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中国法治政府建设进程中的政府绩效评价

郑方辉,尚虎平| 时间: 2017-02-06 14:52:58 | 文章来源: 《中国社会科学》2016年第1期

【摘要】 法治政府建设是全面依法治国的核心内容,也是实现中华民族伟大复兴及中国梦的必经之路。我国改革开放30多年来法治建设及组织考评的演进历程,历经了多个阶段,呈现出不同特征,这一过程有效地促进了法治政府建设,但其本质上还是目标性考评。目前存在的目标导向及功能定位不明确、技术体系不完善、动力机制不健全等问题,甚至形成各自为政、重复考评、无所适从等现实困境,都肇源于考评理论悖论、考评主体单一、制度建设滞后、顶层设计缺失等因素。基于价值理性与工具理性的双重耦合,以政府绩效评价推进法治政府建设既体现了法治精神及政府绩效的价值理性,又强化了考评作为组织管理的工具属性,有助于提升治理的合法性。未来应创新评价理论,扩大公众参与,引入多元评价主体,完善技术体系,加强制度建设,培育绩效文化。从目标考评到法治政府绩效评价的转变,有助于衍生一门新的学科——法治政府绩效评价学,从而进一步推进我国公共管理理论跨学科的融合与创新。

依法治国是现代政府建设的重要价值目标,也是国际上衡量一个国家(地区)民主、文明及治理现代化的重要标准。1999年,国务院首次提出“依法行政”的概念,要求各级政府全面推进依法行政。2004年,第十届全国人大二次会议首次将“建设法治政府”确定为新一届政府的施政目标,同年国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》,这标志着我国法治政府建设工作正式提上议事日程。此后,国务院又于2008年和2010年先后颁布了《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》,进一步明确了要将法治政府建设落实到全国各级政府的改革目标。党的十八大进一步明确了建成法治政府的时间表,即在2020年基本实现法治政府建设,达成法治政府建设的基本目标。2013年,党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”作为推进依法行政与法治政府建设的重要举措,2015年党的十八届五中全会再一次强调了此项工作的重要性。在党的纲领性文件中,将法治政府建设与考评体系联系起来,以微观手段驱动宏观目标实现的要求符合管理科学原理,契合了20世纪80年代以来在全球兴起的以“评估国家”来代替“管制国家”的改革浪潮,[1]是中国版的法治政府建设方略。

将法治政府建设与政府绩效评价的融合衍生出新的概念范畴——法治政府绩效评价,它涉及法学、政治学、行政学、经济学等不同的学科领域,以及政府、绩效、评价等三个核心概念,[2]是跨学科跨视野的全新探索。一般认为,政府绩效评价涵盖政府整体、政府部门、政府项目和政府政策,法治政府绩效评价贯穿上述领域,构成矩阵结构。以政府绩效评价推进法治政府建设是我国走向法治及政府管理创新的必然选择,但目前存在着理论悖论与现实矛盾。本文试图对此展开讨论,旨在廓清我国法治政府绩效评价的基本问题。

一、中国特色的法治政府建设内涵与目标

根据亚里士多德的经典定义,“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。” [3]“它意味着对个人的最高价值和尊严的尊重”。[4]《牛津法律大词典》在总结世界范围内法治政府建设经验的基础上指出,法治“不但是指政府要维护和执行法律与秩序,而且政府本身也要服从法律规则,它本身不能漠视法律或为自己的需要而重新制定法律”。[5]

(一)把“权力关进笼子”的法治政府建设历程

法治的目的就在于把公共权力装进笼子,接受有效监督,从而保障公民的基本权利和自由。正是基于这种判断,习近平总书记多次强调,依靠法制建设、依法治国、建设法治政府,把“权力关进笼子”。根据法治原则,法治政府的具体行政行为、抽象行政行为都应坚持为人民服务,最大限度地体现人民利益。[6]政府及其工作人员既承担法定义务,又承担法律责任。我国是社会主义国家,法治政府建设主要体现于三个层面:一是执政党依法执政,建立和完善保障执政党在宪法和法律范围内活动的体制、机制和制度;二是政府依法行政,健全、完善控制政府权力范围、边界,规范政府权力行使的行政组织、行政程序、行政法制监督和问责的法律制度;三是公民依法参与国家管理,在国家政治生活中真正享有知情权、表达权、参与权和监督权。

改革开放为我国法治政府建设提供了历史机遇。建立社会主义市场经济体制以及对外开放的全球视野客观上要求政府必须顺应法治潮流。三十多年来,我国法治政府建设与经济建设、社会开放大致同步,历经四个主要阶段,对应四个节点:

其一,恢复重建阶段。1978年党的十一届三中全会提出以“有法可依”为法治建设目标。1982年颁布的新宪法标志着我国社会从法律虚无主义状态回归法治建设状态。这一阶段开始依照人民当家做主原则、法律科学原则重新修订宪法,确立了法律的至高地位和权威。1982年《宪法》规定:一切国家机关,包括国家行政机关都必须在法律范围内活动,任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权;恢复原有法制,重点落实立法,从根本上改变了我国政治、经济和社会领域无法可依的局面;改革政府机构,转变政府职能。

其二,初现效果阶段。1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》是我国法治建设历程中的里程碑事件,标志着我国法治政府建设进入实质发展阶段。此后,我国法治建设开始主动适应市场经济的模式,行政管理融入更具“规范和控权”职能;传统计划经济体制所确立的全能政府开始向责任政府、有限政府、诚信政府、透明政府、服务政府转变。

其三,实质法治阶段。1997年党的十五大报告正式提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标,并特别强调要完善中国特色社会主义法律体系,这标志着我国行政管理切实地回归法治路径。党的十四届三中全会后,我国陆续出台了《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律与法规。1999年,国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》进一步细化了依法行政的范围、方向、手段,确立了推进法治政府建设、政府信息公开、行政诉讼、行政赔偿等制度。2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,2008年和2010年先后颁布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》,进一步明确了要将法治政府建设落实到全国各级政府的改革目标。

其四,全面推进阶段。党的十八大提出了我国建成法治政府的时间进度,即在2020年基本实现法治政府建设,达成法治政府建设的基本目标。2013年,党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,必须“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。2014年,党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这是中国共产党第一次以法治为主题的中央全会,对于全面推进法治建设具有里程碑和划时代意义。2015年,党的十八届五中全会上,党中央再次强调了我国在2020年必将实现法治政府的目标和预期的时间进度。

(二)“治国治权”的法治政府建设目标

法治政府建设目标是国家发展目标不可或缺的组成部分,也是法治政府的衡量标准,逻辑上它是依法治国目标的分解,或称子目标。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”确定为法治政府建设的六项目标,其逻辑指向是“治官治权”。2010年,《国务院关于加强法治政府建设的意见》中也对我国法治政府的建设目标进行了界定,提出它至少应该包括规范行政立法、科学民主决策、公正文明执法、完善政务公开、明确有力监督几个方面。但就理想状态而言,由于法治政府所特有的价值属性以及不易测量的特征,与衡量政府实现经济职能目标有所不同,[7]法治政府建设目标更多体现为导向性的要求及其价值性的判断。[8]

在目标导向下,《国务院全面推进依法行政实施纲要》提出6项建设法治政府总体要求,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一,进一步具体化为7项努力目标。[9]同时,2014年党的十八届四中全会通过的决定中,特别针对长期存在的依法行政薄弱环节,重点提出了理顺和改善执法体制、基层执法、城管执法、执法程序、执法衔接等具体要求,从重要制度、关键领域方面进行了顶层设计,提出具体目标。

