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王贵松:风险行政的组织法构造

王贵松| 时间: 2016-12-30 08:27:26 | 文章来源: 《法商研究》2016年第6期

摘 要: 基于现代社会的风险规制要求,传统的行政组织应作出一定变革。为确保风险规制的中立性、独立性、科学性、透明性和参与性,在安全形势严峻、科技专家的独立性或可信赖性不高时,风险行政的组织框架设计应以风险评估与风险管理的分离为原则。风险评估机关应是具有专业性和多元性的合议制咨询机关;风险管理机关应以产业振兴与安全规制的职能分离为前提,并设置科学问题审议咨询、事故调查、议事协调等方面的辅助机构,以便在规制过程中不断地创造知识,赢得风险规制的组织正当性和可接受性。

关键词: 风险规制 行政组织法 风险评估机关 风险管理机关

相对于传统行政法而言,风险行政法是一个应对风险社会的特别机制,其组织法、行为法、程序法、救济法等均有一定的独特之处。虽然整体的风险行政法尚未成熟,但食品、药品、环境、核能、交通等具体领域的安全法制渐趋发达,某些原理、制度和机制的共通性也日益彰显,风险行政法的基本构造已初步显现。但应当说,各领域的发展参差不齐,亟待总结有益经验,打造出一个原理精当、组织适当、制度完备、手段充分的风险行政法,以回应风险规制的基本要求。本文拟以食品安全法、核能安全法等为主要参照领域,考察风险规制的行政机关设置情况,探究风险行政的组织法构造。这些较成熟领域的经验总结或可成为风险行政组织法的理论基础,指导其他尚处起步阶段的制度设计。

一、风险规制与风险行政组织的基本要求

风险规制是应对风险社会的重要方式之一。但延续历来的行政组织,套用传统的行政组织法原理,很可能无法为风险规制提供有效的组织保障,因为风险社会中的风险有其特殊性。

(一)风险社会中的风险特性

风险与人类社会相伴而生,而本文所谓“风险”则是德国社会学家贝克意义上的现代性风险。[1]不理解风险的现代性,就无法理解风险社会的特殊性,进而也无法把握风险行政的应有之道。

风险的形成首先源于科技理性的过度扩张。科学非理性地发展,特别是科技的应用为政治利用,走上了政治化的路线,而工业社会制造出现代化风险,现代化风险又成为工业社会的政治动力,各种社会力量综合发挥作用,最终形成了风险社会。归纳起来,风险具有如下特性:第一,风险具有现代性,风险是现代化的风险。没有工业的现代化和科技的广泛应用,就不会有今天的风险,而且这一进程是无可逆转的。对风险的预防和控制又会产生新的风险。第二,风险还具有社会性或人为性。风险区别于危险,就在于风险缘起于社会自身,而非自然。第三,风险具有不确定性。“在风险社会中,不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。”风险“引致系统的、常常是不可逆的伤害,而且这些伤害一般是不可见的”。[2]其结果是失去了从常态下测定变异的风险计算的基础。这也要求行政组织要具备不断学习的可能性,随时补充自身知识信息的不足,以提升风险规制的可靠性。第四,风险的广泛联系性和因果循环性。伴随着工业化的发展,食物链将地球上所有的人都连接在一起。先进者看似已将技术风险转移出去,但危害却最终会毫厘不爽地反射到自身。“在现代化风险的屋檐之下,罪魁祸首与受害者迟早会同一起来。”[3]第五,风险的系统性。科技风险可能转化为经济、社会和政治风险,可能演化为种族冲突,连锁反应较为明显。不经意间,风险一环套着一环发生。这决定了风险治理是一个系统工程。

(二)风险行政组织的基本要求

为了适应上述风险的特性,风险行政在组织上不仅要遵循传统行政的一般要求(诸如法治、分权、协调、合作等),还要符合规制行政乃至风险规制行政的中立性、独立性、透明性、参与性和科学性等特别要求。

1.中立性和独立性原则——规制正当性原理的要求

风险规制是规制的一种形态,需要遵循规制的一般原理。规制者与企业、私人等处于一个三方的行政法律关系之中,更多地属于利害调整型行政法的范畴。一方面,国家要保护私人免遭企业风险的侵害,保障其生命财产的安全;另一方面,国家也要尊重企业的经营自由,而不能过度规制。这就要求规制者应秉持中立的立场,在私人的生命财产安全和企业的经营自由之间进行适当权衡,依据法律和事实作出不偏不倚的客观决定。这是规制的正当性来源之一。在组织构造上,不仅要求规制机关具有中立性,规制机关的组成人员也要具有中立性,与被规制者之间没有利害关系。

在风险规制中,为了保证调查、评估、决策和管理的科学性,时常需要科技专家的参与。而科学技术活动在本质上是富有个性的独立个体行为,专家的独立性应予保障。独立性是相关行为科学性的保障之一。虽然独立性并不排除合作与沟通,但在科技问题上却不存在命令与服从的关系。在风险规制组织中,即便是少数人的声音亦应得到适当的表达。

2.参与和透明原则——民主原理的要求

在风险规制中,纯粹的科技问题需要由科技专家去解决,带有政治性的问题则需要常态化地听取民众的意见、接受民众的监督。制度化、组织性的参与是风险行政组织的一大特点。其他行政组织更多地体现为程序法上的参与,参与者和行政机关仍之间仍属于外部的行政法律关系,参与者仍然是外在于行政机关的主体。而组织法上的参与,参与者和行政机关形成一个整体,共同面对企业、消费者等外部的主体。科技专家以其科技理性为根据参与风险规制,而社会民众则以消费者代表的身份参与风险管理。如此,就以专家参与和利益代表参与来弥补风险规制组织的民主性不足。

