《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的理解与适用
黄永维 梁凤云 章文英
（最高人民法院行政审判庭）
《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《负责人出庭应诉规定》）于2020年3月23日经最高人民法院审判委员会第1797次会议讨论通过，于2020年7月1日正式实施。这部司法解释是在我国全面建成小康社会、法治政府基本建成的收官之年，最高人民法院通过的一部重要的行政诉讼司法解释。这部司法解释的发布，将对推进严格规范文明执法、促进实质性化解行政争议、推进人民法院行政审判工作产生积极影响。
一、《负责人出庭应诉规定》的制定背景
近年来，党中央、国务院对于加强和改进行政机关依法出庭应诉工作极为重视，对建设法治政府、推进依法行政、严格规范公正文明执法作出重要部署。十八届四中全会《决定》明确提出：“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”修改后的行政诉讼法第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，正式以立法形式确立了行政机关负责人出庭应诉制度。2016年，国务院办公厅下发《关于加强和改进行政应诉工作的意见》也明确要求“依法履行出庭应诉职责。被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。”同年，中办、国办印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任职责规定》也对党政主要负责人抓法治建设的第一责任提出了明确要求。
2017年11月13日，最高人民法院审判委员会第1726次会议通过《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》），自2018年2月8日起施行。《行诉解释》用5个条文对行政机关负责人出庭应诉问题作了基本规定，对行政机关负责人出庭应诉制度的贯彻实施发挥了重要作用。但是，在司法实践中，行政机关负责人出庭应诉还存在一些新问题：负责人出庭的比率整体不高、一些行政机关不理解、不配合出庭应诉工作时有发生、有的案件较多的部委出庭应诉负担较重等等，亟需统一规范。同时，《行诉解释》由于容量限制，对相关内容还需要作进一步规定。为了正确理解和适用行政诉讼法，充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度实质性化解行政争议的功能,最高人民法院于2018年启动了行政机关负责人出庭应诉司法解释的制定工作。
二、《负责人出庭应诉规定》的基本遵循
最高人民法院在制定《负责人出庭应诉规定》时，主要遵循以下基本原则：
一是始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想。在制定过程中，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终把贯彻落实党的十八大、十九大精神摆在突出位置。特别是，认真落实人民主体地位，践行全心全意为人民服务根本宗旨，切实保障人民群众的合法权益，为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法服务，不断满足人民群众日益增长的多元司法需求，充分体现社会主义制度的优越性。
二是始终坚持以服务法治政府建设为重要任务。党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。建设法治政府要充分发挥“关键少数”的重大作用。《负责人出庭应诉规定》通过明确行政机关负责人出庭应诉程序，健全通过行政诉讼活动发现问题、发现短板的良性机制，推动严格规范公正文明执法，促进政府依法全面履行职能，加快建设法治政府。
三是始终坚持以实质性化解行政争议为重要目标。《负责人出庭应诉规定》坚持从中国实际出发，坚持对被诉行政行为合法性审查原则，坚持以解决行政争议为重要目标。人民法院作为化解行政纠纷的最后一道关口，就是要把化解“官”民纠纷、倡导“官”民平等，实现“官”民和谐，放在重要位置。《负责人出庭应诉规定》通过明确负责人出庭应诉程序，进一步实现“官”民面对面处理纠纷，进一步推进行政争议的实质性化解。