从管理科学的角度来说,能够实施的目标必须是可以被测量及检验的,换言之,法治政府建设应该拥有自身可操作、可评价的标准体系。学界普遍认为,就法理而言英国法学家韦德提出的法治原则(rule of law)是法治政府的基础性原则。他提出,依法行政,控制政府的自由裁量权,政府和公民的争议由独立于政府的法院解决,法律必须平等地对待政府和公民是法治政府的四项基本标准。另一个有重要影响的法治政府标准体系是美国法学家富勒提出的,他认为,法律的基本要求、依法的政府、不许有任意权力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公义人人可及、程序公义是法治政府的7条基础标准。[10]这两类标准后来成为了国际上法治评价的依据。实际上,法治政府的标准可概括为价值标准、职权范围标准、行政体制构造标准和行政权力运行机制标准。[11]我们以为,法治政府建设的核心在于以法治保障善政,其目标指向约束公共权力。具体而言,至少应该包括三个要素。首先,公共权力运行必须具有合法性。法治对立于人治,它既规范公民的行为,更要制约公共权力的运行,让公共权力获得人民的广泛认可。其次,公共权力运行必须具有公开性。公开是权力受监督的基石,“阳光是最好的防腐剂”,只有让公共权力“晒”在阳光下,公民才能有效地参与公共决策过程,才能对公共权力实施有效的监督。最后,公共权力运行必须具有责任性。行政机关及其工作人员必须履行法定职责和义务,不越位、不错位、不缺位。

从法治政府建设目标、要求及标准来看,尽管不同时期的表述有所不同,但内涵基本一致。聚焦而言,其核心指向三个方面:一是建设有限政府。公共权力的滥用是法治政府建设的最大威胁。法治政府建设必须限制行政权力,规范约束权力使行。[12]二是建设责任政府。行政执法必须受监督,违法必须受处罚,侵权必须追责。三是建设服务政府。政府的天然职责是为社会提供公共服务,建设服务型政府是服务社会职能的根本要求。[13]为此,政府应从“守夜人”角色转变为提供服务的“服务员”角色。事实上,法治政府的判断标准与绩效政府一脉相承,因为政府绩效的民主价值以法治为基础,即所谓公平正义,工具理性中的经济性、效率性、效果性体现现代市场经济条件下政府的基本职能要求,亦为法治政府必须遵从的。

应该说,法治政府建设目标导向为法治政府建设勾画了蓝图。但导向与目标并非同一概念。我国是社会主义国家,建设社会主义法治政府,不论制定什么样的目标与指标,终极标准都在于建设人民满意的政府。

二、我国法治政府评价的功能与历程

法治政府建设客观上要求对法治政府建设成效进行评判,国际上的法治评价探索已有上百年的历史。[14]但总的来看,早期的法治评价以规范描述与定性分析为方法论基础,关注法治内涵的理论阐释与建构,韦伯、富勒等人关于法治内涵和要素的分析,便是法治评价的早期尝试,他们为法治评价提供了基本的学理资源。20世纪60年代末,西方国家开始采用具体指标来量化评价政府绩效,有关法治政府内容成为关键绩效指标之一。在此期间,美国学者伊万开创了用70多项法律指标评价政府绩效的先河。20世纪70年代,梅里曼、克拉克和弗里德曼在美国国务院国际开发署的资助下,对欧洲大陆和拉丁美洲的法律与社会发展情况进行了指标化评价,指标体系包含了行政执法、法律施行、法律职业等方面与法治政府密切相关的指标。[15]

(一)境外以指标体系为工具进行的法治及法治政府评价

据世界银行专家统计,目前涉及法治政府相关指标、指数的研究报告与出版物有几十种之多,其中影响最大的有《国家风险评论》、《世界自由度指数》、《世界发展报告》、《国家风险服务》、《全球竞争力调查》、《欧洲自由指数》、《全球国家风险指南》、《世界竞争力年刊》等。[16]2005年,世界银行在《国别财富报告》中明确提出了“法治指数”概念,界定了法治政府评价的范围和标准。2007年,基于《世界人权宣言》等相关国际法文件对法治的要求,美国律师协会等组织发起了世界正义工程项目,开发了一套衡量全球法治程度的法治指数,该评价体系包含了100多项指标。[17]与此同时,不少发展中国家与非政府组织也展开了法治评价工作。2008年,拉丁美洲18个智库联合推出“制度质量指数”,对各国基本制度框架进行了评估。非洲公共调查机构Afrobarometer耗时10多年,于2009年完成了“Afrobarometer指数”,该指数包含了人们对警察与税吏执法情况的看法、政府高官遵守法律的情况、犯罪官员受制裁情况等法治政府的内容。

我国香港及台湾地区也是法治评价的先行者。2005年,由第三方组织完成了“香港法治指数”。这套评价体系提出了法治的7个条件,其中“依法的政府”和“不许有任意权力”属于直接评价法治政府指标,而“公正地施行法律”中的“政府的行为与公布的法律相符”和“程序公义”中的“自然公义的原则”以及“基本的证据法则以达公义”也是评价法治政府的具体指标。[18]2008年,“台湾公共治理研究中心”开发了一套“台湾公共治理指标体系”,它包括121项主客观相结合的具体指标,其中超过一半属于法治政府评价指标。[19]

境外不同国家及地区法治评价的形式各有特色,其主题、目的、内容、程序、对象及关注点也不尽相同,但均强调评价主体与指标体系的重要性,因为前者决定评价的公信力,后者支撑评价的科学性。这些特色各异的评价模式的共同点是:首先,评价主体相对独立,大都为独立第三方评价,以保证评价的公正性;其次,强调量化评价,将主观评价定量化,以问卷的方式来测评群众的看法并将其定量计分;最后,虽然评价结果并不直接用之于政府管理,但由于这些评价结果具有超强的社会公信力,使得它们成为一个国家或地区法治水平的风向标,成为倒逼政府推进依法行政的利器。

(二)我国法治政府评价的导向、激励与监督功能

评价是组织固有的基因,有组织就有评价。作为组织管理的核心环节和基本手段,法治政府评价既是对法治政府建设水平的测量,也是对法治政府建设目标实现程度的检验,是体制内部自上而下推进法治政府建设工作的有效的手段,也是法治政府建设的客观要求。我国法治政府评价是政府内部考核的一部分,以下级政府及部门为对象,与境外针对法治的评价形式有着较大差异(境外的“法治”评价客体以一个国家或独立司法实体的地区为对象,其范围不限于政府)。评价功能决定评价成效,我国法治政府考核性评价(很多情况下简称考评,如依法行政考评)功能具体表现为三个方面:

第一,导向功能。考核性评价是评价主体意志的体现。不论是组织管理中的考评,还是第三方评价,其本身都具有指挥棒和风向标的作用,潜含着评价主体意图达到的方向和目标,法治政府评价自然也瞄准了法治政府建设的方向和目标。相对而言,作为管理手段,我国内部考评主体为上级政府(党委),考评体系与机制的导向功能更多贯穿着上级政府的法治理念及其实现路径。第三方评价与此不同,它立场超然,以政府法治的理想职能为归依,指向法治的政府应该做什么。逻辑上,政府是“受托人”,其任何行为均应反映“委托人”(公民)的价值与利益。同时,任何治理都必须以人民的认可和接受为前提,这即是政治科学所强调的“合法性”。合法性是一个国家政府治理的根基,也是法治政府建设的基本目标。随着我国经济社会的发展,政治合法性基础面临着从传统向现代的嬗变,在这种情况下,政府在很大程度上依赖于“政绩合法性”,[20]故此,中央纪委书记王岐山同志特别强调要推进“政绩合法性”。我国法治政府评价,也充分展示了政绩要求,体现了政绩导向。

第二,激励功能。激励是组织管理的基本手段。评价的激励性是指评价结果可以成为部门预算和部门人事调整的参考依据。在预算方面,立法机关根据部门评价结果决定下年度的预算额度,即绩效预算。西方国家大都以部门绩效作为部门预算审核的依据,这对政府及官员履行公共责任产生了积极的影响。在人事方面,行政首长或上级机关根据部门评价结果决定官员的“乌纱帽”,也就是通俗所讲的“有为才有位”。因此,通过与人事和预算相结合,评价促使政府部门“眼睛向下”,关注公共意志和公共利益,履行公共责任。法治政府评价激励也具有类似的功能,尤其当公共利益与私利发生冲突时,评价的正面激励(包括物质激励、晋升激励、精神激励等)便具有决定性的影响,通过激励引导,有效提升组织管理的效能。