在风险规制中,规制活动应当具有外在的透明性,能让民众参与和监督,这是民主的要求。透明原则同样也可以适用于组织法。这种透明性体现在其审议过程的公开性,审议的参与人员、审议所依据的事实材料、审议表达的意见等均应公开,以便让各种利害关系人理解风险及风险决定,自主采取措施回避风险,并提高风险决定的可接受性。“专门知识的不确定性越高,在知识的选择上出现政治化的可能性就越高。”[4]因科技而生的风险问题较为复杂,且具有不确定性,确保透明性更有必要,以便确保专业知识的独立运用,并接受社会监督。参与管理决策的科技专家和普通民众往往由风险管理机关选取,除了专家理性与社会理性可用之外,还应以风险行政组织的透明性弥补其组成人员的民主赤字。虽然风险需要快速决策,但透明并不会降低决策效率,相反会吸收到更多的可用信息,提高决策的科学性。也因为决策过程公开透明,决策获得支持的可能性也会提高,决策的执行成本随之降低。

3.科学性原则——法治国家原理的要求

在风险行政中,科学与法律密切关联。在德国,有学者将“学问性”作为法治国家原理的要求之一。在风险规制中,任何风险行政决定都需要前提性的知识,而创造这种知识的程序则“是一个学术系统、专家与决策的国家机关之间进行制度性协调的过程。在决策时,国家机关根据问题的性质,寻求与学术系统、专家之间的协调,这将有助于使国家机关行为、决定合理化,富有实效性地保障基本权利,因而这被认为是包含在德国法治国家原理中的一项内容”[5]

行政机关以科学为参照,以在科学上有合理根据者为基础,为其作出的风险行政决定提供正当性和合理性。科学在风险分析中的作用,根据《食品安全的欧洲政策》的研究,大致经历了以下三种模式。[6](1)古典模式。在古典模式中,行政对科学技术高度信任,基于健全的科学而形成保护消费者和公共卫生的规制政策。科学独立活动,不受社会、政治、文化和经济的影响,为决策提供充分根据。其中,专家被认为掌握科学真理,一般公众则相对无知,两者之间需要单方性的灌输式交流,由专家提供公众容易理解的知识信息。[7](2)现代模式。因为科学本身也具有不确定性,需要在其不确定的结论中选取特定标准作为管理依据。在现代模式中,风险管理手段可区分为以纯粹科学作业为前提的风险评估和含有社会经济的价值判断要素的风险管理。虽然科学同样独立活动,但不能再单独给决策提供充分而必要的根据,风险评估(科学共同体以中立方式进行活动)与风险管理(决策者要考虑社会经济等因素)逐渐分离开来。该模式承认公众意见等非科学因素在决策中也具有不可或缺的作用,但对这些因素的考虑仅限于下游的评估判断——在独立的科技专家以风险评估形式提供权威结论后,作为价值因素在“风险认定”中加以考虑。风险评估的承担者就评估的结果中立性和科学严格性向科学共同体、风险管理者负责。风险管理者进行的风险沟通是双向的。[8](3)新兴模式。对于规制而言哪一种风险是重要的、什么是相关的证据、社会能忍受多大的不确定性等,这是风险评估自身无法处理的上游问题。因此,在新兴模式中,科学常常与社会、政治、文化、经济背景相互影响和参照。首先要明确社会对风险的勘定,也就是风险评估的前提问题,在这里需要发挥非科学性因素的作用。一旦风险评估者对风险的存在抱有某种结果的不确定性,为了实现风险评估结果和风险管理决策的整合性,还要进行具体的风险认定(削减风险的经济成本、限制个人和团体活动、各种政策手段的适合性等)。在此,科学的考虑因素处于上游和下游的两种价值判断之间。[9]

以上三种模式在现代法治国家均有不同程度的体现。我国目前不少风险规制领域尚处于古典模式阶段,科学享有近乎绝对的权威,而鲜受外部监督。但随着风险规制过程的清晰化和科学自身的祛魅化,必然要向现代模式过渡。现代模式在我国的食品安全等领域已有应用。从现代模式和新兴模式也能看到,除了科学技术专家之外,在纯粹的政治领域、在科学与政治交叉的领域,民众的参与也是必要的。多元化的参与是风险规制的基本要求之一,也彰显了不同主体风险行政组织中的应有地位。

二、风险行政的组织框架模式

按照风险分析的一般经验,风险行政需要对传统行政组织实行一定的变革甚至重组。风险行政组织不仅要符合行政组织法的一般原理,还要与上述风险行政的特性相适应。由此,风险行政的实践中发展出两种具有典范意义的组织法模式。

(一)风险行政组织的一体模式与分离模式

在风险行政中,风险评估与风险管理是两项基本职能,风险沟通往往由风险评估或风险管理机关来承担。故而,风险行政组织法的关键即在于风险评估与风险管理的机构设置。从各国的风险行政组织设置情况来看,大体有两种模式:一种是一体模式,即风险评估和风险管理两种职能由同一个行政机关实施;另一种是分离模式,即风险评估和风险管两种职能由不同的行政机关或同一行政机关的不同机构分别实施。在分离模式之下又有两种做法,其一是内部分离,又可称为职能分离或功能分离,即风险评估和风险管理两种职能由同一个机关内部不同的人员从事;其二是外部分离,又可称为组织分离或机构分离,即风险评估和风险管理两种职能由两个不同的行政机关实施。到底应采取一体模式还是分离模式,是采取组织分离还是职能分离,尚应根据科技的地位、公众信任程度等状况具体问题具体分析。

早期的风险行政均采取一体模式,风险评估与风险管理没有明显的区分。分离模式大约在1980年代出现。1983年,美国全国研究理事会在其出版的《联邦政府中的风险评估:过程化管理》一书中提出,规制活动建立在风险评估与风险管理这两个有区别的因素之上。风险评估是运用确凿的根据去界定个体或人群暴露于危险物质环境下的健康影响。而风险管理则是一个决策的过程,它要权衡各种政策选项,选取最合适的规制措施,将风险评估的结果与技术数据以及社会、经济和政治因素整合起来。它建议,规制机构应采取措施,在风险评估和风险管理之间建立并保持清晰的概念性区分,并保证风险评估不受不当政策的影响。[10]在国际层面,1995年,联合国粮农组织和世界卫生组织联合专家咨询委员会将风险分析体系界定为由风险评估、风险管理和风险沟通相互独立而又有机联系的过程,并鼓励各国采用风险分析原则。

