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黄锴:论给付行政的程序控制——以行政救助中的“经济状况调查”为分析对象

黄锴| 时间: 2016-09-23 08:35:50 | 文章来源: 《时代法学》2016年第4期

摘 要: 在法律、法规相对匮乏的给付行政领域,行政程序作为一种导控权力的途径值得给予重点关注与研究。行政救助中的“经济状况调查”因其所具有的授益与侵益的双重性格,是具有代表性的给付行政程序之一。通过对现有规范中的“经济状况调查”梳理可以发现其在实施主体、实施对象、实施手段、实施过程四个方面均存在问题与不足。给付行政视野下的行政模式应当包含以权利中心、过程交互为指引的积极面向和以目的相关、最小侵害为指引的消极面向。以此为基点重新审视“经济状况调查”,应在各方面均作出修正和调整。

关键词: 给付行政 行政程序 行政救助 经济状况调查

一、引言:问题与视角

1954年宪法确立了“物质帮助权”,该法第54条规定:“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有获得物资帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业并且逐步扩大这些设施,以保证劳动者享受这种权利。”[①]以此为宪法上之基础,上个世纪末,随着西方行政法原理之导入,我国行政法学理上生发出“给付行政”的概念,结合近年来国家提出的相关政策,这一概念的范畴逐步得到明晰。[②]晚近国内有关给付行政的研究方兴未艾。[③]与学术研究的昂首阔步形成鲜明对比的是给付行政立法的踌躇不前:2005年便开始起草的《社会救助法》,屡易其稿,仍停留在征求意见的阶段;已经出台的诸如《行政救助暂行办法》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《自然灾害救助条例》、《工伤保险条例》等仅仅处在行政法规的级别;更令人担忧的是,上述条例均为原则性的规定,实践中给付行政的具体实施大多仰赖于地方性法规、地方政府规章,乃至于各地出台的混乱不一的行政规定。这一现状导致了作为传统行政法控权法宝之一的法律保留原则出现了近乎失灵的现象,行政机关裁量权限过大以至无法律有行政的情况在给付行政领域不断滋生。[④]对此最直接的解决方案当然是出台一系列高位阶的给付行政规范,对具体问题作出明确回应,然而立法程序的滞缓性以及给付行政的复杂性让我们不得不另寻出路。 [⑤]

给付行政是福利权实现的行政过程,同时也是福利国家的制度结果。作为过程的给付行政需要法律程序作为载体,作为结果的给付行政需要程序作为保障。通过行政程序对给付行政的过程和结果进行约束是控制公权力、保障私权利的有效措施。在美国,法院通过个案指出“实体性福利权利是伴随着程序性保护的”;[⑥]在德国,学者通过归纳提出“保留于程序法的给付”。[⑦]作为法治后发国家的中国,无论作为暂时性的救火措施还是永久性的保障措施,均应该将行政程序作为约束给付行政的重要工具,在现有规定的基础上完善已有的行政程序,并在合适的时机将该些规定写入到更高层次的规范性文件之中。有论者提出,无需专门研究给付行政的程序,通过研究更为重要的干预行政程序即可达到覆盖给付行政程序的效果。[⑧]其实,这种固有的成见是缺乏事实依据的,给付行政尤其是行政救助的相对人往往是社会弱势群体,如果因给付的决定错误,使他们不能得到相应的帮助,将使他们面临难以生存的风险,而对于一般的侵害行政的相对人而言,行政决定无非使他们遭受一些经济损失而已。因此,“侵害行政程序比给付行政更为重要”的观点是不符合经济学观点的,行政决定的同样错误要给行政给付的相对人造成更大的边际影响,所以给付行政应当具有与侵害行政同等或者更为严格的法律程序。[⑨]

同时,“从行政程序法制之长期的发展方向来看,针对个别行政领域的特质而健全个别行政领域行政程序法制,应是最重要之课题”,[⑩]研究给付行政程序对推动行政法学发展亦是具有实益的,一方面可以推动给付行政与传统行政法学体系的交互融合,另一方面也可促进传统行政法学尤其是行政程序法在“服务政府”理念下的升级换代。正如学者所言“程序的本质特点既不是形式性也不是实质性,而是过程性与交涉性。惟其如此,方能应付现代社会的变动节奏,根据需要作出不同的决定”,[11] 若给给付行政的各项制度设定合理周密的行政程序,不但可以加强制度本身的柔韧性,而且可以在程序的反思功能中促进制度本身的发展。需要指出的是,本文之所以选择行政救助中的“经济状况调查”作为考察给付行政程序的切面,主要基于以下两方面的考虑:一是相比于社会保险、社会福利,行政救助制度自1999年《城市居民最低生活保障条例》建立至今已有将近十五年的时间,各项配套规范已经出台,且各地均有较为充分的实践,对其进行研究具有较为充分的素材;二是行政救助中的“经济状况调查”与相对人的物质帮助权能否实现直接相关,且鉴于“经济状况调查”的特点,相对人基本权利,如隐私权、住宅权等均有受到侵害的可能性。可以说“经济状况调查”是与干预程序殊异的给付行政程序,具有显著的代表意义。

