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我国行政诉讼立案登记制的实质意涵与应然面向

| 时间: 2017-08-09 19:26:18 | 文章来源:

摘要:  新《行政诉讼法》第51条规定了立案登记制。与域外法治发达国家的经验相比,我国行政诉讼立案登记制并不限于起诉状之形式审查,而是将本该后置的诉讼要件乃至本案要件植入起诉要件的审查之中,由此导致立案难度上浮与“立审分离”弱化。行政诉讼立案率在短期内的大幅上升,夹杂了部分法院对我国立案登记制之实质意涵的误读;待政策鼓呼退却后,“立案难”问题极可能重新涌现。因此,有必要改良行政诉讼过程的阶段构造,抽离现行法规定的“起诉条件”中属于诉讼要件、本案要件的内容,并将二者置于立案后审查,这有助于还立案登记制以应然面向:法院在立案阶段仅审查起诉状中是否包含必要记载事项,且审查方式限于形式核对。
    关键词:  立案登记制;起诉要件;诉讼要件;阶段构造;形式审查



一、问题的缘起

2014年新修订的《行政诉讼法》不仅在总则部分对“起诉权保障”作了原则性规定,还通过51条的第4款内容就“登记立案”及其配套制度予以细化。这被立法者视为是对《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》(下文简称《决定》)所提出的“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制”之精神的落实。[1]然而,“登记立案”入法并未从实质上变革立案审查制的惯性思维,至少从新《行政诉讼法》51条第1款的内容来看,“登记立案”需以“起诉状符合本法规定的起诉条件”为前提,而该法于“起诉条件”的规定则又基本沿用了1991年《民事诉讼法》108条的表述,[2]类似的表述,多年以来一直在业界饱受“起诉条件高阶化”之诟病。[3]由于立案庭对起诉状的审查已超出形式审查之范畴,“立审分离”改革背景下设置的立案庭实则承担起部分审判职能,即在审查起诉要件的本职工作之外,还越俎代庖地审理诉讼要件乃至本案要件的内容。[4]这被学者批判为“结构分立而功能交汇”、“立案程序审判化改造恰恰形成了‘立审合一’模式”。[5]

与新法延续的“起诉条件高阶化”不同,司法实践却滑向另一极端。或许是对“登记立案”的误读,或许是在运动式地回应党的十八届四中全会之精神,部分法院的立案庭出现了不作审查、有案必收的倾向,审判庭因此面临巨大办案压力。然而,对于明显不符合“起诉条件”却获得登记立案的案件,审判庭终归会以裁定驳回起诉,之前被赋予希望的原告在经受时间流逝后付出了本可寻求其他救济途径的机会成本。同时,由于现行法对内含于“起诉条件”中的诉讼要件及其审查程序未作规定,审判庭在作出驳回起诉裁定前,多半没有赋予原告充分的程序保障。不公开、缺乏参与的封闭式运作模式加深了民众的误解与怨怼,进一步灼伤了早已脆弱不堪的司法权威。归根结底,新《行政诉讼法》中的“登记立案”与《决定》所指称的“立案登记制”实则貌合神离,前者带有实质审查前置与管控思维的明显痕迹,而后者则承载了党和人民将实质审查从立案阶段抽离的美好愿景。[6]

立法的不足与实践的错位促使我们重新思考以下问题:中国式的“登记立案”与域外法治发达国家的立案登记制有何不同?登记前是否需要审查以及审查的程度如何?我国行政诉讼立案登记制存在哪些不足?现行法中的“起诉条件”该如何实现向起诉要件的低阶化回归以及诉讼要件、本案要件的正确剥离?诉状审查的相关制度又该如何完善?本文在阐释我国行政诉讼立案登记制的实质意涵与应然面向的同时,尝试对上述问题作出回应。

二、我国行政诉讼立案登记制的实质意涵

我国立案登记制之官方表述,在1997年《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》(下文简称《暂行规定》)中已初见端倪。该文件明确规定法院立案工作采行双轨制:对上诉案件、刑事公诉案件、检察院启动刑事诉讼二审程序的抗诉案件以及本院决定再审、上级法院指令再审和检察院按照审判监督程序抗诉的案件,进行立案登记;其余案件则由法院审查决定是否立案。[7]显然,无需法院审查决定而直接“进行立案登记”者,其共性在于必须立案,个中缘由既有立法对上诉权的绝对保障,也有国家机关之间的相互配合。但因《暂行规定》未对立案登记程序加以细化,故而予人一种即使形式审查也不存在的假象。新《行政诉讼法》中的“登记立案”避免了这一假象,但却滑向另一极端。