风险评估和风险管理分离模式在20世纪末席卷全球的疯牛病事件后得到较多采用。2001年9月,日本首次在国内发现了疯牛病,肉食消费受到极大的影响。基于疯牛病事件的教训,日本于2003年制定了《食品安全基本法》,成立“食品安全委员会”,明确区分风险评估与风险管理,由食品安全委员会实施一元化的风险评估,而由厚生劳动省和农林水产省等其他行政机关进行风险管理。这是日本在食品安全行政方面实行机构分离的一项重要改革。与此类似,德国也实行了食品安全行政的职能分离模式。2001年,德国将联邦食料农业森林部改组为联邦消费者保护与食料农业部,将保护消费者健康的任务移交给该部。2002年,德国公布施行《关于消费者健康保护及食品安全的新组织的法律》。该组织法以风险评估与风险管理分离为原则,分别设立负责风险评估的联邦风险评估研究所、负责风险管理的联邦消费者保护与食品安全局。两机构以原先具有综合职能的联邦消费者健康保护与兽疫研究所为基础,按照新原则进行重组整合。联邦风险评估研究所具有独立的法律地位,其科学方法、评估结果以及风险沟通不受专门监督,以早期的风险探知认定、表明科学意见和态度(包括适当的风险管理措施的提案)、与公众进行风险沟通(恢复消费者信赖、与消费者开展沟通)为其三项基本任务。[11]但这两个机构均处于联邦消费者保护与食料农业部之内,因此只是职能分离而已。

一体模式与分离模式,孰优孰劣,不可一概而论。在欧盟,欧盟委员会和7个国家实行分离模式,其他国家实行一体模。一体模式仍属主导模式。[12]是选取一体模式还是分离模式,是选取组织分离模式还是职能分离模式,主要应考虑科学技术意见在风险管理中是否具有应有的独立性。如果科学技术人员容易受制于管理机关,风险管理机关不注意听取风险评估专家的意见、无视或轻视专家的警告,那么,选取组织分离模式更为妥当。让风险评估机关独立于风险管理机关,有利于风险评估意见的准确表达传递,有利于明确风险管理的政策责任。

(二)中国风险行政组织的分离模式

在我国,风险行政组织也出现了风险评估与风险管理分离的现象。归纳起来,大致形成了三种分离模式。

第一种是职能分离模式。2006年《中华人民共和国农产品质量安全法》引入风险评估的专门机构制度,[13]据此,农业部于2007年组建了跨部门的国家农产品质量安全风险评估专家委员会(涵盖农业、卫生、商务、工商、质检、环保和食品药品等部门),汇集农学、兽医学、毒理学、流行病学、微生物学、经济学等学科领域的专家,实施对农产品质量安全的风险分析和评估。类似的还有农业部的全国动物卫生风险评估专家委员会、国家食药总局的保健食品安全风险评估专门委员会、化妆品安全风险评估专门委员会、质检总局的全国国境口岸公共卫生风险评估委员会,等等。

第二种是组织分离模式。基于食品安全形势的严峻性,我国于2009年设立食品安全风险评估专家委员会。风险评估专家委员会由卫生部组建,根据卫生部下达的《风险评估任务书》实施风险评估,[14]与卫生部的食品安全监管职能相对,这就采取了分离模式中的职能分离模式。卫生部对风险评估专家委员的选取、任务的下达等均享有裁量权,这种模式能否合理运行并确保风险评估的科学性,不无争议。[15]2013年,为了提高监管水平、回应社会关注,国家决定实施统一监管,将食品安全监管的职能剥离出卫生部,主要由新组建的国家食品药品监督管理总局(以下简称“食药总局”)负责监管,而国家卫生和计划生育委员会(以下简称“卫计委”)仅保留风险评估与制定食品安全标准两大职能,[16]大致朝着机构分离模式迈进。但严格而言,制定食品安全标准仍然属于风险管理的范畴。在条件成熟时,应按照分离原则,将制定食品安全标准权限划给食药总局。[17]在目前的情况下,食药总局一般较为尊重风险评估委员会的评估,甚至以评估结果为最高根据进行风险管理,以免产生管理的风险。因而,采取组织分离的模式必要性不明显,其采用的主要原因在于消解公众的信任危机。

第三种是非行政机关化的分离模式。根据1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》的规定,环境保护已成为国家的法定职责,环境影响评价制度也从此建立起来,2002年还专门制定了《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)。该法区分了规划环境影响评价或战略环境影响评价与建设项目环境影响评价。规划环境影响评价由规划编制机关自行实施或组织实施,并对环境影响评价文件的质量负责。[18]从制度设计的角度讲,规划的制定过程公众参与已必不可少,保密的需求一般不高。由其他具有专业技术性的行政机关来实施环境影响评价,更符合设置环评的目的。目前有不少地方在环保部门内部设置了专门机构具体实施规划环境影响评价,与规划编制机关对接。这是一种较弱的组织分离模式。而建设项目环境影响评价则由建设单位委托建设项目环境影响评价机构实施。环境影响评价机构是取得环境影响评价资质证书、提供技术服务的机构。根据《环境影响评价法》第19条第3款规定,该机构“不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系”,在法律上具有独立性。这种机构目前正经历着由事业单位向独立企业法人的转变,所谓“红顶中介”也正在成为历史。[19]环评机构提供的是技术服务,并无行政机关化的必要,仅需保证其独立性即可。当然,这种非行政机关的机构转轨之后,其实仍然承担着公共职能,具有很强公共性,其评价文件经法定部门审查批准后,项目审批部门才能批准建设。因而,将建设项目环评机构定位为非行政机关但承担公共职能的行政组织也是适当的。

这三种分离模式的共性是让风险管理与风险评估相对分离,确保风险评估的科学性和中立性,减少风险管理的政策性和无知性。应当说,风险分析是一个多阶段的持续性知识创造的过程。风险评估与风险管理“并没有性质上的绝对差异,而有相对的功能分化,前者的程序是广开学术讨论的过程,后者是旨在聚集智慧的决策程序。为了解决问题,分解并建构适当的程序和组织,将风险问题分阶段解决是适当的。在更广泛的脉络上说,这种精巧的程序有助于防止‘学术的法化、政治化’或‘法、政治的学术化’,或者反过来因学术与法、政治的分断而对学术与法、政治均丧失信赖的事态发生”。[20]区分风险评估与风险管理,有助于风险决策的透明性,有助于明确不同阶段中科技与政治的界限和责任。特别是存在科学的不确定性时,不区分风险评估和风险管理,在风险评估中考虑政策因素进而作出政策判断,行政的裁量范围会扩大,容易导致行政规制的不作为;相反,区分两者,其裁量权将会收缩。[21]

