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杨伟东:行政诉讼法制度和理论的新发展

杨伟东| 时间: 2017-04-12 10:48:28 | 文章来源: 《国家检察官学院学报》2015年第1期

【摘要】 新近修改通过的行政诉讼法,是落实十八大、十八届三中和四中精神的重要举措。它以提高司法公正为基本导向,致力于解决行政诉讼存在的重大问题,突出行政诉讼的权利救济和争议解决功能,扩大合法性审查范围,保障司法机关依法独立行使审判权,拓宽行政诉讼受案范围,改变复议后的被告确定规则,增设简易程序。这些发展对提高行政审判公信力,推进法治政府建设具有重要意义。

【英文摘要】 Newly revised Administrative Litigation Act is an important measure to implement the decisions made by the Third and Fourth Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China.The amendments are oriented to promote impartial justice and devoted to solving the major issues of administrative litigation,stressing the functions of right remedy and dispute resolution of administrative litigation,improving the review intensity of legality of administrative actions,safeguarding the judicial independence,enlarging the scope of administrative litigation cases,changing the rule of determination of defendant in administrative litigation subsequent to administrative reconsideration,and establishing the summary procedure.These developments will be of great importance to improve the public trust on administrative litigation and push the building of the law-based government.

【全文】【法宝引证码】 CLI.A.1199888

2014年11月1日,全国人民代表大会常务委员会表决通过《 关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,这是《 行政诉讼法》在实施二十多年后完成首次大修。此次修订不仅有利于解决或者缓解我国行政诉讼存在的问题,而且深化了行政诉讼理论。本文择其关键性规定或者重大修改之处剖析,以探讨我国行政诉讼制度及其理论的新发展。

一、突出权利救济和争议解决

如何确定行政诉讼的目的,是行政诉讼制度面临的首要问题。修正之前的《 行政诉讼法》1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”基于这一规定和行政诉讼本身的运转,学者把行政诉讼目的概括为权利救济、行政法治维持和争议解决。尽管这三者基本能够融合,但并不能做到完全一致。若追求争议解决,和解和调解似不仅应予允许且当可加以鼓励,但这可能造成对规则的破坏。权利救济以给予当事人充分救济为依归,强调行政诉讼围绕当事人的请求展开,其请求是否成立及如何救济应当成为行政诉讼的核心。相反,行政法治维持则指向于提升行政机关的依法行政水平,注重审查行政行为是否合法以及如何纠正。因此,对行政诉讼目的的确定及实现方式的规定,是行政诉讼中的重大问题。然而,在此问题上,修正前的行政诉讼制度因过分注重行政法治维持,行政诉讼安排基本或者主要围绕具体行政行为展开,在制度安排上恰恰造成了对当事人权利救济和争议解决的轻视[1],加之司法体制不通畅,实践中造成了三者的不兼容。为改变这一状况,“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”[2],修正后的行政诉讼法着力强化行政诉讼的权利救济和争议解决的功能。

(一)调整行政诉讼目的以强化权利救济和纠纷解决

修正后的《 行政诉讼法》1条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”与之前的目的规定相比,修正后的行政诉讼法有三个重要变化:

一是删除“维护”行政机关行使职权的规定。维护行政机关行使职权的规定,是《 行政诉讼法》制定时行政权强大的历史产物,被指称为“为他国行政诉讼法所未见”[3]的目的规定,与行政诉讼本质不合,多年来饱受国内理论界的批评,此次被删除是必然的结果。相应地,修正后的行政诉讼法在判决方式明确删除了“维持判决”。删除“维护”行政机关职权规定的另一方面,则是强化对公民、组织权益的保障。

二是把法院“正确”审理行政案件修正为“公正”审理行政案件。为学术界和实务界所公认,公正是用以评判司法表现的基本标准。就其内涵而言,公正既包括实体公正也包括程序公正,用“正确”或者“错误”来衡量并不恰当、适切。