四是始终坚持以推进诉源治理为重要使命。人民政府是为人民服务，对人民负责的政府。政府在法治轨道上全面履行职能、全心全意为人民服务，是建设法治政府第一位的要求。《负责人出庭应诉规定》进一步规范了群众诉求表达、利益协调、权益保障机制，进一步了完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，进一步了丰富诉源治理机制的内涵和实践。
三、《负责人出庭应诉规定》的主要内容
《负责人出庭应诉规定》全文共十五条，主要规定了以下几个方面的内容：
（一）明确行政机关负责人出庭应诉的定义和范围，确保负责人出庭应诉制度的正确适用
1.明确了行政机关负责人出庭应诉的内涵。行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人出庭应诉，是指被诉行政机关负责人依法在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。包含三个层面：一是仅限于诉讼程序，不包括调查等程序。二是不限于行政机关，还包括其他具有行政诉讼被告主体资格的行政主体。三是不限于作为被告的行政机关，还包括应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关。
2.明确规定了行政机关负责人及相应的工作人员的范围。包括三个方面的内容：一是为了进一步推进负责人出庭应诉工作，适度扩大负责人范围。在《行诉解释》的基础上，增加了参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人。二是确保符合法定要求的负责人或者相应的工作人员出庭应诉。即出庭应诉的负责人应当分管或者参与分管被诉行政行为实施工作。同时，明确规定相应的工作人员限于被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员。三是依法限定负责人的范围。被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。但行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，可以视为行政机关相应的工作人员。
（二）明确人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的案件，保障重大案件行政机关负责人应当出庭应诉
1.明确了人民法院应当通知负责人出庭应诉的案件类型。包含三个方面的内容：一是进一步明确负责人出庭应诉的类型。《行诉解释》第129条规定了被诉行政机关负责人应当出庭的四类特殊案件，但司法实践中关于人民法院书面建议出庭的案件与其他三类特殊案件之间的关系还存在不同认识，《负责人出庭应诉规定》对此予以明确。二是明确通知出庭应诉程序。为了更加符合司法实践，将《行诉解释》的人民法院“书面建议”出庭调整为人民法院“通知”出庭。三是引导行政机关主动出庭应诉。《负责人出庭应诉规定》根据行政诉讼法的规定，具体列举了涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等案件类型，引导行政机关对三类特殊案件主动出庭应诉。
2.明确了人民法院可以通知负责人出庭应诉的案件类型。主要是明确人民法院可以通知的具体情形。对于需要行政机关负责人出庭应诉的，人民法院可以根据案件具体情况，本着实质性化解行政纠纷的原则予以确定。
（三）合理减轻行政机关负责人出庭应诉负担，节约有限的行政资源
1.明确规定了共同被告案件出庭负责人的确定。考虑到行政机关的一体性，《负责人出庭应诉规定》规定有共同被告的行政案件，可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉；也可以由人民法院确定。
2.明确规定了多次庭审的行政机关负责人出庭应诉问题。为了减轻负责人多次出庭的应诉负担，《负责人出庭应诉规定》规定，对于同一审级需要多次开庭的同一案件，负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行出庭应诉义务。
3.明确规定了出庭应诉负责人的更换程序。考虑到作为分管工作的负责人存在变动等原因，《负责人出应诉的规定》规定，行政机关在庭审前申请更换出庭应诉负责人且不影响正常开庭的，人民法院应当准许。
（四）细化行政机关负责人出庭应诉相关程序，保障负责人出庭应诉工作有序开展