当然,强调风险评估与风险管理的分离,并不等于说两者老死不相往来,评估政策的确定、信息资料的沟通等均需双方的合作互动。这也是前述科学在风险分析中的新型模式的要求。正如国际食品法典委员会在其报告中所指出的:“风险评估与风险管理应职能分离,以便确保风险评估的科学健全性,避免风险评估者与风险管理者履行职能时的混乱,减少利益冲突。然而,应当认识到,风险评估是一个反复的过程,风险管理者与风险评估者之间有必要进行一定的互动”。[22]

三、风险评估机关的设置与构造

风险行政法组织构造的一大特色就在于设置专门的风险评估机关。为适应风险评估的基本特性,风险评估机关在性质、议事规则、领导体制和人员构成上皆有特殊要求。

(一)作为合议制咨询机关的应有定位

在性质上,风险评估机关是一种行政机关,但又不同于普通的行政机关。具体表现如下:

第一,在职能分配上,风险评估机关属于辅助机关中的咨询机关,而非对外的狭义行政机关。在行政组织法上,制定法上的行政机关林林总总且内涵各异,而理论意义上的行政机关则要根据一定标准对其分门别类。理论意义上的行政机关着眼于组织内的职能分配,有广义的行政机关和狭义的行政机关之分。狭义的行政机关仅仅是指能以自己名义对外行使职权、并独立承担由此产生的法律后果的行政机关,也就是行政活动法上的行政机关。而广义的行政机关除了对外的行政机关外,还包括辅助机关和执行机关。[23]风险评估机关负责就风险问题给出咨询意见,而不对外行使行政职权,只是广义的行政机关而已。在日本,根据《食品安全基本法》的规定,日本食品安全委员会的主要职责就是实施科学评估,并根据评估结果对相关大臣进行劝告。故而,它并不是对外行使职权,以制定标准、实施处分等方式对私人的权利义务产生影响的行政机关。这意味着日本的食品安全委员会并不是《国家行政组织法》上的行政委员会,而是相当于审议会。[24]与此类似,我国的食品安全风险评估专家委员会的基本职责是提供技术咨询及政策建议、从事风险交流,对外的决定则由国家食药总局和卫计委作出。

第二,在内部领导体制上,风险评估机关应当是合议制的机关,而非独任制的行政机关。独任制行政机关毋宁是行政机关的常态,它机动灵活,责任明确,适合于行政的统一性和效率性要求。而合议制行政机关则是以少数服从多数为决策机制,适合于需要广泛参与、专业性强、相对独立的行政领域。风险评估机关一般采用委员会的形式。它追求的不是行政效率,而是评估结论的正确性和科学性。之所以采取合议制,这是与科学技术判断的独立性相适应的。每一个专家的判断都是独立的,而且也很难说是唯一正确的,但作为机关又不能没有一个结论,因而多数决就成为适当的议事机制。在我国,存在着两种“委员会”的行政机关。一种如国家发展和改革委员会、国家卫生和计划生育委员会、国家民族事务委员会,它们虽然名叫“委员会”,但仍是行政首长负责制的独任制行政机关,具有行政管理职能,要处理行政事务。[25]另一种如《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第17条规定的“食品安全风险评估专家委员会”,它才属于合议制的风险评估机关,主要是负责审议,而不对外处理具体的行政事务。

第三,在上下级关系上,风险评估机关应当是具有独立性的机关。行政组织法虽然强调行政的统一性和阶层性,但也存在“独立行政机关”,亦即可独立行使权限的行政机关,其目的在于确保这种机关行使权限的中立性和公正性。显然,风险评估的功能不在于给行政机关的风险决定做背书。就此而言,风险评估机关仅依风险管理机关的请求进行评估,而不接受其领导、指挥或监督。委员会的组织设置也是风险评估机关独立性的重要保障机制之一。风险评估机关的组成人员也应具有独立性,应在评估对象上保持中立,摆脱不应有的利害关系干扰,确保评估结果的客观性。当然,风险评估机关要想真正独立于监管机关,还需要配备自己的研究机构,否则只能在风险管理机关提供的资料信息甚至判断的基础上展开“评估”。

(二)组成人员的专业性与多元性

合议制机关有两种理想类型:其一是多元性合议制机关,保障多元的利害关系广泛参与的机会,并承担调整各种利益的功能,特别适合在表达自由等敏感权益领域进行衡量。其二是专门性合议制机关,以专家为中心组成,创造知识的风险评估当然适宜运用这一类型。现实中,学术领域与决策领域的区分是相对的,专门性合议制机关中有时添有多元性的要素,反之亦然。[26]

根据风险的科学性和综合性等特性,风险评估机关的组成人员应当具有专业性和多元性。这里的多元性既有专业知识上的多元性,也有利害关系调整上的多元性。在我国,根据《食品安全法》第17条的规定,卫计委设立了食品安全风险评估专家委员会,“由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成”,“对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估”。“专家委员会根据评估需要设置专门工作组,具体负责不同专业领域的风险评估工作”。[27]这些要求既体现出专业性,也体现出多元性。在专业知识的多元性方面,由于往往是多样化的因素引起了某种风险,风险的甄别和判断也就需要有多元的专业知识。现实中的专业分工越来越细,某一领域的难题或盲点可能在另一领域的专家眼里只需要常识就能解决。不同的专家可能会就某一风险有不同的认识,可能注意到被其他专家忽视的潜在风险。学科内部的开放、跨学科研究的开展乃至与整个社会的对话,已成为风险应对的重要机制。