三是增加“解决行政争议”目的。作为解决争议的制度,行政诉讼的运转需要维持诉讼的基本架构,致力于消除争议。

(二)延长起诉期限

允许公民、组织在何时提起行政诉讼,关系到行政法律关系的稳定,也直接影响到公民、组织的权利救济。起诉期限的确定,因直接起诉和经复议后起诉有所不同。根据《 行政复议法》9条和修正前的《 行政诉讼法》规定,申请行政复议的期限不短于2个月,处理行政复议期限原则上为2个月,向法院起诉的期限原则上为15日。而向法院直接起诉的期限一般为3个月,法律有特别规定的从其规定。

由于行政行为影响面广,允许公民、组织直接起诉的期限过长,不可避免地会导致法律关系的不稳定。为避免“宣布公共机关决定自始无效可能产生的复杂局面”[4],不少国家设定的行政诉讼或者司法审查直接起诉的期限都要短于民事诉讼,我国也是如此。不过,从实践来看,直接起诉的3个月起诉期限显得有点短,不利保护公民、组织的权益。“在目前我国行政执法状况比较差、相对人对行政法了解甚少的情况下”[5],较短的起诉期限不利于保护公民、组织的权益。基于此,修正后的行政诉讼将直接起诉的一般起诉期限为延长到6个月,规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”

(三)保障案件能顺利进入司法之门

立案难是公民、组织获得行政诉讼救济的重要问题,此次行政诉讼法的修正把解决这一问题作为修的重要目标。修正后的行政诉讼法明确规定,“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。”在此基础上,修正后的行政诉讼采取了下列措施:

第一,对立案实行登记制。法院在接到起诉状时对符合行政诉讼法规定的起诉条件的,应当登记立案。

第二,出具书面凭证。对当场不能判定是否符合行政诉讼法规定的起诉条件的,法院先应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

第三,惩戒不遵守者。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

(四)注重纠纷的根本性解决

司法实践中,行政争议表面上公民、组织与行政机关之间的对峙,而实质上是公民、组织之间因民事权益之争而起,行政争议与民事纠纷相互交织。例如,某人起诉房屋主管机关的房屋登记行为违法,实际上是为与第三人就房屋归属而战。在这类案件中,若法院只审查和解决被诉的行政行为是否合法,而不处理争议所涉及的民事纠纷,显然不能从根本上消除争议。过往行政诉讼的运作,清晰地说明了这一点。为此,由最高人民法院颁布的《 关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)[6]曾进行了一定的努力,第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”不过,此规定适用范围有限,仅对行政裁决可以适用。

在此次行政诉讼法修订过程中,围绕这一问题曾有学者建议采用日本等一些国家实行的当事人诉讼来解决这一问题。不过,修正后的行政诉讼法最终未能采纳这一方案,而是采用扩大一并审理范围的方式尽可能解决争议。“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”同时,借助新增的判决方式,为法院根本性解决争议创造条件。

(五)增加判决方式种类

观察国外或境外调和不同行政诉讼目的关系的方法,可以发现所用的共同方式是对行政诉讼进行必要的类型化。行政诉讼类型化是行政诉讼制度发展的高级形态,是行政诉讼制度走向成熟的重要标志。它是在认可行政争议的多样性和当事人诉讼请求不同的基础上,针对不同类型的请求和案件确立不同的起诉条件、审理规则和裁判方式等的安排。