第三,监督功能。评价过程本身即是对政府法治建设工作成效的监督。同时,在多元主体的评价模式下,政府受到权力和权利的双重监督:在权力监督方面,可以实现行政权之间的监督和立法权对行政权的监督。行政权内部的监督具体表现为通过上级评下级、同级互评和下级评上级的评价过程来实现彼此的监督。在权利监督方面,包括社会公众对政府的监督和第三方评价机构对政府的监督。美国坎贝尔研究所定期公布各州政府部门的绩效水平就是这方面的典型案例。虽然我国第三方评价政府的起步较晚,但也在不断取得成效,如华南理工大学课题组每年公布的广东省地方政府绩效红皮书,使“地方政府倍感压力”。[21]

公开性也是法治政府评价的一项基本功能,美国学者富勒很早就论述过“法律的公开是法律能够成立的基本前提”,[22]法治政府评价一般都在一定范围公开,甚至有些法治政府评价还向全社会公开,这种公开性是发挥评价监督功能的关键要素。此外,评价还具有优化功能、纠错功能等,这些功能的顺利实现,是最终确保法治政府建设方向与成效的关键。

(三)我国法治考评从孕育到实施的历程

严格而言,我国法治政府建设评价作为独立的概念范畴使用不过几年的时间,有关法治方面的考评一般置于党政组织综合性考评之中进行。我国地方政府考评改革源自于改革开放初期,1999年后进入规范期,2007年之后,随着落实科学发展观的深入,我国开始了法治政府绩效评价的施行。[23]

1.我国党政组织考评中法治评价的孕育(改革开放始至1999年)

尽管有研究认为,我国党政组织规范性考评(亦有学者称之为政府绩效评价)源自20世纪90年代,但其实相关的探索工作在20世纪80年代初已进入改革议程,且呈现出多种形式。[24]1980年,邓小平发表了《党和国家领导体制改革》的重要讲话,提出在发展经济和改革开放中,“官僚主义是总病根”的政治论断。解决官僚主义弊端必须提升政府效率,背后涉及组织绩效的改进问题。在改进效率过程中,形成了岗位责任制、目标管理责任制、地方人大对其选举和任命的领导干部制度性考核、效能监察、社会服务承诺、效能建设、领导班子实绩考核模式等不同形式的考评模式。岗位责任制和目标管理责任制萌生于1982年劳动人事部下发的《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》,1984年,中组部、劳动人事部又联合下发了《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》,强调地方政府领导干部晋升中必须贯彻这些文件精神。地方人大对其选举和任命的领导干部进行考核最早发生在1986年,当时各地人大为了加强司法监督工作,开展了对司法机关的评议活动,以后发展到政府行政执法部门的评议。效能监察始于1989年,当年12月举行的第二次全国监察工作会议明确提出:行政监察机关的基本职能“既包括效能监察,又包括廉政监察”。1996年,中宣部和国务院纠风办决定“把宣传和推广社会服务承诺制度,作为下半年加强行业作风和职业道德建设的一项重点工作”。效能建设于20世纪90年代中期发端于福建省漳州市等地,后来在福建省委、省政府的指导和推动下延伸至全省,影响到全国。地方政府领导班子实绩考核成型文献见于中组部1995年下发的《县市党政领导班子实绩考核办法》,该文件对县市党政领导班子实绩制定了较全面的目标考评指标体系。

改革开放初的20年,经济建设是全党全国的中心,服务于中心工作的组织考评较为单一,目标也不够明确,主要着眼于经济总量最大化。这一时期考评体系中并未出现专项法治考评,但却涉及法治政府的相关内容,并以特定的指标体系体现出来,如“依照法定程序办事情况”、“依法行政情况”等,这些考评因此孕育了法治政府建设初步思路。

2.我国党政组织考评中的法治政府评价的起步(约1999—2007年)

进入新世纪,我国社会经济步入转型期,原有体制内封闭型的考评理念、评价导向与评价体系已不能满足社会发展的需要。科学发展观的提出,为党政组织管理创新指出了新的方向,在它的指引下,以强调公民满意,引入第三方评议的较为规范、符合新公共管理范式的考评体系应运而生。1999年,珠海市机关效能考评率先推出“万人评议政府”活动,之后的几年内北京、上海、大连、沈阳、珠海、南京等地纷纷跟进,开展了各种形式的“民评官”活动。2007年,华南理工大学课题组以学术研究团队的身份独立展开了对广东省市、县政府的整体绩效评价,其结果产生了较大的社会影响,被中央电视台、《南方日报》等主流媒体称为“破冰之举”和“广东试验”。该课题组的第三方评价工作每年如期展开,至今已经坚持8年,评价结果在国内外具有较大影响。其他独立于党政组织管理之外的评价也有了雏形,如2002年,广州时代财富科技公司发布了《我国电子政务研究报告》;从2004年开始,国务院信息化工作办公室每年都委托专业公司对各级政府网站进行绩效评价。同时,2000年,国家财政部开始探索在财政管理体制中建立公共支出绩效考评制度。这一时期,政法系统内部也出现专项考评性质的内部评价。

新世纪前10年,全面发展、以人为本、和谐发展的理念客观上要求改变GDP最大化的单一考评导向。在此期间,考评项目迅速增加,内容日趋丰富,几乎所有的综合性考评或专业性考评都包含了法治政府方面的具体指标,如依法行政、政府廉洁等指标。同时,这些考评大量引入“人民当家做主”、“人民满意”、“人民监督政府”的社会主义法制、民主因素,与源自西方的政府绩效的内涵进一步贴近。另外,评价主体也开始呈现多元性,这增强了评价的公信力。随着考核的深入,此期间的评价技术也有了长足进展,平衡计分卡、全面质量管理、标杆管理等技术方法开始应用于评价实践中。

3.我国法治政府建设评价的实施(约2007年后)

我国法治政府建设专项考评是近几年的事情。2007年安徽省宣城市发布的《宣城市人民政府关于印发宣城市依法行政考核指标体系的通知》是公开可见的第一份官方文件。随着地方上零星探索的出现,国务院也开始了法治政府评价的试点工作。2008年、2009年国务院法制办先后与湖北省政府、深圳市政府、重庆市政府签订推进建设法治政府的合作协议,三地在全国率先开展了法治政府评价试点工作。在试点工作的推动下,深圳于2008年底出台全国首个地方性法治政府建设指标体系,之后湖北、广东也相继推出了类似的评价体系。2008年,杭州市余杭区公布了“余杭法治指数”,这是我国最早的较为系统的法治政府评价探索。[25]2010年,国务院在试点工作的基础上,正式出台了《国务院关于加强法治政府建设的意见》,它明确要求科学设定依法行政工作考核指标,并将其纳入各级政府目标考核、绩效考核评价体系,将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考评的重要内容。在该文件的指引下,法治政府建设评价在全国迅速普及。2011年是法治政府评价的“大年”,在本年度有超过20个省份颁布了评价的“通知”、“意见”、“办法”,湖南省在这一年甚至出台了更加宏大的《湖南省法治政府建设十二五规划》,广东省也完善了《法治政府建设指标体系(试行)》。此后,我国法治政府评价逐渐细化。2014年10月,广东省依法行政工作领导小组办公室向省政府提交2013年度全省依法行政考评结果,61个被考评厅级及以上单位,得分最高为90.90,最低为71.76。2015年7月2日,《南方日报》在专版公布了“2013年度广东省法治政府绩效满意度报告”,评价指标包括依法行政、社会治安、政府廉洁等社会普遍关注的满意度指数。这种以“决定”、“办法”的方式规划法治政府评价的做法旨在构建体制内自上而下的刚性约束机制,把法治政府建设的成效纳入地方政府的“成绩单”。从这种考评办法的制度设计原则来看,各省(直辖市、自治区)的考评主体均是上级党委、政府(领导小组,党委书记为组长),从管理科学的属性来看,所有考核都是目标性年度考核,考评对象大都是地级以上市政府以及省政府部门。总体来看,这一阶段我国法治政府考评已成为体制内部的重要考评项目,它逐渐融入了政府绩效评价的一些理念与方法,尝试以政府绩效评价来推动法治政府建设进程。就科学管理规律而言,这种探索符合政府管理的改进方向及政府管理的基本规律。