(一)新《行政诉讼法》中“登记立案”之产生背景

《行政诉讼法修正案(草案)》第52条、《行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)》第51条均只规定法院应在接到起诉状时当场予以“登记”,而无“登记立案”之表述。两字之差导致“登记”的功能全然不同。草案一、二审稿的“登记”仅仅是发挥记录功能的事实行为,与案件是否系属于法院无涉,且从两稿的其他条文来看,通过审查“起诉条件”来决定立案与否之模式、“起诉条件”高阶化之痼疾均未动摇。易言之,其中的“登记”完全属于立案审查制下的登记,这在《暂行规定》中已有先例。根据《暂行规定》第10、14条,即便是采行立案审查制的案件,法院依然被要求在收到诉状和有关证据后进行“登记”,并出具收据;经审查决定立案后,再由法院填写立案登记表、发出案件受理通知书。此时,立案并非“登记”之当然结果。而最终通过的新《行政诉讼法》51条第1款则一反常态,规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案”,从而披上立案登记制的外衣——“登记”即立案。[8]但正如学者所言,新《行政诉讼法》是在党的十八届四中全会结束后三天内通过的,“登记立案”也是直到草案最终版本才加入;立法者对《决定》所置重的“立案登记制”可能缺乏足够的信心、充分的思想及技术准备,但又要贯彻中央精神,遂仓促进行了文字上的简单添附。[9]在我国较早关注起诉条件高阶化的张卫平教授,更是一针见血地指出:新《行政诉讼法》从“立案审查”到“立案登记”这种法律语言表述的变化,虽可在一定程度上缓解人们对起诉难的心理感受,但此种改变并未真正抓住原有行政案件受理制度的实质问题;而实质问题在于在起诉条件方面依然维持了原来关于起诉的条件构成,亦即将实体裁判要件(诉讼要件)纳入了起诉条件,没有将这些实体裁判要件后置于诉讼开始后的行政诉讼辩论阶段。[10]综上所陈,新《行政诉讼法》中的“登记立案”是在固守旧有立案审查制思维的内核下,以立案登记之措辞加以粉饰的产物。那么,立案审查制思维为何如此强大,其根深蒂固的所谓合理性是什么?

长期以来,立案审查制存废之争始终是横亘在理论界与实务界间的鸿沟。立案审查制的支持者主要来自法院,其基本立场在于立案审查制有其合理性,具体理由可归纳如下:其一,司法功能与一国司法资源均存在有限性。司法作为纠纷解决与权利救济的最后一道防线,是以其受案范围可覆盖与处理能力可胜任为前提的。若纠纷超出行政诉讼受案范围之外,则应交由其他解纷途径处理,例如规章以上的抽象行政行为就仰赖立法机关与行政机关撤销;而当处理能力欠缺时,一味将纠纷收入法院却又因为判决后无法执行,反而不利于司法权威的塑造。[11]上述纠纷若无立案审查制的“过滤”,势必会挤占有限的司法资源,使真正需要行政诉讼加以救济者得不到保护。其二,我国正处于社会转型时期,随着单位社会向契约社会过渡,纠纷将大量涌现。[12]加之法官员额制的推进,行政审判“案多人少”之困局在短期内难以回避。立案审查制有助于在源头上避免滥诉、缓解“诉讼爆炸”、保护被告免遭无端讼累、防止原告支付不必要的金钱与机会成本。此外,支持者还往往通过批判立案登记制来凸显立案审查制的合理性,例如“实行登记立案,滥诉、恶诉即便被裁定不予受理,当事人仍会上诉、申诉,无谓消耗紧缺的司法资源”。[13]言下之意,在立案阶段对起诉要件之外的诉讼要件进行实质审查,可避免后续审理所带来的司法资源浪费。