为解决修正前的行政诉讼制度存在的问题,一些学者呼吁我国理应实行行政诉讼类型化。当然,也有学者关注由此带来的问题而表达了审慎的态度。客观来看,行政诉讼类型化是发展方向,但完全的类型化必然颠覆原有行政诉讼制度的安排,需要对行政诉讼框架作彻底调整,这无疑是一场“大修”,这并非修正案能够容纳。更为重要的是,行政诉讼类型化意味着不同类型的诉讼存在不同的规则和要求,一定程度上会带来诉讼程序的复杂化甚至机械化,并由此给当事人提起诉讼和获得救济带来不便甚至不利。行政诉讼的精细化需要高水平的法官作支撑,法官不能理解和掌握这些精细化的程序和规则,行政诉讼类型化反而会带来混乱。目前法官的水平和能力能否适应行政诉讼类型化的要求,尚可能受到怀疑。正是综合上述正反两方面观点的考虑,修正后的行政诉讼法选择了一条中间道路:在结构和程序安排上不实行类型化,而通过增设新的判决种类,赋予法院和法官更大判决选择权,实现结果的类型化。

修正前的行政诉讼法仅规定了四种判决方式,即维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决[7],维持判决本身的正当性存在疑问,事实上能够回应并满足公民、组织请求的判决只有三种,显然无法适应司法实践的需要。不得已,《若干解释》增加了确认判决和驳回诉讼请求判决形式。修正后的行政诉讼法大大扩充了行政诉讼判决的规定,原仅有一条规定,目前增为十一条。在内容上,除删除维持判决,完善已有的撤销判决[8]、变更判决[9]等判决外,增加给付判决、确认无效判决、继续履行协议判决等新的判决方式。

修正后的《 行政诉讼法》73条规定,法院经过审理查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。该规定确立了我国行政诉讼上的给付判决形式,也因此赋予当事人提出给付请求的权利。广义上,给付判决可适用于公民、组织请求行政机关给付一定的财产、采取一定的行为、不作为等,范围上应当包括履行判决[10]适用的情形。不过,因为已有履行判决的存在,凡可以适用履行判决的情形不应纳入给付判决的适用范围。

严格来说,确认无效判决不是修正后的行政诉讼法创立的,早在2000年实施的《若干解释》中已出现了确认无效判决[11]。然而,对无效行政行为理论上虽有探讨,适用范围却并不明晰,实践中的适用也不多见。修正后的行政诉讼法规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”此规定不仅赋予原告提出确认无效请求的权利,把确认无效判决作为独立的判决形式,与其他判决形式并重,而且对无效行政行为的适用情形予以一定程度的明晰。因而,在无效行政行为方面,修正后的行政诉讼法的贡献,在于为未来无效行政行为理论的发展及其在司法实践中的适用奠定了基础。令人略有遗憾的是,此次修正未对提起确认无效的请求的起诉期限作出具体规定,即原告单独申请确认行政行为无效,是否受起诉期限的限制以及如何限制。

修正后的行政诉讼法新增的另一判决形式与行政协议有关。第78条规定:“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”行政协议作为双方行政行为,与单方行政行为的审理和裁判有诸多不同,需要进行特殊安排,第78条的规定为法院处理因行政协议引发的争议提供了空间。

通过对行政诉讼判决形式的完善和增加,修正后的行政诉讼法为保护公民、组织权益提供了更有力的渠道和机制,也为未来通过司法实践形成相应的审理机制和程序安排创造了条件。

二、扩大合法性审查范围

在行政诉讼中,法院依何标准和原则审查行政行为,既是行政诉讼的重大理论问题,也是行政诉讼运转的核心问题之一。合法性审查原则早已确立为我国行政诉讼的基本原则,不过多年来对其界定和理解仅限于狭义。这一理解限缩了法院的审查强度,进而降低了对公民、组织的保护力度,不符合行政法的发展趋势。此次行政诉讼法修正案扩大了合法性审查的范围,具有重大意义。

(一)传统理解及其理由

修正前的《 行政诉讼法》5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。此规定所确立的合法性审查要求,构成了能够彰显行政诉讼特点和本质的重要原则。它划定了司法审查的基本界限,为行政机关行使职权确定了基本标准,同时也为公民、组织获得救济提供了基本方向。然而,一直以来,学术界和实务部门对合法性审查的理解是狭义的,即不包括行政行为的合理性问题。形成这一理解的原因,可以从理论和法律规定两方面寻找。