三、我国法治政府评价存在的问题与转型

尽管我国法治政府考评起步较晩,但进展还是非常迅速的。在体制内部,我国已经探索建立了较为成熟的评价体系,包括组织体系和技术体系,各地已开始将法治政府考评作为“一把手工程”,由党委书记担任考评领导小组长,政府法制办作为牵头单位行使实际考评组织权,这些做法都有效保障了考评工作的顺利开展。同时,各地对照中央及上级要求,颁布了一系列考评办法、指标体系及操作细则,有效地规范了法治政府评价工作,使得这项工作一开始就“有法可依”,保证了其本身也属于“法治政府”行为。各地在展开评价工作时,都要发布评价结果,这种公开展示的法治政府建设效果又进一步在倒逼着各地完善法治政府建设工作,加快法治政府建设的进程。尽管进展较为迅速,但问题也不少。

(一)我国法治政府评价存在的突出问题

由于文化、体制、技术、经验等各种因素的影响,我国法治政府评价面临一系列矛盾和困难。以类型学的角度来看,这些问题可归为三类。

第一,目标导向不明确。体制内法治政府评价本质上属于目标性评价,是一种现代意义上的政府绩效评价的初级阶段。源自西方政治制度基本框架内的绩效评价有着深刻的社会背景及内生的价值导向,作为政府管理方式创新的一种手段,它融合了公共责任与顾客至上的管理理念,强调公共服务的结果导向,在追求经济、效率、效果的基础上,全面回应公民诉求,是一种以管理手段实现民众利益诉求的新的改革价值观,[26]或者说是一种“润物细无声”的新政治哲学和以工具理性实现价值理想的改革哲学。[27]这种“于无声处听惊雷”的管理哲学客观上要求国家管理必须拥有编制法律、行政法规、行政规章、行政文件的能力,必须拥有政府执行法律的能力,同时还必须具备制定法律、执行法律的公信力。“国家的权力来源于人民与政府之间的协议或契约,政府公信力集中体现了政治合法性的实质内容。” [28]这种公信力彰显了政府实现法治政府的程度。政府公信力以政府制定法律、执行法律的能力为基础,制法力、执法力的丧失必然导致公信力的丧失。然而,我国目前法治政府评价的实践难以反映法治的核心诉求,缺乏在民众导向、顾客导向基础上对制法能力、执法能力的评价导向。换言之,考评事实上成为政府内部自上而下组织控制的理性工具。虽然这种理性工具致力于追求法治政府的执行力,但有执行力未必必然有公信力,真正的公信力是执法的目标与人民的利益、人民的呼声、人民的诉求一致,但目前我国法治政府评价显然还缺乏这些目标,使得目标导向不明确、不科学。

第二,技术体系不完善。具体表现为指标体系庞杂,实际操作困难,指标权重带有较大的随意性,评价周期与法治周期规律不一致、不配套,民意调查的技术条件不成熟,就科学管理规律而言,法治政府评价的技术体系至少应该包括指标体系、指标权重、指标评分、评价周期与技术路径等核心要素和环节,其中指标体系及其权重最为关键,也最受社会关注。在任何一项评价中,指标体系都是服务于评价目的的,由于当前我国法治政府评价的目的导向不清晰、过于强调执行力过程展示,这就使得依照目标分解的指标大多为过程性指标。另外,当前不少地方还根据国务院文件的规定,机械地对依法行政的意识和能力、制度建设、行政决策、行政执法、政务公开、监督和问责、化解社会矛盾7个方面、二十多项具体要求进行了分解,将其简单地转换成一两百项甚至更多的指标。这种转化缺乏科学逻辑及科学工具的支持。事实上,法治政府评价指向政府法治职能的作为,包含投入和过程,但核心是产出与效果,终极标准在于人民满意。这就需要系统地采用科学工具,设计出科学、合用的评价指标体系,而不是以“越多越好”的思路采用庞杂、逻辑关联欠缺的指标体系来评价日常性工作。从政府政策、政府行为效果的滞后效应来说,科学的法治政府评价还需要处理好评价周期问题,从执法周期而言,法治政府评价以一年为评价周期也未必符合法治规律。

第三,考评实施矛盾冲突。新世纪以来,我国党政组织考评本身存在“模式割据”局面,[29]各地纷纷推出冠之以“XX模式”为名的考评、评价做法。应该看到,作为一种管理手段,体制内的考评工作,虽然强化了责任意识,促进了目标完成,但也造成了推诿、回避责任问题。出于部门间的利益博弈,每个部门都在争取将考评组织与实施权抓在本部门手里,以便获得“评价收益”。为了解决这些问题,自20世纪90年代中后期以来,体制内不断开展清理与优化考评的工作,推动“考评工作阳光化”、“考评信息公开化”改革。如广东省政府分别于2000年、2005年、2009年、2013年四次对考核、评价、检查、表彰进行了系统清理,但始终跳不出“膨胀—清理—再膨胀—再清理”的怪圈。就当前的法治政府评价来说,尽管历经多次“清理”,广东省依然采用8项一级指标、40项二级指标,108项三级指标;深圳市新近修订的指标体系有12个大项、44个子项、225个细项。名目繁多的考评加重了基层负担,模糊了基层工作的导向,甚至制造了权力寻租的空间,比如“依法向本级人大及其常委会报告工作,自觉接受权力机关的监督,积极配合人大及其常委会的询问、质询和执法检查”之类法治评价指标,虽然初衷是好的,但最终却造成了部门权力扩展,侵害了其他部门的合法利益。

(二)我国法治政府评价存在问题的主要诱因

我国法治政府评价之所以存在这些问题,肇源于多样的因素,概略而言,这些诱致性因素可以总结为四个方面,即考评理论存在悖论、评价权力边界模糊、评价主体单一、制度建设滞后。

第一,考评理论存在悖论。这主要表现在源自企业的目标管理理论与指向政府的法治民主理论的内在冲突。体制内考评本质上是自上而下的目标考核,理论上假设目标本身的正确性,指向法治政府“正在建设什么”,并非“应该建设什么”,目的在于提升下级政府(部门)法治的执行力,局限于组织内部关系。政府目标具有多元性,在缺失政治市场的条件下,政府组织是一个相对封闭的体系,“对上负责”导致优化目标的动力缺失,更难以形成对目标的纠错机制。况且,法治与民主具有孪生关系,核心是政府与社会、政府与公民的关系,法治政府目标评价的技术功能与法治内生的民主价值形成了悖论。换言之,由政府来评价政府的法治职能实现程度本身是对法治的误判,即使针对下级政府(部门),在集权体制中也是一种悖论。