然而,支持者的理由无法令人信服:首先,基于司法功能与司法资源有限而加以“过滤”无可厚非,但“过滤”要求畸高以及缺乏程序保障才是问题症结。其次,对滥诉的防治完全可以通过在立案后审查诉讼要件,再对不符合者裁定驳回起诉。并且,对一项制度的检验应当更多地关注其常态,宁可耗时、费力也仍抱持侥幸心理起诉的好事者毕竟为少数。再次,“诉讼爆炸”的说辞多少带有主观臆测成分,短期内的立案率激增或许带有运动性质,尚待时间的检验;而避免讼累及成本耗损并无绝对说服力,毕竟这属于保障起诉权的必要支出。最后,“节约司法资源”乃严重误识,立案审查制不过是把立案登记制下置于立案后审查的诉讼要件提前到立案前,因此在司法资源的总体消耗上并无差异。

一言以蔽之,新《行政诉讼法》中的“登记立案”,可以说是在强大的立案审查制思维定势下,借助党的十八届四中全会之精神推动而意外降生的“半成品”。无论在立法技术还是理论指引层面,这种中国式的行政诉讼立案登记制都极不成熟,与域外经验不可等同视之。

(二)域外经验之类型化解析

无论是在司法改革的学术论争还是实践进程中,立案登记制一直被视作立案审查制的未来取代者,故而常常被误解为“立案不审查制”。从域外经验来看,立案登记制实则存在两种模式,即“绝对模式”与“相对模式”。二者均区别于在立案前就对诉讼要件乃至本案要件进行实质审查的立案审查制。

“绝对模式”的典型代表为法国。在立案程序方面,法国行政诉讼参照民事诉讼处理。有学者认为,法官并不参与“诉讼开始”之过程,仅凭原告的起诉行为就可启动诉讼,亦即起诉于法院接收诉状后便告完成,诉的三阶层要件(起诉要件、诉讼要件、本案要件)均在诉讼系属后由法官合并评价。[14]有学者进一步指出,“绝对模式”下的登记等同立案,案件一经在庭期表上登记即告受理。[15]事实上,此种模式源于法国民事诉讼之登记簿制。以法国大审法院[16]进行的普通诉讼程序为例,起诉须向法院书记室提交传唤状。传统上,法院受理诉讼之标志并非庭期登记,后者仅为一种必经的司法行政手续。法官是通过当事人提交传唤状而受理诉讼,哪怕此时案件尚未登记于庭期表。[17]而晚近的通说则认为,案件登记于庭期表便意味着被法院受理,诉讼自庭期表上登记之日起成立。[18]鉴此,庭期登记不再是单纯的事实性手续,而具有了诉讼法效果。

“相对模式”的典型代表为德国。在德国普通行政诉讼中,诉讼系属开始的时点为诉状到达法院时,而非诉状送达被告时,这一点与民事诉讼不同。[19]因《联邦德国行政法院法》对立案程序的规定不够详尽,实践中,立法空白部分参照民事诉讼处理。概括而言,诉讼的开启由起诉行为与法院审查并送达诉状两部分构成。在决定是否送达诉状前,法院负有形式审查义务,若未满足一定条件,则有权拒绝送达,起诉即告失败。具体而言,在诉状缺乏法定的必要签名、当事人未支付诉讼费等情形下,法院有权拒绝送达诉状;而在缺乏诉讼要件或诉没有理由的情况下则无此权力。[20]不难发现,在拒绝送达的情形中,诉状瑕疵、诉讼费欠缴均与起诉要件呈反面对应关系。易言之,立案阶段涉及起诉要件之审查。通常情况下,德国法院对诉讼要件、本案要件的审查均在诉讼系属后由其指定的口头辩论期日进行。鉴此,这种审查模式也称为期日制。

若从诉讼的整体过程来看,立案登记制的两种模式并不存在审查内容上的差异。不同之处仅在于立案阶段对诉的三阶层要件作何处理。一般认为,在立案阶段,“绝对模式”并不审查诉的三阶层要件,而“相对模式”则对第一阶层的起诉要件进行形式审查。相比之下,前者由于将诉讼的开启视为光有原告的起诉行为即可完成,从而使得法院对一切诉讼丧失“过滤”机制,略显极端。我国理想状态下的立案登记制,更接近“相对模式”,即“法院只对起诉状是否符合法律规定进行审查、核实、比对,当事人只要提供符合形式要件的诉状,法院应当一律接收”。[21]易言之,立案登记制同样存在审查,只不过应限定在形式审查的范围内。然而在法规范的层面,我国行政诉讼立案登记制既没有将诉的三阶层要件之审查一并置于立案后,也没有将起诉要件之审查单独放在立案前,而是在审查起诉要件时夹杂了对诉讼要件、本案要件的审查。归根结底,这与新《行政诉讼法》49条规定的“起诉条件”已部分容纳学理上的诉讼要件乃至本案要件之内容有关。