这一理解的理论根据是,合理性原则是与合法性原则并列的行政法两大基本原则[12],二者有各自的作用范围。既然《 行政诉讼法》5条只规定了合法性审查,那么自然就不应当包含合理性审查。同时,合理性原则主要适用于行政裁量权,而行政裁量权原则上法院不能干预和介入。

这一理解的法律依据是,修正前的《 行政诉讼法》54条第二项与第四项的规定。第二项规定:“具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:1.主要证据不足的;2.适用法律、法规错误的;3.违反法定程序的;4.超越职权的;5.滥用职权的。”该规定把合法性审查具体化,从内容上看不包括合理性内容。相反,第四项规定:“行政处罚显失公正的,可以判决变更。”显失公正属于合理性问题,法院之所以能够介入和审查,是因为其时行政处罚使用多、影响大。不过,这只是特殊的、例外形态,行政诉讼法明确规定变更判决仅适用于行政处罚行为,即表明了这一点。

(二)把明显不当纳入合法性审查范围

上述理解主导了行政法学理论界和司法实践二十多年,不过并非没有异议。传统上法院不能干预和审查行政裁量问题的观念,随着现代行政法的发展出现了根本性改变。基于种种原因,现代社会授予行政机关大量裁量权,这是普通做法,也是现代管理的常态。然而,行政机关广泛行使裁量权进行选择判断时不可避免地会给公民权利带来威胁。许多国家纷纷开始放弃传统的“裁量不审理原则”,转向“裁量必须受司法控制主义”。美国司法审查中的“专横、任性、滥用裁量权”标准、英国的合理性原则、德国等大陆法系国家的比例原则等,均表明了法院可以介入行政裁量。在现代,“行政行为应当不仅在形式上要具合法性,实质上亦应合法……仅以外在的、形式上的合法与否,来区分一个行政行为之违法与不当,已经落伍。”由于绝大多数行政行为都属于裁量行政行为,此种“行政诉讼的司法审查,便仿佛如孙悟空无法跳脱如来佛的手掌一样,无法控制裁量的滥用”,与法治国家强调依法行政的原则背道而弛。[13]因此,传统理解与现代行政法发展不合。

同时,行政法的基本原则有合法性原则和合理性原则,并不能因此推导出法院不能介入合理性问题。事实上,合理性存在程度上的差异,明显不合理显而易见逾越了合理性的限度,已属于违法。“即使在它显而易见的范围内,也要受到一般法律的限制……这些限制以各种不同的方式表示出来,比如说自由裁量权必须是合理的,必须善意地行使,只应就相关因素作出分析……决定不应是独断的、变幻无常的”。[14]而修正前的行政诉讼法规定仅对显失公正行政处罚法院可以判决变更,只能理解为行政诉讼法对法院审查结果处理方式的不同,并不能推导出只有显失公正的行政处罚才应接受司法监督的观点。

此次行政诉讼法修订,在考虑到现代行政法发展和我国的司法实践基础上,对原有规定进行了调整[15]。修正后的《 行政诉讼法》70条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”该规定把“明显不当”列入了合法性审查的范围之列,作为认定行政行为违法的标准,并可以予以撤销或部分撤销,从而大大拓展了合法性审查的范围。

(三)明显不当的行政处罚仍可以变更

根据修正后的《 行政诉讼法》70条规定,明显不当审查标准适用于所有的行政行为,不限于行政处罚。对于明显不当的行政行为,法院可以判决撤销或者部分撤销。根据修正后的《 行政诉讼法》77条规定,对于明显不当的行政处罚,法院仍享有变更权。第77条规定:“行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。”

与之前规定相比,此次修正用“明显不当”代替了“显失公正”。更为重要的是,结合第70条规定,修正后的行政诉讼法继续沿用了对行政处罚特殊对待的立场。对“明显不当”的一般行政行为,法院只能撤销或确认违法;而对“明显不当”的行政处罚,法院可以根据具体情况选择撤销或确认违法,也可以直接予以变更。