第二,评价权力边界模糊。考评涉及评价权、组织权与实施权,其中考评组织权在体制内考评中居于核心地位。所谓考评组织权,即组织者决定事务、支配和影响部门或者集体行为的权力。[30]在考评的权力关系中,考核评价权是最直接、有效的行政权,在现行体制下,考评组织权意味着考评的主动权。组织权在一定程度上决定着考评的路径及方式,甚至决定着考评的结果。因此,“围绕考评组织权的博弈,争取部门权力最大化已成为绩效管理的现实矛盾”。[31]在操作层面,设置的考评指标数量愈多,意味着考评组织部门的权力愈大;指标内涵愈模糊,自由裁量权也愈大。显然,考评权虚置、组织权分割与实施权单一是造成重复考评的主要原因。同时,法治政府评价虽然由党委领导,但党委部门不纳入评价对象,这种设计忽视了我国特殊的国情与体制,且作为评价牵头机构的政府法制办同时也是被评价对象,这在制度设计上就暴露出对其他部门的不公,因为这种“既当裁判员又当运动员”的评价本身就显示了评价权力的模糊性和利益保障的不公正性。

第三,评价主体单一。评价主体多元性决定着评价的公信力。考评权集中,组织权分散,实施权单一是我国目前组织考评的主要特征。“考评主体过于单一的内部取向直接损害了党政组织考评的公允性、科学性和连贯性。” [32]一方面,体制内部的法治政府评价主体为上级党委、政府(一般冠以领导小组的称谓),评价组织权名义上属于“领导小组”办公室,但实际由牵头部门(一般为政府法制办)所行使,这样必然导致角色错位。即使引入社会评议,包括公众满意度测量和专家评议,这些群体也只是参与评价,并非就是评价主体;另一方面,外部评价受制于环境、技术、专业性等因素影响,加之政府信息开放度低,实际上难以独立开展评价活动。主体单一导致缺乏评价的驱动力及结果的公信力。正如威尔逊所言,如果考评是由政府这样的决策者和执行者及其伙伴所推行的,那么本级政府会完全接受于己有利的评价数据,而尽量隐瞒、回避于己不利的评价数据,最终导致评价结果失真。

第四,制度建设滞后。在法律层面,虽然宪法明确要求地方党政组织考评需在宪法和法律的约束下进行,但目前我国并无针对这项工作的统一立法,这就使得体制内的考评事实上处于无法可依的状态。在制度层面,虽然各地各级党政部门出台了为数不少的规范性文件,也有个别地方将其上升到了规章甚至地方立法的高度,但由于基本法和统一规范的缺位,各地各类文件不仅形式内容各异,且不乏彼此冲突“打架”之处。就细节而言,现有的多数考评设计操作性不强,缺少配套的实施细则和应用方法,特别是缺少必要的权力监督和法律救济制度,忽视了对考评本身的监督审查,“谁来评价评价者”成了突出要解决的问题。

(三)实现从法治政府评价向法治政府绩效评价转型

从本质上看,近十年来我国法治政府评价,不论冠以何种称谓,本质上都属于政府法治的目标考评,作为体制内考评系统的一部分,目的在于提高政府法治的执行力。

目标考评源自于企业目标管理理论,旨在解决企业内部权责、效率与目标实现问题,20世纪60年代后被广泛应用于政府管理领域。但企业的目标是单一的(即所谓长期利润最大化),组织内部的权责关系清晰,并最终由消费者“用脚投票”,这使得企业目标管理易于构建在外部消费者选择(作为刚性的约束条件)的基础上。政府的目标具有多元性,它追求社会福利最大化,简单将目标考评方法运用于法治政府评价就可能导致理论与现实的双重困境。从国际范围来看,在“评估国”兴起之后,各国的法治政府评价逐渐由目标考评转型为绩效评价。我国法治政府也应该适应这种管理趋势和规律,尽早实现从目标考评向绩效评价的转型。就其内涵而言,法治政府评价是对政府决策与行为符合法律程度的评判,以及对政府依法行政所形成的社会影响的评价,而“法治政府绩效评价”是基于政府绩效评价的理念与导向,以特定政府(部门)为评价对象,对其在建设法治政府方面的效果性、效率性、经济性与公平性的综合测量与评判。

相对于法治政府评价,法治政府绩效评价针对政府法治的理想职能实现,更加凸现效果、回应性和公平性,以及政府服务的质量。[33]从法治政府评价向法治政府绩效评价的转型具有必然性,折射了民主法治的进程。首先,法治政府绩效评价强调公众满意度导向,是民主范畴的技术工具,涉及政府与公众的本质关系,旨在提升政府的公信力,体现法治政府固有的内涵。目标考评为组织内部评价,它假定了上级目标的正确性,而政府绩效评价强调公众对目标的认同性,涉及组织内外的关系,换言之,政府目标是什么,如何制定应该由公众决定与检验。其次,法治政府绩效评价强化结果导向,要求过程控制服务于法治结果,它采用的是关键指标评价,可实现评价技术的科学性与可行性。奥斯本认为,绩效评价是为了改变照章办事,谋求有使命感的政府;改变以过程为导向、谋求以结果为导向的控制机制。法治政府绩效评价隐含着以政府法治职能为归依,是政府作为的结果,或者说,界定政府法治职能是政府绩效产生的前提。结果导向并非对过程否定,而是对过程的导航,因为过程可能出错,并且增加行政成本。最后,法治政府绩效评价强化评价权与组织权的统一,强调多元评价主体,它超越了政府部门和上下级格局,以评价过程的公正与评价结果的公信倒逼法治政府目标的实现。就我国现实状况而言,由政府法制部门为牵头单位实施的评价具有正当性与可行性,但不可避免受其他平级政府组织及部门的制约,造成组织管理混乱,这就需要以绩效评价的方式来突破当前的窘境。

四、以政府绩效评价推进法治政府建设

“政府实施的几乎每一套规章制度都蕴藏着这种控制人的动力……每一条规则在最初制定时的用意是极其美好的。但日积月累,它起的作用是阻碍性的”。[34]正因为如此,相对于目标评价来说,政府绩效评价因有机整合了价值理性与工具理性而具有先天优势,以之来推进法治政府建设既是国际的成熟做法,也是未来我国改革必须要经历的道路。

(一)政府绩效评价的结果与满意度导向

学界对政府绩效评价的研究始于20世纪40年代,克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙合著的《政府工作衡量——行政管理评估标准的调查》被认为是政府绩效评价的“开山之作”。由于政府组织目标、行为的复杂性,过去半个多世纪以来,理论界与实践界对“政府绩效评价”的内涵存在着争论。谢尔登·西尔弗和马蒂·卢斯特指出,“绩效评估是一个适用于为评价政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语。” ②菲利普·J.库珀将政府绩效评价定义为一种市场责任机制,强调经济学的效率假设,采取“成本—收益”法作为分析工具,并按照投入和产出的模式来确定绩效标准,同时注意对产出的评估和“顾客满意”的测量。1993年,美国《国家绩效评论》把政府绩效评价界定为政府官员对结果负责,而不仅仅是对过程负责;1997年出版的《美国标杆管理研究报告》指出,“绩效评估是评价达到预定目标的过程,包括以下信息:资源转化为物品和服务(输出)的效率,输出的质量和结果。” [35]尽管对政府绩效评价的内涵依然颇多论争,但20世纪60年代美国会计总署率先建立的以经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)为主体的“3E”结构却被广为认可,后来随着实践的深入,公平性(Equity)又被补充了进来,形成了当前政府绩效评估的“4E”要素结构模式,它被公认为政府绩效结构的典型范式。从历史经验来看,作为民主文化的技术工具,政府绩效评价是一种责任机制,体现结果导向和满意度导向。[36]