(三)我国行政诉讼立案登记制之规范解读

学理上,起诉要件是指诉的适法提起所必需的条件,其涉及诉的成立问题,自立案阶段始便受到审查。易言之,缺乏起诉要件,诉讼将无法开启,尽管存在当事人的起诉行为,也不产生诉讼系属之效果。一般而言,对起诉要件的审查集中表现为诉状审查,即核对诉状中是否写明必要记载事项,例如当事人、诉讼请求及理由是否明确。此外,在日本,对起诉要件的审查还包括是否交纳规定的手续费、诉状是否送达于被告等。[22]符合起诉要件后,法院予以立案,诉讼系属才完成。但诉讼系属是否合法、案件能否进入实体审理阶段,则取决于诉讼要件是否具备。诉讼要件是指诉获得实体裁判的前提条件,也称“实体裁判要件”或“实体判决要件”,其涉及诉的合法性问题。对诉讼要件的审查集中于诉讼系属后、实体审理前的阶段,这在日本行政诉讼法学中称为“要件审理阶段”或“诉讼审理阶段”,以区别于后续审查本案要件的“本案审理阶段”。[23]在行政诉讼中,因诉讼类型不同,诉讼要件之内容并非全然一致。其中,适用于各诉讼类型之诉讼要件大致包括以下内容:本国法院有审判权;属于行政审判权范围;法院具有事务及土地管辖权;具备当事人能力与诉讼能力(或由代理人为诉讼行为且代理权无欠缺);同一事件别无诉讼系属;非同一事件经终局判决后复行起诉;诉讼标的未经既判力或和解效力所及;起诉符合法定程式;有权利保护必要等。[24]满足起诉要件、诉讼要件后,当事人可以获得法院的实体裁判,但要进一步获得胜诉的实体裁判,则还需具备本案要件。本案要件是指诉讼请求获得法院支持的条件,其涉及诉的理由具备性问题。对本案要件的审查,本质上是对实体争议的判断,这在行政诉讼中主要表现为系争行政行为的合法性判断。

而在我国,根据新《行政诉讼法》49、25条的规定,提起诉讼应当符合下列条件:原告是与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据;属于法院受案范围和受诉法院管辖。照此,上述“起诉条件”发挥着诉讼开启条件的功能,在外观上对应于学理上的起诉要件。然而从内容来看,“起诉条件”实则包含了学理上的诉的三阶层要件:首先,“原告与行政行为有利害关系”属于当事人适格的内容,应归入诉讼要件之中;而作为起诉要件的针对原告的要求,仅需达到在诉状中有明确的原告即可。其次,“有明确的被告”属于诉状中的必要记载事项,纳入起诉要件没有疑议。再次,“有具体的诉讼请求与事实根据”语焉不详。[25]“具体”属于不确定法律概念,对诉讼请求与事实根据需主张至何种程度才属“具体”,学理上存在两种观点:具体化理论认为,所主张的事实必须精确地描述法律关系以至于使它能与其他法律关系区别开来;而证实理论则认为,所主张的事实必须是论证诉的申请有理由的所有事实。[26]而在司法实践中,法院存在采取证实理论的空间,一旦为之,“有具体的诉讼请求与事实根据”便属本案要件。而作为起诉要件的针对诉讼请求与事实根据的要求,仅需达到具体化理论的程度即可。最后,“属于法院受案范围和受诉法院管辖”涉及主管与管辖权限的问题,大陆法系国家通常将其归入诉讼要件。尽管有质疑声音指出,如果不将主管与管辖权限作为起诉要件,法院即有越权审判之嫌。但此种观点实则误解了主管与管辖权限的指向对象,二者实为法院对案件实体问题的裁决权,不属于法院主管和本院管辖并不意味着完全不能审查该争议。[27]

我国行政诉讼立案登记制,要求起诉状符合新《行政诉讼法》49条规定的“起诉条件”,并以此作为诉讼开启的条件,这本无不妥,但问题在于,我国在法规范层面并未形成起诉要件、诉讼要件与本案要件的清晰认识,而立法中的“起诉条件”又夹杂了诉讼要件、本案要件的部分内容,且未能涵盖学理上起诉要件的完整内容。依前文分析,“相对模式”下的立案登记制是对以诉状为载体的起诉要件进行形式审查。