三、保障司法独立行使审判权和司法权威

法院依法独立行使审判权,是实现司法公正的前提和基础。行政诉讼尤其如此,因为行政诉讼被告是同样拥有国家权力的行政机关。我国司法实践证明司法的独立性不能得到充分保障,行政诉讼就不能有效发挥作用。党的十八大以来,我国对司法改革力度明显加大,十八届三中全会、四中全会采取一系列措施,解决司法中存在的地方化、行政化问题。此次行政诉讼法的修订,正处于这些改革举措中试点、推行阶段,为解决行政诉讼的司法独立行使审判权提供了良好基础。

(一)跨行政区域管辖行政案件

我国现有法院建制导致了司法管辖区与行政区划完全重合,法院办理案件或多或少受到当地行政机关的影响和制约。省级以下法院人财物统一由省管理的安排,为打破司法地方化创造了条件。党的十八届四中全会通过的《 全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《四中全会决定》)提出:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”

为贯彻落实《四中全会决定》的要求和精神,修正后的行政诉讼法规定:“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”这一规定既为探索设立跨行政区划的法院提供了具体实践,也为法院独立行使行政审判权提供了进一步保障。

(二)明确规定行政机关及其工作人员不得干预、阻碍法院受理行政案件

法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,这一既是宪法要求,也是行政诉讼法的规定。不过,把这一要求落到实处,并不容易。过往的司法实践存在着一些行政机关和人员干预、阻碍法院受理行政案件的情形,这也是造成行政诉讼“立案难”的重要原因。

《四中全会决定》指出:“任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情”,“对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任。”修正后的行政诉讼法把这一精神转化为行政诉讼的具体规定。

(三)行政机关负责人出庭应诉

长期以来,司法权威不够,在现实中表现为一些行政机关及其人员直接、间接阻挠法院立案、审理和裁判的积极干预,也表现为一些行政机关不答辩、不出庭的消极干预。不管哪种形式,本质上都是对司法的不尊重。

修正后的行政诉讼法规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”此规定未强制要求行政机关负责人必须出庭,但的确对行政机关负责人课加了义务,遇有行政机关负责人不能出庭时应当委托行政机关的工作人员出庭,而不能仅委托律师出庭。这意味着法院审理行政案件时,行政机关必须派工作人员出庭。

行政首长或者行政机关工作人员在法院接受审查,聆听原告和第三人的意见,表达出的是对司法的尊重和对原告及其他当事人的诚意。在法庭之上,由行政首长或者行政机关工作人员对合法行政行为予以解释、澄清或者说明,让当事人理解所作出的行政行为,可以缓解或者消除对方当事人的对立情绪;对违法行政行为,通过倾听对方当事人的意见可以让行政机关认识到错误或疏漏之所在,直面问题,并承认错误,求得对方当事人的凉解,更为可贵。这些举动对营造良性行政审判环境,逐步消解官民争议,有重要导向作用。

(四)拒不履行裁判的公告和拘留制度

对解决法院裁判不被遵守的“执行难”问题,修正后的行政诉讼法采取了两项新措施:一是对“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”,通过向社会公开促使行政机关履行法院的裁判;二是对拒不履行裁判的相关行政人员予以拘留。修正后的行政诉讼法规定:“拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这一规定可以称为中国式的“藐视法庭”惩戒制度。

四、拓宽行政诉讼受案范围

受案范围过窄,是多年来行政诉讼制度遭受诟病的重要原因。此次修正应当拓宽行政诉讼受案范围,是学术界和实务部门的共识。不过,如何拓宽、拓宽至何种程度在修订中存在不少分歧。最终通过的行政诉讼法修正案,主要在四方面作出了改变:

(一)把基本范围界定为“行政行为”

