封闭性和不完整性会影响主体作出理性的决策和判断。因而,行政权力和学术权力之间的合作,首先要求信息的沟通和共享。第二,相互尊重各自意志和决定。观念上的共生关系要求行政权力和学术权力应当相互尊重,不能相互倾轧或者抵制。对于对方的意志表达应当充分的尊重和信任,对于对方合法的决策应当尊重和接受。相互尊重意志表达和决定,是双方合作的前提和基础,也是合作的重要形式。第三,共同作出决定。大学内部行政事务与学术事务交织的事实与校内民主的基本原理,决定了大学内部的治理需要行政权力和学术权力之间共同作出决策。这种共同决策,实际上是在尊重相互意志的基础上达成共识的过程,有助于提高决策的科学性,也有利于增强决策本身的可接受性。第四,相互配合。大学内部的行政权力和学术权力各具特色,而且有自己的功能和使命,因而也有自己的主攻方向。这就决定了对于某一事项,行政权力可能起主导和决定作用,而对于另一事项,学术权力可能起主导和决定作用。在某一项权力起决定和主导作用的领域,另一项权力应当积极的配合。尤其是基于学术权力执行力差的特点,学术权力作出的决策特别需要行政权力的执行和配合。

(五)相互制衡

孟德斯鸠曾说:一切权力都极易被滥用,这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到边界的地方才休止。[54]学术权力和行政权力既然被冠之以权力的名称,亦即无法摆脱这样一种宿命。学术权力和行政权力都有异化的可能性,这也是不证自明的。而且从现实来看,行政权力和学术权力在各自的领域都出现过异化,对权利主体也造成了不利的影响。行政权力和学术权力的存在基础都是提供公共物品,而且其本质上都是一种控制、影响力和资源分配权,都可能被滥用或者被寻租。既然二者都存在异化的可能,那么对其都应当控制和防范。从政治和法治的角度来看,对权力的控制,除了有法律、权利主体以及权力主体自身的控制路径外,还有权力之间互相控制的路径,而权力控制权力的前提和形式就是建立双方制衡的权力关系。作为权力运行的重要场域,大学内部学术权力和行政权力的制衡,也是防止权力滥用的重要方式。因而,在大学内部建立学术权力和行政权力的制衡关系,是二者关系的重要方面。然而,目前我国高等院校权力配置中学术权力与行政权力却难以形成制衡,这是由历史传统与体制观念造成的。[55]

1.制衡的前提

无论从理论上还是从现实中考察,权力的分离并不必然产生权力的制衡。权力的制衡需要一些前提和条件,主要涉及两个层面:观念上的自觉和力量上的对抗。

首先,观念上的自觉是指,主体能够意识到自我的存在,从而将自身与外界分离开的一种认知状态。观念上的自觉是权力之间制衡的意识基础。观念的自觉需要四个条件:第一,主体意识的产生。第二,自我存在的共识,即权力主体能够意识到自我利益、自我权利和自我责任的现实存在,并且能够对共同的权利、意识和责任达成一定的共识。第三,自我权利与责任的认同。权力主体对于自我权力和责任的认同促使主体能够积极探寻自我权力的实现,并以积极的态度去履行自我责任。第四,竞争和对抗必要性的确认。不同主体之间客观利益的差别和观念上的不同,使主体之间的竞争关系成为一种必然或者永恒的主题。主体能够认识到进行竞争和对抗的必要性,是权力制衡的必然要求。

其次,力量的对抗性。力量上的对抗是权力之间制衡的重要物质力量。这里力量上的对抗又包括:观念力量的对抗和现实力量的对抗[56]两个方面。第一,观念力量的对抗。观念虽然具有主观性,但是它是一种不可忽视的力量。历史上所发生的巨大变革,很多都是在特定观念推动下进行的,比如“人民主权”的观念推动了近代民主的发展。不同主体之间的观念在互动之中,既相互渗透,又相互独立和竞争,而竞争和排斥关系是观念的主要趋势。第二,现实力量的对抗。从现实来看,不同主体之间在客观上都具有各自的力量,这种力量的形式多样,力度差异较大。在法治框架下,社会各方主体的力量一般由法律所赋予、认可或者保障。现实中,主体之间的互动首先是一种力量与力量之间的对抗。法律通过授权或者限权的方式实现对主体力量的调控,所以法律之中各主体的关系亦是力量的对抗关系。

2.制衡的达成

就规范权力运行的角度而言,大学内部学术权力和行政权力应当形成一种制衡的关系。然而这种制衡关系并不是天然产生的,而且也并不总是有效的。如何建构有效的制衡关系是大学内部学术权力和行政权力关系建构的重要使命。

首先,有效的制衡不是无序的冲突、相互背叛和抵制。由于行政权力和学术权力的使命和运行逻辑存在很大差别,所以二者之间存在竞争甚至冲突都是在所难免的。但是,并非所有的竞争、冲突和抵制都是有效的制衡。有效的制衡是在相互尊重的前提下,通过监督、理性的抵制和抗争等形式,对对方的意志和行为产生一定约束和限制的状态和过程。有效的制衡应当是理性的而不是盲目的和恶意的。其次,有效的制衡需要承认学术权力和行政权力的共生性和平等性。只有在观念上承认两种权力同根同源、相伴而生、各有使命、不可偏废以及地位上具有平等性,才能使得两种权力之间的制衡成为可能。再次,在中国语境下,应当扩充学术权力的力量。权力之间制衡的前提,是权力之间力量的对抗性。从我国现实来看,学术权力的力量显然是比较弱小的。学术权力力量弱小主要体现在两个方面:其一,管控的疆域狭小。学术权力控制和规范的领域还比较狭小,行政权力控制了很多本来应该由学术权力管控的领域。其二,学术权力的权威性和影响力弱小。学术权力的权威性总是因为受到行政权力的干预和侵蚀而被削弱。学术权力积贫积弱的现实,定然无法对行政权力产生真正意义上的制衡。要想形成有效的制衡,就应当扩充学术权力的力量。具体而言,就是通过法律和校内章程,扩展学术权力管理事项的范围,而且赋予学术权力主体更多实体权力和程序权力,从而使学术权力有更大的力量。最后,行政权力在坚持服务于学术事务的前提下,应当对学术权力进行一定的制衡。行政权力是一种监督制衡的力量。[57]学术权力本身有其局限性,比如效率低、门第观念重、学术资源过分集中于某个学科或者“学霸”手里。要想避免学术权力产生弊端,行政权力可以在学术资源的配置和学术惩戒中起到平衡和监督的作用。

学术权力和行政权力的制衡关系具体表现为:相互监督,对于对方不合法、不合理决定的抵制或者不执行;提出意见和看法;在决策过程的博弈和妥协等。大学是一个融学术性和行政性为一体的复杂社会组织,只有努力维护学术权力和行政权力均衡发展、协调制衡的局面,使两种权力在合理的范围和限度内发挥其应有的权力优势,才能既保证学术权力的自由性和畅通性,又保证学校管理的高效运行,从而实现办学效益与效率的双赢。[58]


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