在利害关系调整的多元性方面,除了专家的参与之外,可能也有一个社会参与的问题。是否需要社会参与风险评估,关键在于风险评估机关的定位。在欧洲,食品的风险评估机关一般设有两个层面的组织。其一是理事会层面的组织,它必定有消费者代表;其二是科学委员会层面的组织,在法国只有专家,英国则还有消费者参加。英国之所以在这一层面仍有消费者的代表,可能是因为该国是由同一个机关实施风险评估和风险管理,希望藉此设置来彻底保障消费者的参与。[28]而日本的食品安全委员会则是兼有理事会和科学委员会功能的组织,与上述两种类型均不相同。日本食品安全委员会的委员全部由专家组成,有助于保证食安会的专业性。但从职权职责来看,日本的食品安全委员会对相关大臣享有劝告和监督的权力,承担着部分风险管理的职能,如此在委员会中就有必要有消费者代表的参加。[29]消费者代表的加入有助于弥补专家理性的可能不足,有助于防止专家借科学之名而行背叛民众之实。当然,消费者代表并不应参与风险的评估事务本身,而是表达意见,并对专家的评估过程进行监督。如果风险评估机关并不存在风险管理的部分职能,则不必有消费者代表的参与。

四、风险管理机关的设置与构造

在风险分析的原理下,风险管理机关负责制定政策标准,采取风险管理措施,降低风险减少损失。为了取得风险管理的实效性,风险管理机关在组织法上也有其特别的要求。

(一)产业振兴与安全管理的职能分离

在风险规制的三方行政法律关系中,规制机关、企业和第三者私人的相互独立性是非常重要的,必须在事前切断特定两者之间的关系。多数情形下,企业和私人处于利害对立的关系之中,这就要求行政从第三人的角度对其进行调整。在传统职能架构中,行政机关一方面保护、促进其所辖企业的发展,另一方面也被期待发挥规制企业的功能。如此,两种功能混合在一起,常常是保护促进的考虑占据上风,而规制功能则不能充分发挥作用。为了纠正这种状况,有必要重视组织构成的手段,不能赋予一个组织两种相反的功能。[30]为此,产业振兴和安全管理这两项职能必须分离,以确保风险行政组织的中立性。

以日本的食品管理机关改革为例,伴随着2003年《食品安全基本法》的制定和施行,日本除了设立专门负责风险评估的食品安全委员会之外,相关的省厅设置法也进行了相应的改革,力图确保食品的安全和民众的安心。为了更好地适应消费者行政的需要,农林水产省实行了振兴行政与规制行政的分离。原先对于一次性产品的生产,其产业振兴和食品安全均由农林水产省管辖。以肉为例,其农场到屠宰场均由农林水产省负责,生产现场也是由同一个部门担当。2003年7月,消费安全局从农林水产省的生产局独立出来,剥离了产业振兴的功能,而专门负责安全的规制和监督。在肉的流通阶段,由厚生劳动省承担安全规制功能,对确保安全的标识进行管理。但对于为保障消费者选择权的标识,由负责振兴食品流通业的农林水产省综合食料局来负责管理。但在一连串的食品虚假包装事件之后,农林水产省作出反省,将标识规制行政从振兴行政中分离出来,由新设的消费安全局承担。[31]与此类似,2011年福岛核泄漏事故发生后,为了恢复对核能安全行政的信赖、提升其功能,日本内阁审议决定按照“规制与利用相分离”的原则,将核能安全保安院的核能安全规制部门从经济产业省分离出去,再与内阁府核能安全委员会的功能相整合,作为环境省的外局,设置“核能安全厅”(暂定名称)。[32]这一做法与美国相似。1946年,美国设立了核能委员会,负责推进核能事业,并确保安全。1954年,核能的商业应用开发成为可能。核能委员会在促进核能利用的同时还承担起安全规制的职能。核能委员会的规则要想既不妨碍产业的发展而又要确保公众的卫生和安全,是极难实现的。特别是1960年代,众多专家对核能委员会的规则进行非难(放射线防护基准、核反应堆安全性、环境保护等重要课题的不确定性),引起各种论争。根据1974年《能源重组法》,核能委员会被废止,取而代之的是独立的一元化安全规制机构核能规制委员会,它独立于能源部,在政治上和技术上均保持独立性,赢得了一般国民的信赖。[33]

在我国的核能领域,1984年,国务院批准国家科学技术委员会(1998年更名为国家科技部)成立国家核安全局,由其“对我国民用核设施进行核安全审查、监督和管理,以保证我国和平利用核能事业安全、顺利的发展”。[34]《民用核设施安全监督管理条例》(1986)第4条也明确规定,“国家核安全局对全国核设施安全实施统一监督,独立行使核安全监督权”。这是一种内部监督机制。1998年,国家核安全局并入国家环保总局(2008年改组为环境保护部),由内部监督机制就转为外部监督机制。根据福岛核事故经验反馈,国家核安全局2012年由一个司扩充为三个司,着力提升核安全监管能力。

综上,这种产业振兴与安全管理的职能分离有助于确保决策的中立性和科学性,有助于提升私人对管理机关和相关决策的信赖。在安全管理机构的设置上,至少应实现在现有行政管理机关内部的分离,保持相对于产业发展机构的独立性,而风险管理机关应在整个机关的决策上尊重安全管理机构的意见。

(二)风险管理机关中的辅助机关设置

鉴于风险管理相对于日常行政管理的特殊性,风险管理机关需要配备日常性或临时性的辅助机关,以便获取更多的知识、更为专业的意见。择要而言,这些辅助机关至少应包括科学问题的咨询机构、事故的独立调查机构和不同管理机关间的议事协调机构等。

1.科学问题的咨询机构

风险管理会涉及诸多科技问题,科技问题应当交由科技方面的专家去解决,而不可由普通公务员处理。利用民间力量,成立专门的委员会制咨询机构,是风险管理中的常见做法。“此类委员会的作用就是提供分析,从而确保公共行政以证据为依据。”[35]