修正前的行政诉讼法对行政诉讼受案范围的基本范围划定为“具体行政行为”,这集中体现在第2条规定之中,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”在此基础上,通过修正前的《 行政诉讼法》11条的肯定列举与第 12条的否定列举,厘定了行政诉讼具体范围。因此,要扩大行政诉讼受案范围首先要突破基本范围。

在修订过程中,对如何界定行政诉讼受案的基本范围曾出现了不少方案。有的主张沿用既有做法,用“行政行为”或者“行使行政职权的行为”划定基本范围。但不少学者认为,“行政行为”一词难以界定,而且更致命的是,它无法反映公共管理的新发展。传统上,行政管理主要通过行政机关实施。但现行公共管理中,一方面,不少社会组织接管了之前由国家承担的职能;另一方面,社会组织大量介入公共事务。因此,用“行政行为”已不适宜,故有主张借鉴德国、我国台湾地区的立法例,采用“行政争议”或者“公法上的争议”,也有学者主张采用“从事公共职能或公共事务管理职能的行为”[16]。

修正后的行政诉讼法采用了相对安全、变动较小的做法,用“行政行为”替代“具体行政行为”作为行政诉讼受案的基本范围。虽然这一做法似难直接把一些社会组织的行为纳入行政诉讼范围,但为未来通过单行法甚至司法裁判拓展行政诉讼受案范围消除了立法上的障碍,仍有潜在的意义。

(二)规范性文件的间接审查

把行政诉讼受案基本范围划定由“具体行政行为”变为“行政行为”之后带来的直接问题,是抽象行政行为是否可诉。由于抽象行政行为大量存在,且往往是具体行政行为作出的基础和依据,同时目前抽象行政行为所生成的规范性文件质量不高,影响依法行政水准。更为重要的是,现有对抽象行政行为的监督机制不能发挥有效作用,而公民、组织无法获得有效救济。因此,在修订行政诉讼时,把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围呼声甚高。主流的观点是,把规章以下的行政规范性文件,纳入可以直接起诉的范围。这一观点虽易获得支持,但把行政规范性文件直接纳入起诉范围后带来的复杂问题却不能忽视。例如,谁有权对行政规范性文件起诉(任何人或者直接受到不利影响的公民、组织)?何时可以提起诉讼(是否需要有时间限制)?法院如何裁判(能否判决撤销,以及撤销后带来的法律关系的变化)?等等。对这一系列问题的回答,不仅与法院的地位密切相关,也影响到行政规范性文件审查及认定违法或无效带来的连锁反应。

修正后的行政诉讼法选择的方案,是《 行政复议法》7条所采用的方式:间接审查[17]。修正后的《 行政诉讼法》53条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”这意味着公民、组织不能直接起诉行政规范性文件,而只能间接对其提出审查要求。法院经审查认为该行政规范性文件不合法,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。

(三)行政协议进入行政诉讼

此次行政诉讼法修订对行政诉讼受案范围作出的最大调整和改变,也是最有意义的规定,当属把行政协议纳入行政诉讼之中。修正后的《 行政诉讼法》12条第1款第11规定,法院受理公民、组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”而提起的行政诉讼。

一直以来,行政诉讼所要解决的争议被理解为由单方行政行为引发的争议。一方面,传统的行政管理的确以命令服从为主要模式和特点,高权的特性明显,由行政机关与公民、组织合意进行管理尚属少见;另一方面,在理论上,相对多的学者,特别是从事民商法的学者,认为并不存在行政合同或者行政协议。因而,行政合同或者行政协议难以进入行政诉讼之中。然而,现代管理理念发生了重大改变,现代行政管理或公共管理开始走出了命令-服从的单一模式,注重双方的平等合作,在行政法制度设计和政府管理工作方面注意从管理实效和所针对对象利益角度安排和设计管理方式方法,行政合同或协议、沟通协调等管理方式得到重视和越来越多的使用。由此产生的争议,是否可以进入诉讼以及何种类型的诉讼,日益成为重要的问题。