二、现实运作中的“经济状况调查”

根据《城市居民最低生活保障条例》规定,相对人获得最低生活保障金需经过书面申请、调查、批准、公布的程序。[12]《社会救助暂行办法》第11条将该些程序作了集中性的规定,但各个程序的顺序和内容未做实质性的变更。结合《社会救助暂行办法》第9条之规定“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准,且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭,给予最低生活保障”,我们可以发现,公民的物质帮助权能否达成,除去申请时是否具有当地户籍的政策性考量外,经济状况的调查结果成为其中的最关键一环。然而现有规范的薄弱让人感叹这关键一环的漏洞与不足。

国家层面有关经济状况调查的最早规定可以追溯到《城市居民最低生活保障条例》制定前的《民政部关于加快建立与完善城市居民最低生活保障制度的通知》(1999年),该通知规定:“各地民政部门要依靠街道和居委会,深入细致地做好申报人员家庭收入调查和核算,做到既不误发也不遗漏,把最低生活保障制度的各项政策落到实处。”将调查的实施机关确立为民政部门主导下的街道办事处和居委会,同时将调查的实施对象确定为家庭收入。随后的《城市居民最低生活保障条例》(1999年)第7条作了更为具体的规定,[13]根据该条规定,调查的实施机关是管理审批机关,即民政部门、街道办事处、镇人民政府,结合条例第4条之规定,居民委员会可以经由委托承担调查的行政任务;[14]调查的实施手段有入户调查、邻里访问以及信函索证等方式,至于各手段之间的关系是递进还是选择规定未有明确;调查的实施对象为家庭经济状况和实际生活水平,两者的内涵则未作进一步说明。同时,还需特别注意的是,该条文中之表述“申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查,如实提供有关情况”将“接受调查”作为申请人乃至有关单位、组织或者个人应当之事,似公民物质帮助权的行使必然伴随“接受调查”义务的生成。此后,国务院及民政部先后发布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(2007年)和《民政部关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》(2010年),将城市居民最低生活保障制度中的经济状况调查扩展至农村最低生活保障制度,其中值得一提的是在调查的实施对象上将部分的家庭收入排除出去,如按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助。可能是意识到各地经济状况调查中的混乱与随意,民政部专门出台了《最低生活保障审核审批办法(试行)》(2012年),该办法规定了村(居)民委员会、乡镇人民政府(街道办事处)、县级人民政府民政部门三个层级先后三次的经济状况调查;[15]将实施对象限于家庭财产与家庭收入,并分别作出定义;[16]对于实施过程也作了更为细致的规定,如调查人员不少于2人,[17]调查结束后要申请人签字。[18]可以说《最低生活保障审核审批办法(试行)》是目前为止对经济状况调查最为细致的规定,然而由于其停留在行政规定层面,且是试行,仍需要上位规范的确认。然而,不幸的是《社会救助暂行办法》(2014年)对于经济状况调查的规定又回到老路上,仅对《最低生活保障审核审批办法(试行)》的规定进行了重申而已。[19]至此,可以将经济状况的有关规定表述如下表:

项目

内容

实施主体

县级人民政府民政部门、乡镇人民政府(街道办事处)领导下的村(居)民委员会

实施对象

家庭财产、家庭收入(将部分收入,如抚恤金等排除)

实施手段

入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等

实施过程

调查前:申请人应当接受调查(依职权进行);

调查中:调查人员不少于2人;