1.明确规定了负责人出庭应诉的通知程序。包括两个“通知”：一是人民法院在向行政机关送达的权利义务告知书中，应当一并告知负责人出庭应诉的相关事项。二是人民法院通知负责人出庭的，应当在开庭三日前送达出庭通知书，并告知负责人不出庭的法律后果。
2.明确对负责人以及相应的工作人员的身份审查。为确保符合条件的负责人以及相应的工作人员出庭应诉，《负责人出庭应诉的规定》规定，人民法院应当对出庭应诉负责人及相应的工作人员的身份进行审查，经审查认为不符合条件，可以补正的，应当告知行政机关予以补正；不能补正或者补正可能影响正常开庭的，视为行政机关负责人未出庭或者未委托相应的工作人员应诉。
（五）明确行政机关负责人不能出庭的正当理由，规范负责人不能出庭的情形
1.明确列举负责人不能出庭正当理由情形。司法实践中，行政机关出具的负责人不能出庭的理由多种多样，原告经常就此提出质疑，《负责人出庭应诉规定》就此明确列举不可抗力、意外事件等不能出庭的正当理由，规范不能出庭的正当理由，指导人民法院作出正确判断。
2.明确规定对负责人不能出庭理由的审查。《负责人出庭应诉规定》规定，负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，人民法院应当对负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。
3.明确规定有正当理由不能出庭的延期开庭制度。《负责人出庭应诉规定》规定，负责人有正当理由不能出庭，行政机关申请延期开庭审理的，人民法院可以准许；人民法院也可以依职权决定延期开庭审理。
（六）规定行政机关负责人出庭效果保障措施，确保行政机关负责人出庭又出声
1.明确规定负责人出庭的相关义务。包括三个方面内容：一是明确负责人作为当事人的诉讼权利义务。负责人出庭应当依法行使诉讼权利，履行诉讼义务，遵守法庭规则，自觉维护诉讼秩序。二是行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、辩论、最后陈述、提交证据，对所依据的规范性文件进行解释说明，确保“出庭又出声”。三是负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见，充分发挥负责人的决策作用，推动行政争议的实质性化解。
2.明确规定保障负责人履行出庭义务的相关措施。包括两个方面内容：一是诉讼参与人和其他人以侮辱、谩骂、威胁等方式扰乱法庭秩序的，人民法院应当制止并依法进行处理。二是原告对负责人出庭应诉等情况提出异议的，人民法院可以在庭审笔录中载明，不影响案件的正常审理。
（七）规定行政机关负责人未履行出庭应诉义务的处理措施，切实保障负责人出庭应诉制度得到有效落实
1.明确规定行政机关未依法履行负责人出庭义务的处理措施。针对个别地方行政机关负责人出庭应诉不积极、不配合的情况，《负责人出庭应诉规定》列举了五项不履行负责人出庭应诉义务的具体情形，并规定人民法院应当采取的相关措施。
2.明确规定行政机关负责人出庭应诉情况的公开制度。为了充分发挥行政审判的延伸职能作用，《负责人出庭应诉规定》规定，人民法院可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向同级人民代表大会常务委员会报告,向同级人民政府进行通报。
四、理解与适用《负责人出庭应诉规定》需要把握的关系
（一）负责人出庭应诉与诉讼代理制度之间的关系
行政机关负责人出庭应诉制度是行政诉讼法的重要制度，充分体现了社会主义司法制度的优越性和先进性。设立这一制度的目的在于保障人民群众合法权益、实质性化解行政纠纷、提高行政机关依法行政水平。行政机关负责人出庭应诉，体现了法律面前人人平等的法治意识，发挥了实质性化解行政纠纷的作用，在司法实践中已经产生良好的法律效果和社会效果。比如，黑龙江省三级法院近年来行政机关负责人出庭应诉率则接近100%，对于实质性化解行政争议、维护社会和谐稳定起到了积极的作用。
行政纠纷不是普通的法律纠纷，而是官民纠纷；行政诉讼的当事人不是普通的当事人，行政机关是行政诉讼的一方当事人。过去的行政诉讼法参照民事诉讼法的代理制度，只要行政机关代理人出庭应诉就符合法律规定。但是，代理人在诉讼过程中，对于法律问题比较熟悉，而对于行政执法状况不熟悉，对于老百姓提出的和解意愿也无法表态，使得庭审效果和解决纠纷的效果大打折扣。从上个世纪九十年代末，陕西合阳、江苏海安等地开始探索行政机关负责人出庭应诉制度。实践证明，行政机关负责人出庭应诉制度，既符合行政管理中首长负责制的基本要求，也符合中国官民平等的朴素观念，有效纾解了官民的对立情绪，实质化解了大量的行政纠纷。这一优良的诉讼制度符合中国国情、符合行政诉讼特点，应当进一步加强和推广。