但在我国,由于诉讼要件、本案要件的审查被植入“起诉条件”并前置于立案阶段,而前两者在内容上相对复杂,欲完成对两者的法定审查使命,法院在操作上就不可能仅以起诉状之形式审查为之。由此带来两方面后果:其一,起诉条件高阶化与实质审查封闭化,无论在事实上还是当事人的心理上,都使得立案难度上浮。其二,立案庭和立案程序的功能是将起诉进行形式审查后登记在册,随即转入审判程序,从而将针对形式要件的“挂号”式登记事项与针对程序和实体问题的裁判事项分离开来,[28]这才是法院“立审分离”改革的应然追求,然因立案庭在事实上已对诉讼要件乃至本案要件进行审查,故其与审判庭之间就仅存机构分离的象征意义,功能上的“立审分离”被弱化。

另外,我国行政诉讼立案登记制还存在以下不足:在立案阶段,因被告尚未进入诉讼,法院自然无法提供两造对抗辩论的充分程序保障。此时若进行实质审查,有违程序正义之精神。再者,立案阶段要处理的问题是起诉应否被受理,所以,这是一种诉讼前(外)程序,不仅完全交由法院依职权处置,还具有封闭性、失范性、短时性。此时若进行实质审查,不仅将增加审查的难度与成本,也容易引发当事人的猜忌与对抗。

三、我国行政诉讼立案登记制的应然面向

2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(下文简称《规定》),拉开了我国全面实行立案登记制的序幕。在新《行政诉讼法》和立案登记制同步施行的首月,全国法院行政案件的立案数量同比增幅221%,远高于民事、刑事、行政三类案件的总体增幅29%。[29]行政诉讼立案率在短期内的大幅上升,夹杂了部分法院对我国立案登记制之实质意涵的误读,例如有观点就认为:“采用立案登记制后,法院对于原告的起诉,不管它是否符合起诉条件,概予登记受理”、“法院对于当事人的起诉不再进行法律意义上的‘审查’,而是见到起诉状就照单全收”。[30]然而,待政策鼓呼退却后,“立案难”问题极可能重新涌现。因为法规范层面的立案审查制逻辑并未改变,“照单全收”不仅“用力过猛”,而且由于这是法院在自觉寻求政治正确的过程中作出的创造性解读,自然缺乏规范依据和理论支点。我们认为:唯有从制度设计的层面加以变革,才能还我国行政诉讼立案登记制以应然面向。

(一)实现“起诉条件”的低阶化回归

新《行政诉讼法》中的“起诉条件”被定位于诉讼开启的条件,在功能上对应于学理上的起诉要件,但在内容上却染指了诉讼要件、本案要件。一方面,这使得诉的三阶层要件均在缺乏公开性与程序保障的立案阶段被审查,当事人在心理上感到“立案难”;另一方面,诉讼要件、本案要件均较起诉要件复杂,前两者的复杂性满足了法院以司法政策限制起诉的需要,[31]造成事实上的“立案难”。相比而言,域外实施立案登记制的国家并不强调“起诉条件”、“立案”等概念。因为在这些国家,学理上的起诉要件被反映为提交诉状、诉状载明必要记载事项、交纳诉讼费。如此“低阶化”的要求根本不被视为“条件”,只是一种起诉方式罢了。[32]

鉴此,我们认为,有必要改良我国行政诉讼过程的阶段构造,抽离“起诉条件”中属于诉讼要件、本案要件的内容并将二者置于立案之后审查,进而完成现行法中“起诉条件”的低阶化回归。

首先,改良我国行政诉讼过程的阶段构造。这包含两方面内容:一是形成对起诉要件、诉讼要件、本案要件三者明确区分的观念;二是形成“递进式”的立案阶段、程序审理阶段与实体审理阶段,分别针对起诉要件、诉讼要件、本案要件展开相对集中审查,并且唯有在前一阶段具备该阶段的相对集中审查要件时,诉讼才能向后一阶段推进。就完善立案登记制而言,上述改良的意义在于将立案阶段的审查对象限于起诉要件,而将诉讼要件、本案要件置于立案之后审查,这也是抽离“起诉条件”中属于诉讼要件与本案要件的内容、使“起诉条件”回归于学理上的起诉要件的理论支点所在。而在具体操作方面,诉讼要件的内容应单独规定,且应禁止在立案阶段被审查;面对新《行政诉讼法》在条文安排上呈现的“起诉和受理”、“审前准备”与“开庭审理”阶段,[33]应当对“开庭审理”阶段进行改良,即细分为程序审理阶段与实体审理阶段,并由程序审理阶段对诉讼要件进行相对集中审查。