多年来,因对此问题无清晰的规定,实践中的处理方法缺乏统一标准。有采用民事诉讼途径解决的,也有通过行政诉讼加以处理的,当然也有将其拒之门外的。此次行政诉讼法修订正面回应了这一问题,虽然出于立法策略考虑,未使用“行政合同”一词,而用“行政协议”加以替代,但它明确规定因行政协议而产生的争议,应当通过行政诉讼加以解决,因而打破了存在已久的僵局,具有重大意义。

(四)其他事项

除上述事项,修正后的行政诉讼法明确或增加了可以进入行政诉讼受案范围的其他事项。需要强调的是有两项,一项是“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”事项,另一项是“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”的事项,特别是后者有重要意义。

五、改变经复议后的被告确定规则

在我国,因为行政机关的复杂性,如何确定行政诉讼被告一向十分棘手,经行政复议后的被告尤甚。经过行政复议后的行政诉讼案件,存在着原机关和复议机关,由谁作被告,是早在20世纪80年代中后期制定行政诉讼法时就需要着手解决的重要课题。

经过综合考虑,修正前的行政诉讼法对经过行政复议后的行政诉讼案件被告确定,采用了根据不同情况确定被告的方案,即第25条第2款的规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”对此,《若干解释》又作出了补充性规定,第22条规定:“复议机关在法定期间内不作复议决定,当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的,应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的,应当以复议机关为被告。”综合来看,这一方案实行由原机关和复议机关分别充当被告的制度。

理想的制度安排难免会遭遇现实的尴尬。这一方案在现实中遭遇到的问题是,行政复议机关为避免充当被告,多采用维持方式处理行政复议案件,造成行政复议被虚置。因此,改革行政复议制度,并改变行政复议后的被告确定规则,成为当务之急。2008年,国务院法制办启动行政复议委员会试点工作[18],尔后《 行政复议法》修订几乎与行政诉讼法修订同时列入议事日程。

在此次行政诉讼法修订过程中争议最激烈的问题,无疑包括经行政复议后的被告确定问题。意见呈现两个极端:一种意见认为,行政复议机关不应当作被告,经行政复议后的行政诉讼案件原则上应由原机关当被告;另一种意见则认为,无论复议结果如何,行政复议机关均应作被告。前一观点的基础是,行政复议机关作为中立的裁判者,如同第一审法院一样,不应当作被告。不作被告,更有利行政复议机关公正地处理行政复议案件;后一意见的基础则是,既然行政复议决定由行政复议机关作出,代表了其意见,由行政复议机关充当被告可以让行政复议机关更为负责任。

修正后的行政诉讼法基本采用了后一种意见,规定“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”“复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”这一安排几乎根本性改变了既有制度安排,属于重大制度调整。

事实上,经行政复议后的被告确定,必须充分考虑行政复议制度安排。遗憾的是,原本希望能够同步修改的行政复议法,明显滞后于行政诉讼法的修订,在行政诉讼法修正案通过之际行政复议法修改草案尚未提交全国人大常委会。因此,一定意义上说,这是现有的经行政复议后的行政诉讼案件被告确定规则存在基础待定的问题。假若未来的行政复议体制不作根本性调整,现有的安排或许是正确的选择。不过,其究竟会给行政复议机关的表现带来何种改变,仍需要拭目以待。

六、增设简易程序提高审判效率

此次行政诉讼法修改,司法公正成为主导性话题。本是司法改革中的重要话题的司法效率问题,未引起更多的关注和讨论。尽管如此,针对司法效率问题,此次行政诉讼法修订仍有所动作。其中,最重要的安排是,增设了简易程序。

简易程序制度在民事诉讼法和刑事诉讼法早已有安排,行政诉讼法制定时简易程序虽被讨论过,但最终被拒之门外。其中重要原因是,行政案件本身比较复杂,不宜适用简易程序。然而,行政诉讼实践表明,简易程序确为现实所需。此次行政诉讼法顺应需要,增加了简易程序,并对适用范围和程序作出了规定。