日本在风险管理中较为普遍地采用审议会制度。审议会是一个咨询性的机构,接受行政机关的咨询并提供意见。[36]厚生劳动省设置的药事与食品卫生审议会便是这样的机构,它在确保食品卫生行政的科学性、民主性方面发挥着重要的作用。食品卫生分会依据《食品卫生法》的规定处理属于药品与食品卫生审议会权限的事项,其职责在于给厚生劳动大臣在禁止或取消禁止食品销售、禁止或取消禁止销售特定食品、添加剂、禁止或取消禁止销售特定器具、容器包装、确定添加剂无害、制定食品、添加剂的规格和标准时提供咨询意见,[37]涵盖了食品安全行政规制的主要措施。通常而言,作为咨询机构的审议会,其报告对行政机关并不具有法的拘束力,审议会并无要求行政机关完全实施报告的法定权力。但是,行政机关对审议会的报告负有尊重的义务,这是设置审议会目的的当然要求,有时法律也明确要求予以尊重。[38]咨询审议会一般都是为了将有利害关系的各个阶层的意见反映到行政中去,或者为了听取专业见解,从而实现科学行政,因而审议会的意见必须得到最大限度的尊重。在法律上要求咨询程序,而行政机关未经咨询程序、或者按照不公正的咨询程序就作出行政决定时,只要没有特殊情况,该决定便可因程序上的瑕疵而被认定为违法。[39]

在我国,国家核安全局先后设立了国家核安全专家委员会(1986年)、核安全与环境专家委员会(2005年)。核安全与环境专家委员会就是国家核安全局的审议咨询机构,由有关科研单位、大专院校、机关及企业从事核安全和辐射环境工作的知名专家、学者组成,下设六个分委会,分门别类地针对核安全与辐射环境监管和审评的重大问题向国家核安全局提供独立的咨询意见,为环保部对重大问题的最终决策提供支持。在食品安全管理领域,制定食品安全标准属于风险管理的范畴。在我国,《食品安全法》第28条第2款规定,“食品安全国家标准应当经国务院卫生行政部门组织的食品安全国家标准审评委员会审查通过”。[40]但该法第27条第1款规定,“由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布”。可见,由食品安全国家标准审评委员会(分别是秘书处、专业分委员会、主任会议)审查通过只是制定食品安全标准的重要程序之一。审评委员会的审查通过虽然为卫计委的批准决定提供了科学支持,但其并不是卫计委批准时考虑的唯一因素。审评委员会的审查是基于科学性的要求。也正是基于科学的专门性和对学术自由的尊重,审评委员会的内部审查也应当有所分别,秘书处仅可作形式审查,分委员会则是实质审查,主任会议不附理由即不得修改分委员会的审查决定。[41]

2.事故的独立调查机构

历史告诉我们,无论如何实施风险规制,总是会不可避免地发生事故。在事故发生之后,查明事故原因、明确责任归属,既是追究相关主体法律责任、对其实施制裁的需要,也是减少损失、防止事故扩大、防止类似事故发生的需要。为了提高调查的专业性、科学性和中立性,确保调查结论的可信赖性,常常会组成委员会制的独立调查机构,由与事故、被规制主体、事故受害者之间无利害关系并具备相关知识的专家组成。有时,调查机构还要独立于规制机关,如果规制机关的“规制权限的行使方式成为事故的一个原因,不保障相对于规制机关的独立性,就可能无法公正地调查”。[42]

在日本,几乎每发生重大事故,都要设置一个独立的调查委员会,而且根据《国家行政组织法》第3条的规定,要由法律来设置这样的组织(多数属于限时法,有的则属于恒久法)。针对偶发性事故,一般通过限时法设置临时的调查委员会。[43]对于常发性事故,则设置常态的调查委员会。[44]2011年5月,根据日本参议院在通过消费者厅相关法案时的附带决议要求,“事故调查机关应有状态研究会”提交总结报告指出,要想让事故调查获得社会信赖,应确保事故调查机关和制度具有独立性、公正性、包罗性和专门性。所谓独立性,是指事故调查机关的目的在于事故的预防和防止再次发生,不受追求其他目的的组织的影响,可独自进行调查作出判断。所谓公正性,是指事故调查机关不考虑事故肇事者和受害人双方的恣意、其他无关机关或个人的意图以及要求追究责任的机关或个人的意图,且不能在表面上让人产生有如此考虑的怀疑。所谓包罗性,是指事故调查机关不限定于特定种类和领域的消费者事故,且在知识储备、调查体系、功能等方面具有包罗性。所谓专门性,是指要具备高度的调查能力,充分运用专门知识,赋予事故调查的必要权限,配备充足的人财物资源等。为此,为了完善消费者事故调查的体制,可设立“消费者事故等调查机关”。同时,设立“消费者事故等调查评估机关”,由其对事故调查进行独立公正的评估和控制。[45]

在我国,法律、行政法规层面对事故调查的机构鲜有要求。《生产安全事故报告和调查处理条例》是一个例外,该法第23条规定:“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长,并与所调查的事故没有直接利害关系。”这就明确了调查组成员的专业性和中立性要求,但对于调查组的议事规则、成员与调查组之间的关系等则未作规定。《电力安全事故调查程序规定》第10条则进一步表明:“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长,与所调查的事故、事故发生单位及其主要负责人、主管人员、有关责任人员没有直接利害关系。”尤其是其第27条规定,“事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。事故调查组成员对事故调查报告的内容有不同意见的,应当在事故调查报告中注明”。这更有助于展现调查的客观结论,为查明本不确定的风险保留一点可能的线索。

调查机构仅仅负责调查事故的原因,为事故的责任追究和日后防止类似事故的发生提供客观基础。在向风险管理机关提交调查报告之后,临时性的调查机构即可宣告解散。当然,对于常设性的调查机构,除了特定事故的调查之外,还要展开相关的事故预防研究。

3.不同管理机关之间的议事协调机构

鉴于风险的系统性和广泛联系性,即便是管理经验发达的国家,也可能需要不同的国家机关共同应对风险,在“大部制”改革远未完成的中国更是如此。如此,就需要在不同风险管理机关之间设置议事协调机构或专门的联席会议,以便协商配合地实施统一规制。