其次,实现低阶化回归后的“起诉条件”,应为起诉状(或口头起诉笔录)中包含必要记载事项,亦即有明确的当事人、诉讼请求、事实和理由。其中,有明确的当事人是指原、被告的身份足以被辨认。就原告而言,现行法要求“原告与行政行为存在利害关系”实无必要,毕竟随着诉讼理论的发展,在诉讼能否开启的问题上,当事人不过是以自己的名义请求权利保护的人(即形式当事人),至于是否为适格当事人,应留待立案之后审查。就被告而言,只要被告的正式名称、住址能够被反映,就应承认其明确性。而有明确的诉讼请求,是指当事人之主张为可辨认的事项,不存在含糊其辞的情形,如诉请法院既撤销又变更行政行为,则不符合起诉状的要求。至于有明确的事实和理由,并不要求其经受住专业性的推敲,也不强调其对诉讼请求起到支持作用,例如诉讼请求为撤销某行政行为,而事实与理由却是该行政行为“重大且明显违法”,这并不影响诉的成立,甚至在诉的理由具备性上,也可通过转换诉讼请求或在庭审时重新组织事实和理由来满足。值得一提的是,有观点认为立案登记的审查范围(即起诉要件)除了起诉状的必要记载事项外,还包括诉讼能否有效送达、诉讼费是否已交纳。[34]我们认为,诉状的送达始于立案后,仅作为检验被告明确性的方法,而非立案的前提;另外,依据《规定》第11条,登记立案后,未按期交纳诉讼费将按撤诉处理。易言之,诉讼费的交纳亦非立案的前提。当然,如欲继续推进诉讼,仍需补交。

(二)完善诉状审查的相关制度

我国行政诉讼立案登记制的应然面向,不仅在于“起诉条件”之修正,更在于形式审查之坚守。由立案庭对诉状进行形式审查,需以诉状审查相关制度之完善为助力。

首先,合理安排诉状审查程序中的主体分工。因实现低阶化回归后的“起诉条件”十分清晰易断,对审查主体的专业能力要求较低,故可由书记员进行诉状的接收、审查、登记立案及送达。而当场无法判定是否立案的情形,则由书记员出具注明收到日期的书面凭证,以保证在法院对立案不置可否时,当事人可以顺利投诉、越级起诉。若诉状内容存在瑕疵,书记员应指导当事人补正;若当事人未在规定期限内补正或补正后仍不合要求,因牵扯到诉权这一基本权利的丧失,此时应由法官决定驳回诉状。

其次,增设“驳回诉状决定”及其救济机制。驳回诉状决定借鉴了日本诉讼法理论中的“命令驳回诉状”,对该处理方式不可上诉,仅可申请“即时抗告”。[35]即时抗告类似于我国新《行政诉讼法》第55至第57条分别对回避决定、(不)停止执行裁定、先予执行裁定所规定的向本级法院申请的复议。尽管新《行政诉讼法》51条第2款规定了“不予立案的裁定”,但考虑到诉状瑕疵已十分明显,并且已经给予当事人补正机会,若仍以裁定处理则留下上诉空间,不符合效率上的要求。

最后,规范驳回诉状决定的适用区间。通说认为,驳回诉状决定仅在诉讼系属前有意义。据此,确定诉讼系属的时点即可明辨驳回诉状决定的适用区间。诉状提出说认为,自诉状到达法院时起产生诉讼系属之效果;[36]诉状受理说主张原告之诉讼经受理后,在程序上发生系属之效果;[37]诉状送达说为德国民事诉讼法学通说,却为《联邦德国行政法院法》所摒弃。[38]权衡之下,诉状受理说更符合我国传统——立案即产生诉讼系属效果,毕竟在我国语境下,“立案”与“受理”的概念基本同义。鉴此,我们认为,驳回诉状决定仅适用于立案阶段,尽管对起诉要件的审查也可能于立案后存续,但彼时将以驳回起诉裁定处理。