传统的行政管理过于关注对人和行政过程的控制,忽视了公众对行政结果的感受。[37]为破解效率、效能低下的顽症,从20世纪90年代开始,西方推行从“照章办事的政府”到“具有强烈使命感的政府”的“企业化政府”改革,重构“低成本,高效率”的新型管理模式。在美国,克林顿政府成立了“政府绩效评价委员会”,提出了著名的“戈尔报告”,即《从繁文缛节到以结果为本——创造一个运行更好而花费更少的政府》。该报告指出,美国政府绩效不佳,“问题不在于政府职员的懒惰和无能,而在于繁文缛节和规则如此令人窒息,以至于扼杀了(政府职员)哪怕一丁点的创造性”;出路在于“必须抛弃繁文缛节,摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制,创立一种激励人对结果负责的新体制”。[38]在英国,“公民宪章”运动的开展和“下一步方案”的实施,极大地简化了行政流程,提高了政府机关办事的效率,产生了为世界各国所效仿的“一站式”行政服务模式。美英的“企业化”政府改革,除了追求结果导向,也把“满意度导向”作为改革方向。所谓满意度导向是指评价以公众对政府的满意度为导向。从政府与公民的关系看,评价政府作为或公共政策的结果在于人民满意,这也是绩效评价区别于传统评价的标志。正如艾蒙斯所说:“通过绩效评估,组织将可以获得市民的信任,市民们会觉得他们在缴税后得到合理的回报”。[39]

(二)法治政府绩效评价中人民做主与法律正义的价值诉求

以政府绩效评价推进法治政府建设首先在于保证法治政府绩效评价内置的价值理性,以确保法治政府建设的民主与法治的价值追求。政府绩效评价价值理性在促进法治政府建设过程中主要体现在三个方面:

第一,满意度的价值导向。公众满意度是法治政府绩效评价的最终标准,强调公民的广泛参与并为这种参与提供有效的保障,这也是法治政府建设的重要目标之一。公众是否满意的前提在于公众拥有“满意权”,有参与和意见表达的权利与途径,从而避免形形色色的“被代表”、“被满意”。法治政府的许多具体制度,如政府信息公开、申诉和申辩制度,以及近年来兴起的电子政府和电子政务等,本身具有公众参与功能,也是民众利益表达的重要渠道。法治政府绩效评价将结果导向置于社会公众与法律的评判之下,确保法治政府建设方向与人民需求相一致,并对此承担法定责任。

第二,民主法治的依存关系。政府绩效评价源自于西方,是所谓民主宪政制度下的技术工具,服务于政治市场,本身具有强烈的价值导向。对政府作为的绩效评价,必然成为民主的一部分,贯穿公民的意志和诉求。虽然我国在制度设计上没有采用竞争性选举这种民主形式,但党和政府执政为民的民主实质从未改变,政府绩效评价的民主性,也即追求政府公信力的目的属性与我国建设法治政府建设中追求民主本质的目标不谋而合,它们同时强调平等、秩序、效率、公正等基本价值观。在具体的操作中,政府绩效评价从评价内容、指标、标准的选择与确定,到评价实施过程的监督、绩效报告的公开透明等,均体现了公众广泛的参与性,这也都是法治政府建设所要达成的目标。马克·彼特拉克认为,公民参与是民主的希望。[40]不过从历史经验及理论逻辑来看,公民参与必须是有序的参与,它需要以法治为基础。换言之,政府绩效评价的民主性意味着它必须在法治环境中展开,这也与法治政府内涵相吻合,正如布坎南所言:“如果没有宪法的限制,民主政府会过度膨胀和变得扰民”。[41]

第三,对行政决策的“纠错机制”。目标评价强化了目标的正当性与正确性,体现了政府绩效评价中“价值理性与工具理性整合”中的工具理性,但就组织内部管理而言,目标评价难以形成纠错机制。虽然这种组织内部的目标式评价看似保证了行政决策的科学性,但它妨碍了组织外民众展开监督的民主性,使得行政决策的科学性与民主性形成悖论。政府绩效评价的理念不同,它以政府及部门为评价对象,以政府决策可能出错为逻辑起点,旨在建立一种类似于企业以顾客满意为基础的市场责任机制。绩效评价指向的不是法治政府正在做什么,而是它应该做什么。法治政府绩效评价是民主监督的形式和手段,并不局限于作为组织控制的工具,这一价值属性是目标性考评所不具备的。

(三)法治政府绩效评价中的工具理性及动力机制

作为组织管理手段,考评的工具理性是推动组织工作效率提升和目标实现的有力工具,成为法治政府建设的不竭动力。经济学家沃尔夫曾从反面证明了政府绩效评价的经济意义。在他看来,不进行测定或测定不精确的政府绩效会导致公共物品的供给过度,造成成本浪费,还会鼓励官僚的预算最大化倾向,最终导致公共机构内部趋向私人目标。[42]

我国法治政府建设设定了较为明确的目标,评价很大程度上是对目标的审视与检验。按照目标管理理论,目标设定具有特殊性、可测量性、可实现性、时间基准性。法治政府绩效评价的工具理性可视为目标驱动。彼得·德鲁克在《管理的实践》一书中指出,要以目标评判管理者的绩效。[43]乔治·奥迪奥恩认为,目标管理是一个过程,上下级管理者一同确认共同目标,定义预期结果中个体的主要责任领域,作为管理部门和评价成员贡献的指南。[44]目标评价功能主要表现为两个方面。一是激励功能。从确定目标,认定目标,形成目标链,到执行目标、检验目标,围绕目标导向,以考评为手段,以结果应用为约束条件,形成巨大的动员和激励作用,激发政府部门及人员的积极性及能动性。二是整合功能。通过让全体成员确定、认定、执行目标,使政府部门及工作人员直接或间接地参与法治政府建设的全局性工作,建立纵横交错、整合一致的目标链,将个人目标、部门目标与政府整体目标融为一体,形成整体合力,从而纠正部门间由于本位主义所可能导致的各自为政、互相扯皮等格局。从现实情况看,目前我国法治政府评价实践服务于组织管理目标,表现为一种目标性考评。

五、推进法治政府绩效评价的未来之路

法治政府建设是一项巨大的系统工程,评价与建设相伴而行。从法治政府评价到法治政府绩效评价不是简单的工具叠加,它体现了我国政府管理创新的理念及工具飞跃,是实现全面依法治国的重要路径,也是国家治理现代化的组成部分。要使得法治政府绩效评价走上快车道,需要从五个方面着手:

(一)构建“法治政府绩效评价学”,完善评价的理论体系

法治政府绩效评价不是盲动的改革,它需要完善的评价理论体系作指导。按照哲学家拉卡多斯的说法,理论体系需要“由一个共同的硬核派生出来的一组互相联系的理论”。[45]法治政府绩效评价的“硬核”来自于法学与政府绩效评价交叉领域,与之相关的“派生”、“延伸”性的知识还包括经济学、行政学、政治学、管理学、统计学、信息论与计算机科学等,属多学科交叉的领域,具有“软科学”和“综合科学”的性质。围绕“为什么要评价、谁来评价、评价谁、评价什么、如何评价、结果如何应用”等现实问题所产生的理论需求,是一种新型的交叉学科,即“法治政府绩效评价学”。要完善评价的理论体系,未来首先必须明确不同学科的功能边界,如经济学的经典理论,尤其是有关法治政府职能定位理论服务于评价政府“应该做什么”,也就是“为什么需要政府”。

(二)推进评价主体多元性,凸显第三方评价的功能

洛克提出了一条国际公认的准则,“政府是人们自愿通过协议联合组成的共同体”,[46]这也说明,推进法治政府绩效评价,主体应该属于“联合组成政府”的“人们”,这就需要体现多元性。多元主体评价的做法符合“代议制政府”要求监督政府必须由委托自己权利于政府的那些人民进行的政治科学原理。[47]也就是说,为了显示“主权在民”的原则,评价权必须由多元主体分享。推进评价主体多元化,一是要培育及引入外部主体,创造条件支持独立第三方评价。2015年,国务院在两次常务会议上连续提出“第三方评价”,实际上就是为了解决这个问题。以学术组织、咨询公司与大众传媒等为代表的政府外第三方评价政府的实例越来越多,这也是法治政府绩效评价的潮流与趋势。二是体制内部考评应统一评价组织权,开放评价实施权。可借鉴珠海“万人评政府”等经验,由评价组织者负责考评体系及方案设计,委托不同的第三方分别进行调查实施、数据处理及过程监督。这样,政府、群众、专家都参与其中,实现了360度多元评价。三是探索由人大主导评价,避免角色冲突及政府平级部门之间的推诿及内耗。