当不同机关的某些规制权限涉及同一事项时,便需要通过议事协调机构形成统一标准,以免规制行动之间发生冲突。例如,食品标识可能涉及食品监管部门和农业部门,日本厚生劳动省与农林水产省设置了食品标识联席会议,由厚生劳动省药事与食品卫生审议会的食品卫生分会标识部食品标识调查会、农林水产省农林物资规格调查会标识小委员会组成,成为两机关在食品卫生领域沟通协作的具体方式之一。我国为解决食品分段监管造成的相互掣肘等弊病,于2009年设立了食品安全委员会,以研究部署、统筹指导食品安全工作。[46]须指出的是,议事协调机构属于辅助机关,而非能对外管理的狭义行政机关,不适宜直接发号施令。在2013年的机构改革中,国务院将国家食品安全委员会办公室的职责整合到新组建的国家食品药品监督管理总局,不再保留国家食品安全委员会办公室,国家食品安全委员会也由此回归其应有定位。

此外,将某些职能交由某一机关行使,相关机关参与其中,也是一种妥当的做法。在我国《食品安全法》实施之前,存在食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等不同标准,2009年《食品安全法》要求卫生部将这些标准以及“有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合,统一公布为食品安全国家标准”(第22条)。在这项工作基本完成之后,2015年《食品安全法》第27条规定,“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布”;“食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定”。如此,就明确了责任主体和参与主体的协作关系。当然,现实中,还应避免出现“小马拉大车”的现象。

五、结语:组织构造之于风险行政的法律意义

为获取风险规制的正当性,在风险行政组织的构成、人员、运作方式等方面均应对传统行政组织作出一定变革,以适应风险规制的特殊要求。概言之,风险行政的组织法构造的特点在于,根据安全要求的强烈程度、科技人员的独立性或可信赖性程度,风险行政机关应在风险评估与风险管理的一体模式与分离模式之间作出选择。其中,风险评估机关应以合议制的咨询机关作为的组织定位,坚持产业振兴与安全规制的职能分离原则,并以中立性、独立性、透明性、参与性和科学性为基本要求,为知识的不断创造奠定组织基础。风险管理中的组织构造不仅在内部影响其风险决策的效果,同时也影响外在程序的正当性,未经专家委员会的审议、没有合理的调查机构的调查,风险管理的决策就可能被认定为不具有合法性。知识不足、信息不足是风险行政时常面临的难题。风险行政组织的这种架构,其实也构成了行政机关从事风险行政的学习过程的一个方面。正是利用这些特定的组织,风险行政机关可以吸纳科技专家、社会民众的参与,明确各自责任能力的界限,从而提升风险规制的科学性和可接受性。

注释:

※基金项目:国家社会科学基金一般项目(14BFX150)

[1]关于贝克风险社会理论的解读,可参见王贵松:《风险社会与作为学习过程的法——读贝克的<风险社会>》,《交大法学》2013年第4期。

[2][德]乌尔里希·贝克:《风险社会》,何博闻译,译林出版社2004年版,第19-20页。

[3][德]乌尔里希·贝克:《风险社会》,何博闻译,译林出版社2004年版,第40页。

[4][日]城山英明「リスク評価·管理と法システム」城山英明、西川洋一編『科学技術の発展と法』(東京大学出版会、2007年)100頁。

[5][日]山本隆司「リスク行政の手続法構造」城山英明、山本隆司編『環境と生命』(東京大学出版会、2005年)34頁。

[6][日]下山憲治『リスク行政の法的構造』(敬文堂、2007年)157-161頁参照。

[7]SeeAntoniaTrichopoulouet.al.,EuropeanPolicyonFoodSafety,WorkingdocumentfortheSTOAPanel,Luxembourg,September2000,P.E.292.026/Fin.St.,pp.58-60.

[8]SeeAntoniaTrichopoulouet.al.,EuropeanPolicyonFoodSafety,WorkingdocumentfortheSTOAPanel,Luxembourg,September2000,P.E.292.026/Fin.St.,pp.60-62.

[9]SeeAntoniaTrichopoulouet.al.,EuropeanPolicyonFoodSafety,WorkingdocumentfortheSTOAPanel,Luxembourg,September2000,P.E.292.026/Fin.St.,pp.62-64.

[10]SeetheNationalResearchCouncil,RiskAssessmentintheFederalGovernment:ManagingtheProcess,NationalAcademyPress,1983,pp.3-7.

[11][日]下山憲治『リスク行政の法的構造』(敬文堂、2007年)172-173頁参照。

[12]实行分离模式的7个国家是奥地利、丹麦、芬兰、法国、德国、匈牙利和荷兰。参见[法]马里昂·德雷尔、奥尔特温·雷恩:《公信力缺失下的体制创新——将风险评估与风险管理分离,是否是欧盟食品安全治理的合理方式?》,http://sciencespo-globalgovernance.net/zh-hans/node/206,2016-06-10。

[13]该法第6条第1款规定,“国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会,对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估”。

[14]参见2009年《食品安全法》第13条第2款;《食品安全风险评估管理办法(试行)》(卫监督发[2010]8号)第11条。

[15]《中华人民共和国食品安全法》第21条规定:“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。”“经食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的,国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门应当依据各自职责立即采取相应措施,确保该食品停止生产经营,并告知消费者停止食用;需要制定、修订相关食品安全国家标准的,国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。”在法解释上,食品不安全的结论可引起法定的效果,但在评估结果为安全时,就只是监管的科学依据。科学依据不等于法定的拘束力。

[16]参见《国务院机构改革和职能转变方案》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2013年第2期。

[17]当然,风险评估专家委员会与食品安全国家标准审评委员会(风险管理中的机构)共享一个秘书处,即国家食品安全评估中心;并且风险评估专家委员会亦无自身的研究机构作支撑。故而,风险评估专家委员会的实际功用可能有限,卫计委更多地是依赖于国家食品安全评估中心。

[18]王涛:《关于<中华人民共和国环境影响评价法(草案)>的说明——2000年12月22日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2002年第6期。

[19]参见环境保护部办公厅《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》(环办[2014]24号)。

[20][日]山本隆司「リスク行政の手続法構造」城山英明、山本隆司編『環境と生命』(東京大学出版会、2005年)20頁。

[21][日]下村英嗣「科学的不確実性下におけるリスク考慮に関する行政裁量——リスク評価とリスク管理の融合と分離」修道法学31卷2号(2009年2月)114-115頁参照。

[22]CodexAlimentariusCommission,ReportofTheTwenty-SixthSession,Rome,30June-7July2003,AppendixIV.WorkingPrinciplesforRiskAnalysisforApplicationintheFrameworkoftheCodexAlimentarius,No.9.