四、结语

社会学意义上的纠纷能否转化为法学意义上的案件,必然需要通过法院的审查判定,这与立案登记制还是立案审查制无关。因此,立案登记制并非不审查,只是审查内容应限于诉状中是否包含必要记载事项,而审查方式则限于形式核对。这应当成为我国推进立案登记制改革的应然面向。然而,在法规范层面,我国行政诉讼立案登记制并不限于起诉状之形式审查,而是将本该后置的诉讼要件乃至本案要件植入起诉要件的审查之中,而前两种要件的复杂性迫使法院在立案阶段不自觉地进行实质审查,由此导致立案难度上浮与“立审分离”弱化。在实践层面,部分法院因对行政诉讼立案登记制的实质意涵存在误读,故而走向“立案不审查制”的另一极端。完善我国行政诉讼立案登记制,应修改现行法中的“起诉条件”,抽离其中包含的诉讼要件、本案要件内容并将二者置于立案之后审查,从而实现“起诉条件”的低阶化回归。而贯彻上述方案的理论支点,在于改良我国行政诉讼过程的阶段构造,这与立案登记制相关,即立案阶段仅审查起诉要件,而将诉讼要件、本案要件分别交由立案后的程序审理阶段与实体审理阶段来审查。至于贯彻上述方案的配套措施,则在于完善诉状审查的相关制度,亦即对审查主体、处理方式进行细化。