(三)探索建立全国通用的法治政府绩效评价模型

技术体系决定着评价的科学性。从经验来看,西方国家政府绩效评价大都有上升至国家层面的法律法规,并在法律的指导下编制出绩效评价的“顶层设计” ——通用模型。从现实状况来看,如果没有全国性的指导性文件,并对绩效评价的理念、目标、定位、技术体系进行规范,各地方政府就难以逾越目标评价的范畴,即使引入第三方评价,或扩大公众参与范围及深度,也会困难重重。我国国家制度决定,国家的性质与政府管理属性要求构建全国法治政府绩效评价的通用模型,统一评价体系。这就需要解决“顶层设计”问题,设置评价规则、开发科学的指标体系。我们以为,评价规则是评价模型赖以运行的条件,包括评价目的、内容、方法、流程、结果应用等。它至少应由国务院以行政法规的形式,最好通过全国人大颁布“地方政府绩效评价通用指导法”等短期性法律,三年修订一次。指标体系是绩效评价的核心问题及实现评价目的的技术工具,也是绩效评价有别于其他监管手段的重要标志。应切中问题实质,重点解决统一性(全国统一标准体系)与差异性(被评对象的特殊性)的矛盾,处理好主观指标与客观指标的关系,以及法治评价与其他评价内容及指标互补性等。

(四)加强法治政府绩效评价的法制化建设

从国际经验来看,依法行政是现代政府的一种常态,法治政府绩效评价是为了更好地推进行政执法,本身也必须有法可依。[48]英国1983年出台、2011年修订的《国家审计法》,专门开辟几个章节来规范政府绩效评价工作。英国财政部还于1989年出台了《中央政府产出与绩效评价技术指南》,这是一个专门性的法规。1993年,美国第103届国会通过了《政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Results Act, GPRA),2010年国会对该法作了进一步的修正与升级,这是世界范围内第一份政府绩效评价领域的专门法律。此外,加拿大的《管理问责制框架》、新西兰的《绩效评价:关于如何建立有效框架的建议和实例指南》、日本的《政府政策评价法》等,也都是专门规范政府绩效评价的法律。除此之外,每个国家的《审计法》、《会计法》、《公共服务法》、《预算法》等基本法中也都有相关的内容。未来我国应立足国情,参照国外成熟经验,探索在《预算法》和《审计法》中增加法治政府绩效评价的专门章节,在条件成熟的时候出台国家层面的专门法,地方政府、政府部门也可以出台落实该法的下位法律,形成从基本法、专门法、地方专门法规的成龙配套的法律体系。

(五)培育政府绩效文化

推进法治政府绩效评价需要从人的认识论上寻找出路。在马克思主义看来,这就是解决文化问题,或称培育绩效文化。一般而言,绩效文化是指政府通过绩效评价体系的建立和逐步改进,特别通过绩效评价指标的筛选和完善来推动成员逐步确立起组织所倡导的共同价值理念。[49]绩效文化本质上崇尚效率、崇尚竞争、强调结果导向,它是一种融工具理性与价值理性于一体的综合性行政文化。以绩效为导向的行政文化是推动法治政府建设的环境条件,是法治政府绩效评价持续性的深层次驱动因素。为此,应加大培育力度,通过宣传教育、专项培训、行为规范力求将结果导向、效益使命、竞争价值、投入产出观念演变成政府工作人员的潜意识,从继承我国传统优秀行政文化如“厚德载物”、“刚健有为”、“先天下之忧而忧”,批判官本位、官僚主义等糟粕文化入手,着手营造绩效导向的文化氛围。

六、余 论

习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况的说明会上特别引用了西汉王符《潜夫论·述赦》中的名句“法令行则国治,法令弛则国乱”来强调法治政府建设的重要性。在党中央、国务院的努力下,我国法治政府建设取得了成就。然而,正如一个人不进行体检就无法把握自身健康状况一样,如果不对法治政府建设进行绩效评价我们就无法把握它的效果是否令人满意,是否达到了国家的要求。从某种程度上说,我国改革开放30多年取得的巨大成就与党政组织目标考评密不可分,法治政府建设与考评亦是如此。但随着社会背景的改变,目标性考评的技术工具性与民主法治内涵愈加背离,从目标评价到法治政府绩效评价具有客观必然性,体现了评价的价值理性与工具理性的特征。[50]

实践呼唤理论创新。以政府绩效评价推进法治政府建设,将衍生新的交叉性学科——法治政府绩效评价学。它属于法学与管理学、政治学、公共管理学、评价学等学科的交叉领域。理论是指逻辑上相关并与经验相符的一组命题,围绕法治政府绩效评价的理论需求,创新理论方法体系,尤其是组织体系、技术体系和制度机制,核心指向法治政府绩效评价的追求目标、功能定位和评价的法治化。

理论创新离不开实践探索。因为“理论的作用在于它可以作为一套文化归档系统(filing system),用以组织经验材料,并促进我们对经验材料的理解”。[51]从我国实践来看,体制内部各种考评属于目标性考评,它们与现代意义的政府绩效评价并不相同。未来我国法治政府绩效评价的实践方向,需要培育外部评价主体,重构内部评价组织权。从外部评价来看,民间性质的独立第三方评价是世界性潮流,它“为政府的理想职能、政府竞争的方向、政府变革等抽象议题增添了具体的民间标准,显示了社会力量对好政府的期待。” [52]在内部考评中,需要重构评价组织权,避免角色冲突,扩大公众参与,引入多元评价实施权。

〔责任编辑:李潇潇责任编审:李放〕

【注释】 *本文系国家哲学社会科学基金重大项目“公众幸福指数导向的我国政府绩效评价体系研究”(11&ZD057)、广东省法学会法治研究基地项目“法治评价与研究”(201502)阶段性成果。

作者郑方辉,华南理工大学公共管理学院、法学院教授(广州510640);尚虎平,苏州大学政治与公共管理学院教授(苏州215000)。

[1]参见陈振明、薛澜:《中国公共管理理论研究的重点领域和主题》,《中国社会科学》2007年第3期。

[2]从源头上看,韦伯话语中的整个科层制权力系统可称之为“政府”,卢梭的社会契约论区分了立法和行政的关系,此后随着学科的分化,不同学科对“政府”有着不同的理解。在法学看来,“政府(狭义)”是执法系统,它需要将由人民意志转化而来的法律严格执行出来,从而实现政府为人民服务的目标。政治学认为,政府是人民授权于它掌握由人民权利转化而来的公共权力的组织,它可以合法地进行利益的权威分配。经济学认为,“政府”是与市场相对的概念,它的存在是为了弥补市场失灵,解决市场解决不了的问题。在行政学的世界里,“政府(广义)”中存在着“政治”与“行政”的区分,“政治”负责制定法律,而“行政”负责执行法律,行政学中的“政府”是狭义的执行法律的行政系统,它履行着各种公共管理、公共服务职能。虽然各个学科强调的“政府”千差万别,但它们都有着一个本质属性,即政府来自于人民授权、它执行着由人民意志转化而来的法律,它的存在、运行、推行管理与服务本身必须合法。也就是说,不同学科视域中的“政府”的本质属性在于,它是“法治型”政府,要把人民赋予它的权力通过法治的途径“关在笼子里”,让其不能过分干预、僭代市场,让其不能侵犯人民的合法权利。要把握政府的“好坏”,就需要评价其“法制型效果(绩效)”。在国内,体制内对党政组织及公务人员的管理、控制、激励手段,通常有考核、评价、检查、表彰等形式,约束性较强的为考核和评价,简称考评。一般认为,考核具有垂直性及约束力,评价更多显示一种状态,但党政文件中并没有将两者截然分开,本文亦不作严格区分。同时,新世纪以来,我国开始引入源自西方的政府绩效评价概念,并在部分地方实践或试点。2011年,国务院批准由监察部牵头建立政府绩效管理工作部际联席会议制度,同意选择国家发改委、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、质检总局和北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳14个部门和地区开展绩效管理试点工作。截至2012年初,全国共有24个省(区、市)和国务院二十多个部门不同程度地探索开展了政府绩效管理工作,相继建立健全了绩效管理工作领导体制和工作机构。2014年,此项工作的牵头单位转移到中央编办。一直以来,部分学者及地方政府常常将考核评价与政府绩效评价等同起来,甚至替换使用。同时,基于我国社会主义国家性质,某种意义上说,党政组织等在管理属性上等同于西方政府绩效评价中所指的“政府”。另外,我国有关考评办法中,并没有截然将组织和“领导及领导班子”分开,或者说,很多情况下,对主要领导及领导班子的考评等同于对组织的考评。考虑到这些现实状况,本文对(党委)政府绩效、考核评价亦有泛称的情形。