适用范围。修正后的行政诉讼法虽允许适用简易程序,但对适用范围进行了严格限制。总体上,简易程序仅适用于第一审中简单的行政案件,包括两类:一类是法定案件。在特定情形下,法院认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件,可以适用简易程序。具体有:被诉行政行为是依法当场作出的,案件涉及款额二千元以下的,属于政府信息公开案件的。另一类是意定案件。对第一审案件,当事人各方同意适用简易程序的,可以适用简易程序。但是,发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。

简易程序的要求。对于适用简易程序审理的行政案件,由审判员一人独任审理。审限为45日,法院应当在立案之日起45日内审结[19]。

结语

自2003年全国人大常委会将行政诉讼法修订列入立法计划,正式启动行政诉讼法修订工作,到2014年11月行政诉讼法修正案获得通过,十余载已悄然远去。期间,围绕行政诉讼法的修订思路和制度安排产生了诸多争议,这些争议既源自传统看法与现代观点的碰撞,也源自对行政法和行政诉讼制度未来发展趋势判断的冲突。毫无疑问,这些争议是推动包括行政诉讼在内的行政法制度发展的智识基础。伴随着行政诉讼法修正案的通过,新制度安排已尘埃落定。未来一段时间将是检验新制度成效的关键时期,修订不易,实施或许更难。期望在当今司法改革的大潮中,行政诉讼制度能激发出越来越大的活力,在化解争议、保护公民权益和推进我国法治政府、法治国家建设中发挥更大的作用。

(责任编辑:祁菲)

【注释】 作者简介:杨伟东,国家行政学院法学部教授、博士生导师。

本文系国家行政学院院级课题“维稳工作法治化研究”(13ZBYB006)阶段性成果。

[1]参见杨伟东:《行政诉讼架构分析——行政行为中心主义安排的反思》,《华东政法大学学报》2012年第2期。

[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。

[3]刘宗德:《大陆地区司法审查制度之研究》,1997年,第123-124页。

[4][英]彼得·莱兰、戈登·安东尼:《英国行政法教科书》(第5版),杨伟东译,北京大学出版社2007年版,第479页。

[5]参见马怀德:《司法改革与行政诉讼制度的完善——〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》,中国政法大学出版社2004年版,第274页。

[6]《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号),1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过,自2000年3月10日起施行。

[7]参见修正前的《行政诉讼法》第54条。

[8]参见修正后的《行政诉讼法》第70条。

[9]参见修正后的《行政诉讼法》第77条。

[10]履行判决为修正前的行政诉讼法所规定,修正后的行政诉讼法未作修改。“人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行。”

[11]《若干解释》第57条规定:“人民法院认为被诉具体行政行为合法,但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的,可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决:(一)被告不履行法定职责,但判决责令其履行法定职责已无实际意义的;(二)被诉具体行政行为违法,但不具有可撤销内容的;(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”

[12]参见罗豪才:《行政法学》,中国政法大学出版社1989年版,第34-45页。

[13]陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社2002年版,第285-286、315页。

[14][英]威廉·韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第62页。

[15]修正后的行政诉讼法未改变合法性审查本身的规定。同时,值得强调的是,在行政诉讼能否进行调解问题上,修正后的行政诉讼法依然坚持法院对行政行为进行合法性审查,仅有限开放了调解。“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”

[16]这一用语或概括除了借鉴国外做法,事实上也有国内立法作基础。《行政处罚法》第17条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《行政许可法》第23条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”

[17]《行政复议法》第7条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”

[18]参见国务院法制办公室《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[2008]71号)。

[19]根据修正后的行政诉讼法规定,普通的行政诉讼一审案件的审期为6个月。法院应当在立案之日起6个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的,由高级法院批准,高级法院审理第一审案件需要延长的,由最高法院批准。


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