注释:
基金项目:中荷合作项目“中国行政诉讼制度改革的理论与实践”(106-239067);司法部项目“不当行政行为救济研究”(09SFB2017);国家“2011计划”司法文明协同创新中心项目(教技函201326)。
[1]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第139-140页。
[2]1991年《民事诉讼法》第108条规定,起诉必须符合下列条件:(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由:(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。2007年、2012年两次修法均保留了上述内容。“89年行诉法”第41条参照上述规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织; (二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。新《行政诉讼法》第49条基本沿用上述内容,仅于第(一)项作了更高要求的改动,即过去在原告资格的认定上采主观标准(原告认为具体行政行为侵犯其合法权益),如今则改采客观标准(法院判定原告与行政行为有利害关系)。
[3]代表性的论述,可参见张卫平:《起诉条件与实体判决要件》,载《法学研究》2004年第6期;宋朝武:《民事诉讼受理制度改造的理论视角》,载《法学论坛》2007年第3期。
[4]起诉要件、诉讼要件、本案要件随着诉讼的推进而呈现递进状态。起诉要件,也称诉讼开启条件,决定诉是否成立,是起诉获得法院受理的条件;诉讼要件,也称实体裁判要件,决定诉是否合法,只有合法的诉才能获得法院的实体审理;本案要件,也称胜诉要件,决定诉是否有理由,当诉有理由时,原告实体法上的权利主张(诉讼请求)才能获得法院支持。
[5]参见傅郁林:《中国民事诉讼立案程序的功能与结构》,载《法学家》2011年第1期。
[6]尽管《决定》未对“立案登记制”展开论述,但从“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”的表述来看,这项改革的初衷在于解决“立案难”、保障当事人诉权则是不争的事实。
[7]参见《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》第7条。
[8]关于新《行政诉讼法》中“登记”与立案的关系,有不同观点认为,在当场立案情形下,登记与立案一并完成,当场无法立案的,登记与立案分别进行。参见姜启波:《<关于人民法院登记立案若干问题的规定>的理解与适用》,载《人民司法》2015年第9期。显然,这里将“登记”与“出具书面凭证”混同了,根据新《行政诉讼法》第51条第2款规定,当场不能判定是否立案的,必须出具注明日期的书面凭证,而非必须先行登记。
[9]参见王春业:《论行政诉讼的登记立案制度——兼评新行政诉讼法相关条款》,载《北京社会科学》2015年第11期。
[10]参见张卫平:《民事案件受理制度的反思与重构》,载《法商研究》2015年第3期。
[11]例如,涉及到起诉村委会要求确认村民资格,进而主张分配宅基地、责任田的案件,即使法院作出支持原告诉讼请求的判决,并监督村民大会就分地问题重新投票,若投票结果就是不同意给原告分地,法院也难以执行。
[12]“单位社会”与“契约社会”是周永坤教授对中国社会现代化转型过程中两种社会形态的描述。前者的人际关系呈现出个人对单位的纵向服从,大量纠纷在单位内部被化解或被掩盖;后者的人际关系则以权利平等为表征,不存在一方因经济、政治上的优越而压服对方,故平等主体间的纠纷不易解决,大量涌向社会、法院。参见周永坤:《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》,载《暨南学报》(哲学社会科学版)2006年第1期。
[13]参见姜启波:《人民法院立案审查制度的必要性与合理性》,载2009年9月21日《人民法院报》第B01版。此外,宋旺兴法官也认为立案登记制的危害之一,在于立案没有任何限制,为琐事也会动辄起诉,这会不合比例地耗费司法资源。参见宋旺兴:《论民事诉讼立案审查制度》,载《西南政法大学学报》2008年第2期。
[14]参见段文波:《起诉程序的理论基础与制度前景》,载《中外法学》2015年第4期。
[15]参见江必新、梁凤云:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第5页。
[16]大审法院(tribunal de grande instance)是法国普通民事法院系统的重要组成部分。凡是没有特别法律条文规定交由专门法院管辖的争议,大审法院均有管辖权。
[17]参见[法]让·文森、塞尔日·金沙尔:《法国民事诉讼法要义》(上册),罗结珍译,中国法制出版社2001年版,第196页。
[18]参见[法]让·文森、塞尔日·金沙尔:《法国民事诉讼法要义》(下册),罗结珍译,中国法制出版社2001年版,第713、800页。
[19]参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第550页。
[20]参见[德]奥特马·尧厄尼希:《民事诉讼法》,周翠译,法律出版社2003年版,第214页。
[21]江必新、梁凤云:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第8页。
[22]参见[日]中村英郎:《新民事诉讼法讲义》,陈刚等译,法律出版社2001年版,第153页。
[23]参见王天华:《行政诉讼的构造:日本行政诉讼法研究》,法律出版社2010年版,第42页。
[24]参见吴庚:《行政争讼法论》,自版,2008年版,第136-140页。
[25]尽管《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2015]第9号)第2条对“有具体的诉讼请求”作了内容上的宽泛理解,但何为“有具体的事实根据”,则未明确。
[26]参见[德]汉斯—约阿希姆·穆泽拉克:《德国民事诉讼法基础教程》,周翠译,中国政法大学出版社2005年版,第35-36页。
[27]参见张卫平:《起诉条件与实体判决要件》,载《法学研究》2004年第6期。
[28]参见傅郁林:《中国民事诉讼立案程序的功能与结构》,载《法学家》2011年第1期。
[29]参见罗书臻:《最高人民法院通报实施立案登记制改革首月情况》,载2015年6月10日《人民法院报》第1版。
[30]参见汤维建:《立案登记制进入中国司法词典》,载2015年5月14日《人民政协报》第3版。
[31]有研究指出,法院对社会效果的重视程度甚于法律效果,故而存在即使符合法律规定,也仍旧通过“隐性”的司法政策限制起诉的情形。起诉审查阶段实际上处于非公开阶段,不会将政策考量与法律的直接冲突暴露出来,这本身也符合司法政策调整的特性。参见张卫平:《起诉难:一个中国问题的思索》,载《法学研究》2009年第6期。
[32]参见张卫平:《起诉条件与实体判决要件》,载《法学研究》2004年第6期。
[33]起诉和受理阶段(即立案阶段)、开庭审理阶段均由新《行政诉讼法》明确规定,至于审前准备阶段,一般认为,其主要任务包括送达诉讼文书(第67条)、组成合议庭(第68条)、审查是否停止执行(第56条)、审查是否合并审理(第27条),等等。参见林莉红:《行政诉讼法学》,武汉大学出版社2015年版,第162页。
[34]参见段文波:《起诉程序的理论基础与制度前景》,载《中外法学》2015年第4期。
[35]参见[日]新堂幸司:《新民事诉讼法》,林剑锋译,法律出版社2008年版,第159-160页。
[36]参见陈敏:《行政法总论》,自版,2004年版,第1431页。
[37]参见蔡志方:《行政救济法新论》,元照出版有限公司2007年版,第270页。
[38]该法第90条规定:“通过诉讼的提起,使争议的案件发生诉讼系属。”


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