[3]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,北京:商务印书馆,1965年,第199页。

[4]戴维·M.沃克:《牛津法律大辞典》,李双元等译,北京:法律出版社,2003年,第990—991页。

[5]戴维·M.沃克:《牛津法律大辞典》,第990—991页。

[6]参见马怀德:《法治政府特征及建设途径》,《国家行政学院学报》2008年第2期。

[7]比如,政府宏观经济管理目标十分具体,内涵清晰,并形成全球共识,包括:促进经济增长(衡量指标为经济增长率),控制失业和通胀(衡量指标分别为失业率和通胀率),国际收支平衡(衡量指标如外汇储备)。

[8]参见钱弘道、王朝霞:《论中国法治评估的转型》,《中国社会科学》2015年第5期。

[9]包括:政企分开、政事分开;制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序;法律、法规、规章得到全面、正确实施,法制统一,政令畅通;科学化、民主化、规范化和行政决策机制和制度基本形成;高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成;行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩;行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高,尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成。

[10]Leslie Green, “The Morality in Law,” Legal Research Paper Series, University of Oxford, 2013,http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2223760.

[11]参见刘旺洪:《论法治政府的标准》,《政法论坛》2005年第6期。

[12]参见约翰·洛克:《政府论》,叶启芳等译,北京:商务印书馆,1964年,第67页。

[13]参见温家宝:《政府工作报告》,北京:人民出版社,2004年,第12—13页。

[14]Bernard Schwartz and William Wade, Legal Control of Government: Administrative Law in Britain and the United States, Oxford: Oxford University Press, 1972,p.55.

[15]参见朱景文:《现代西方法社会学》,北京:法律出版社,1994年,第43—45页。

[16]Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Pablo Zoido-Lobaton, “Aggregating Governance Indicators,” World Bank Policy Research Working Papers, no.2195,http://www.researchgate.net/publication/23549117_Aggregating_Governance_Indicators_Volume_1.

[17]Romero S. Martinez, “New Index Links Development to Strong Institutions,” May 8,2007,http://www.as-coa.org/articles/new-index-links-development-strong-institutions.

[18]参见戴耀廷:《香港的法治指数》,《环球法律评论》2007年第6期。

[19]参见台湾地区“行政院研究发展考核委员会” :《台湾公共治理指标年度报告》,2011年。

[20]参见倪星:《政府合法性基础的现代转型与政绩追求》,《中山大学学报》(社会科学版)2006年第4期。

[21]陈桥生:《“民评官”让地方政府感到压力》,《羊城晚报》2009年10月12日。

[22]富勒:《法律的道德性》,郑戈译,北京:商务印书馆,2005年,第59—62页。

[23]参见高小平、盛明科、刘杰:《中国绩效管理的实践与理论》,《中国社会科学》2011年第6期。

[24]参见尚虎平:《我国地方政府绩效评估悖论:高绩效下的政治安全隐患》,《管理世界》2008年第4期。

[25] Geert Bouckaert and John Halligan, “A Framework for Comparative Analysis of Performance Management,” Paper for presentation to Study Group on “Productivity and Quality in the Public Sector, Conference of European Group of Public Administration,” Università Bocconi, Milan, September 6-9,2006.

[26]Geert Bouckaert and John Halligan, “A Framework for Comparative Analysis of Performance Management.”

[27]参见尚虎平:《政府绩效评估中“结果导向”的操作性偏误与矫治》,《政治学研究》2015年第3期。

[28]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,北京:商务印书馆,2002年,第17页。

[29]参见尚虎平、赵盼盼:《绩效评估模式泛滥与绩效不彰困境》,《中国行政管理》2012年第11期。

[30]参见郑方辉、卢扬帆:《法治政府建设及其绩效评价体系》,《中国行政管理》2014年第6期。

[31]参见郑方辉、廖鹏洲:《政府绩效管理:目标、定位与顶层设计》,《中国行政管理》2013年第5期。

[32]邱法宗、张霁星:《关于地方政府绩效评估主体系统构建的几个问题》,《中国行政管理》2007年第3期。

[33]参见尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》,北京:北京大学出版社,2006年,第284页。

[34]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海市政协编译组、东方编译所编译,上海:上海译文出版社,1996年,第91—93页。②范柏乃:《政府绩效评估:理论与实务》,北京:人民出版社,2005年,第76页。

[35]范柏乃:《政府绩效评估:理论与实务》,第77页。

[36]参见周志忍、徐艳晴:《基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视》,《中国社会科学》2014年第7期。

[37]参见何艳玲、汪广龙、陈时国:《中国城市政府支出政治分析》,《中国社会科学》2014年第7期。

[38]Albert Gore, From Red Tape to Results: Creating A Government That Works Better and Costs Less, Washington, D. C.:US Government Printing Office, 1993.

[39]David N. Ammons, “Overcoming the Inadequacies of Performance Measurement in Local Government: The Case of Libraries and Leisure Services,” Public Administration Review, vol.55,no.1,1995,pp.37-47.

[40]参见马克·彼特拉克:《当代西方对民主的探索:希望、危险与前景》,《国外政治学》1989年第1期。

[41]转引自史蒂文·普雷斯曼:《五十位经济学家》,陈海燕等译,南京:江苏人民出版社,2005年,第314页。

[42]参见查尔斯·沃尔夫:《市场或政府——权衡两种不完善的选择/兰德公司的一项研究》,谢旭译,北京:中国发展出版社,1994年,第53、62页。

[43]参见彼得·德鲁克:《管理实践》,毛忠明等译,上海:上海译文出版社,1999年,第427—429页。

[44]George S. Odiorne, Management by Objectives: A System of Managerial Leadership, Marshfield, Mass.:Pitman Press, 1965,p.26.

[45]转引自马克·布劳格:《经济学方法论》,黎明星等译,北京:北京大学出版社,1990年,第287页。

[46]约翰·洛克:《政府论》,第77页。

[47]密尔:《代议制政府》,汪瑄译,北京:商务印书馆,1982年,第66—70页。

[48]Beryl A. Radin, “The Government Performance and Results Act and the Tradition of Federal Management Reform,” Journal of Public Administration Research and Theory, vol.10,no.1,2000,pp.111-135.

[49]Guy S. Saffold, “Culture Traits, Strength, and Organizational Performance,” Academy of Management Review, vol.13,no.4,1988,pp.546-558.

[50]Neil Carter, Patricia Day and Rudolf Klein, How Organisations Measure Success: The Use of Performance Indicators in Government, Hove: Psychology Press, 1995.

[51]丹尼尔·豪斯曼编:《经济学的哲学》,丁建峰译,上海:上海人民出版社,2007年,第111页。

[52]《民间评估政府绩效社会襄助政府变革》,《南方都市报》2008年10月21日。


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