[23][日]藤田宙靖『行政組織法』(有斐閣、2005年)31-32頁参照。

[24][日]岩渕豊「食品安全基本法」ジュリスト1251号(2003年9月)16頁;食品安全法令研究会編『概説食品安全基本法』(ぎょうせい、2004年)10頁参照。日本《国家行政组织法》第3条(行政机关的设置、废止、任务及所辖事务)规定:“国家行政机关的组织由本法规定。”“设置为行政组织的国家行政机关为省、委员会和厅。其设置和废止由法律另行规定。”“省是在内阁统辖之下处理行政事务的机关。委员会和厅作为外局设于省之下。”“设置的第二款国家行政机关,在第一附表中列举。”《国家行政组织法》第8条(审议会等)规定:“第三条的国家行政机关在法律规定的所辖事务范围内,根据法律或政令的规定,为了对重要事项进行调查审议、不服审查、以及其他适合由富有学识经验者等的合议处理的事务,可设置合议制机关”。

[25]根据《中华人民共和国国务院组织法》第9条第2款规定,国务院各委员会实行主任负责制。各委员会主任领导本部门的工作,召集和主持委员会会议、委务会议,签署上报国务院的重要请示、报告和下达的命令、指示。

[26][日]山本隆司「リスク行政の手続法構造」城山英明、山本隆司編『環境と生命』(東京大学出版会、2005年)21頁参照。

[27]《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第7条。

[28][日]松本恒雄「食品安全行政の課題——欧洲との比較」食料·農業政策研究中心編『食品安全性の確保』(2004年版食料白書)(農山渔村文化協会、2003年)61-62頁参照。

[29]对此有学者批评认为,食品安全委员会以最优先保护国民健康为基本理念,却连一名消费者代表也没有选出。[日]神山美智子「食品安全委員会は何をしているのか——「消費者庁」より先にやることがある」世界778号(2008年5月)135-136頁参照。谷垣祯一大臣在国会答辩时曾称,从科学的观点出发进行风险评估,此为第一要义,而不一定要委以调整利害之任。这一观点对专家客观判断的信赖是浓厚的,对透明性、独立性的考虑则是不足的。[日]神里達博「新しい食品安全行政」ジュリスト1245号(2003年6月)56頁参照。

[30][日]大橋洋一「リスクをめぐる環境行政の課題と手法」長谷部恭男編『法律からみたリスク』(岩波書店、2000年)63頁参照。

[31][日]松本恒雄『21世紀の消費者政策と食の安全』(コープ出版、2003年)21頁参照。

[32]「原子力安全規制に関する組織等の改革の基本方針」(閣議決定,2011年8月15日),http://www.cas.go.jp/jp/genpatsujiko/pdf/kakugi_110815.pdf,2016-06-10。2012年9月19日,最终根据《核能规制委员会设置法》,作为环境省的外局,设立了“核能规制委员会”。

[33][日]鈴木達治郎、城山英明、武井摂夫「安全規制における「独立性」と社会的信頼―米国原子力規制委員会を素材として」社会技術研究論文集4卷(2006年12月)161-164頁参照。东京电力福岛核电站事故调查委员会关于核能的新规制组织建议更类似于美国的做法。「東京電力福島原子力発電所事故調査委員会報告書」(2012年7月5日),21-22頁参照。http://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/3856371/naiic.go.jp/pdf/naiic_honpen.pdf,2016-6-10。

[34]参见《国务院关于设立国家核安全局的批复》,国函字[1984]107号,1984年7月2日。

[35][英]伊丽莎白·费雪:《风险规制与行政宪政主义》,沈岿译,法律出版社2012年版,第120页。

[36]这种类型的审议会一般被称为“政策提案型审议会”。参见[日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第58页。

[37]参见王贵松:《日本食品安全法研究》,中国民主法制出版社2009年版,第87-89页。

[38][日]金子正史「審議会行政論」雄川一郎ほか編『行政組織』(現代行政法大系7卷)(有斐閣、1985年)152頁参照。

[39]参见杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第239页。

[40]该款还规定,“食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家以及国务院有关部门、食品行业协会、消费者协会的代表组成,对食品安全国家标准草案的科学性和实用性等进行审查”。这里有消费者代表的委员。从这一侧面也可以看出,制定标准是带有政策性的行政管理行为。

[41]《食品安全国家标准管理办法》虽然也规定了类似的审查过程,但分工并不清晰,尚有待明确。

[42][日]宇賀克也「「事故調査機関の在り方に関する検討会取りまとめ」について」ジュリスト1432号(2011年11月)23頁参照。

[43]较近的例子如,3·11大地震之后,根据《东京电力福岛核电站事故调查委员会设置法》(法律第112号,2011年10月7日)的规定,设置了相应的调查委员会。2012年7月5日向国会提交调查报告,10月24日关闭了事务局。

[44]在交通运输领域,1971年7月,日本国内发生两起空难,导致230人死亡。为了查明原因防止再发,舆论要求常设专门的航空事故调查机关。为此,设置了全日本空输机碰撞事故调查委员会,其调查报告指出,有必要常设独立的事故调查委员会,并配备有充足规模的强有力的事务局,进行事故调查相关技术的日常调查研究。1973年制定了《航空事故调查委员会设置法》,并于次年设立了该委员会,作为运输省的附属机关。2001年根据《航空和铁路事故调查委员会设置法》,成立了航空和铁路事故调查委员会,作为国土交通省的附属机关。2008年,扩充改组该委员会,设立运输安全委员会,负责查明航空、铁路及船舶等事故及其损害的发生原因,减少损害,防止事故的再次发生。[日]宇賀克也「運輸安全委員会の現状と課題」ジュリスト1399号(2010年4月)10-11頁参照。

[45]「「事故調査機関の在り方に関する検討会」取りまとめ」(2011年5月)8-11、37-38頁参照。http://www.caa.go.jp/safety/pdf/matome.pdf,2016-06-10。

[46]参见《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》(国发[2010]6号)。


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