（二）行政机关负责人出庭与出声之间的关系
行政机关负责人出庭应诉制度，重在实质性化解行政争议，重在提升行政执法水平。因此，行政机关负责人的“介入感”“参与感”很重要。行政机关负责人出庭不出声，应诉不应答，就会使庭审效果大打折扣，就会使官民矛盾继续紧张，就会使行政纠纷难以实质化解，就会使出庭应诉制度变成摆设。因此，为了切实解决这一问题，《负责人出庭应诉规定》规定了以下几个方面的内容：第一，出庭应诉的应当是分管、熟悉行政执法业务的负责人或者相应的工作人员。为了实质性化解纠纷，出庭负责人应当具有表态权，应当对涉诉事项具有一定程度的决定权限；出庭的工作人员应当对被诉行政行为具有全面的、专业的掌握。第二，在庭审过程中，负责人要积极发言，参与涉案行政争议的实质性化解。例如，《负责人出庭应诉规定》规定，人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，明确要求行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见等等。第三，行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、辩论、最后陈述、提交证据，对所依据的规范性文件进行解释说明等。以上要求，都促使行政机关负责人和相应的工作人员在出庭之前做好相关应诉准备工作，有助于妥善地化解纠纷。
（三）行政机关负责人应当出庭应诉与应诉压力过大的关系
总体来说，行政机关负责人出庭应诉制度运行良好，负责人应诉压力不大。特别是行政案件种类繁多、行政管理领域涉及五十多个，特定案件数量比较集中的现象并不突出。有的行政机关负责人高度重视出庭应诉工作。例如，贵州省政府、中国证监会等均有省部级负责人出庭应诉，在社会上产生了积极正面影响。但是，在政府信息公开等个别类型的行政案件中，案件数量较大。
最高人民法院在部委调研时，相关部委反映，行政机关负责人出庭应诉压力较大。为了解决这一问题，《负责人出庭应诉规定》作了以下几个方面的规定：第一，明确负责人的范围。法律规定的行政机关负责人并不一定是行政机关的“一把手”，副职负责人、分管副职负责人等，均属于负责人范围。第二，规定协商出庭制度。复议机关作共同被告的案件，可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉，无须共同被告负责人全部出庭。第三，规定一次出庭制度。对于同一审级需要多次开庭的同一案件，负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行出庭应诉义务。第四，规定申请延期开庭制度。负责人确有正当理由不能出庭，行政机关可以依法申请延期开庭审理。第五，规定工作人员出庭制度。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，可以依法委托相应的工作人员出庭应诉。第六，明确了负责人出庭应诉的一系列法律保障。例如，司法实践中出现有的原告以负责人出庭应诉情况为由要求法院进行质证和处罚，《负责人出庭应诉规定》规定，原告对行政机关负责人出庭应诉提出异议的，人民法院可以按照相应措施进行处理，但不影响案件的审理。
（四）四类行政机关负责人应当出庭应诉的特殊案件之间关系
前三类案件即重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，既是行政机关主动出庭应诉的案件，也是人民法院应当通知出庭应诉的案件。比如，在人民法院受理案件之前，被诉行政机关就已经知晓被诉行政行为可能或者已经引起相关炒作的，行政机关在应诉之时应当主动告知人民法院相关情况，并主动确定负责人出庭应诉妥善处理行政争议。行政机关未主动告知的，人民法院在审理过程中发现存在相关情况的，应当通知行政机关负责人出庭应诉。
其次，通知行政机关负责人出庭应诉，人民法院认为不属于《负责人出庭应诉规定》列举的范围但又确需要负责人出庭应诉的，可以依法通知。
《负责人出庭应诉规定》是行政审判推进行政机关负责人出庭应诉工作的重要依据。随着司法实践的不断丰富和积累，这一具有中国特色、符合中国国情的社会主义司法制度也将不断完善和发展，必将成为实质性化解行政争议、推进社会和谐稳定的重要法律机制。