调查后:申请人签字。

据此,我们可以作出如下分析:(1)在实施主体方面,将民政部门、乡镇人民政府(街道办事处)作为数量庞大的救助申请人的调查主体显然是难以负荷的,而通过委托的方式使村(居)委员会成为实施主体似乎可行,但作为自治主体的村(居)委员会是否具有调查的正当性以及专业性是不无疑问的;(2)在实施对象方面,将家庭财产、家庭收入作为对象在逻辑上似可自洽,然而,家庭财产、家庭收入究竟包含哪些内容、排除哪些内容并未明确,难以应付实践中的种种模棱两可的问题;(3)在实施手段方面,入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等之间究竟处于何种关系、在实施过程中如何选取并未言明,在实践中实施主体具有极大的裁量空间;(4)在实施过程方面,申请人在调查前是否便具有“接受调查”的义务、申请人在调查中能否要求中止程序、申请人在调查后能否对侵害行为进行救济等等问题均未有明确之答案。

当然,不可否认的是,在国家层面规定存在诸多漏洞的情况下,有些地方对经济状况调查作出了细致深入的规定,在实践中亦取得良好的效果。[20]然而,更多的地方政府在面对如此疏松散漫的上位规定时却呈现出一种无为的姿态,以致在实践中经济状况调查成为一道时紧时松的关卡,而这道关卡却关乎到公民最基本的生存权。

三、给付行政视野下程序模式的切换

通过以上分析可以看到,作为给付行政程序之一的经济状况调查,在现实运作中其所展开的基点却仍是行政职权的单一核心,与传统干预行政的程序观并无二致,也正基于此才会出现上述的种种问题。笔者以为,面临现代社会利益分化和价值多元的状况,传统的行政程序往往出现对话和合意空间不足、程序设计失当导致决策失误等现象,此时,行政法尤其是新兴的给付行政领域,有必要将传统行政程序的模式进行切换。根据日本学者的总结,行政程序功能模式大致有“消极模式”与“积极模式”两种。所谓“消极模式”即消极地控制行政不越权、不滥用,以保护相对人的合法权益;所谓“积极模式”即积极行使行政权,以促进相对人权利实现。[21]本文第二部分通过规范所导出的现实运行中的经济状况调查显然是一种“消极模式”,但规范所期许的是它能够起到促进公民物质帮助权实现的功能,两者之间的这种张力导致了该项程序在现实中的诸多困境。

那是否意味着在重新讨论经济状况调查时,我们就应当将焦点直接从“消极模式”直接转向“积极模式”呢?笔者认为这是不恰当的。由于“经济状况调查”所带来的不仅仅是公民物质帮助权的实现,还伴随着公民隐私权、住宅权被侵害的危险,在构建讨论经济状况调查的新焦点时,我们的定位应当是积极模式主导下的“积极—消极”模式。而这也暗合了支配给付行政的核心原则——辅助性原则,[22]辅助性原则要求行政机关一方面应当行使促进公民生存权实现的行政职权(有效性),另一方面在行使行政职权时又仅限于促进生存权的实现(有限性)。基于以上考虑,下文拟以给付行政程序的积极面向和消极面向两个部分展开讨论。

(一)积极面向

给付行政的生成源于20世纪以来各国宪法对社会权的确认与保障,不同于传统的自由权仅要求行政机关的不干涉,社会权要求行政机关的积极促进。因此,干预行政下的行政职权是基于对公众自由权的保障而生成的,给付行政下的行政职权(毋宁说是行政义务)则是基于对公民的社会权的保障而生成的。这也造成了两者在对程序认识上的分野,干预行政对程序的认识是一条轨道,确保行政权力在轨道中行使,而不外溢,因此干预行政的程序以权力为中心,以结果为导向;而给付行政对程序的认识却恰恰相反,它虽也是一条轨道,但这条轨道的目的在于形成一个场域,在这个场域中行政机关、社会力量、相对人三者的利益能够互相融合,从而为相对人的社会权实现提供保障,故而给付行政的程序以权利为中心,以过程为导向。

1.权利中心。传统行政法学认为:“行政法调整方法是以当事人不平等为前提,一方当事人以自己的意志加于另一方当事人,使另一方当事人的意志服从自己的意志。”[23]由此发展而来的行政法往往是国家用于干预社会和个人活动的重要工具,我国现有规范性文件中充斥着的大量罚则,即是这一理念的最好体现。而“权利中心”的理念要求行政机关改变以往管理者与干预者的角色,而在行政程序中担任服务者、协助者。宪法确立了公民物质帮助权等社会权,通过法律的细化规定,这种社会权转变为需要生存照顾的公民对于行政机关的行政救助请求权,而行政机关所要做的无非是通过行政程序对该行政救助请求权进行审查,并帮助实现权利。在这里,作为行政行为相对人的公民更像是“顾客”。以权利为中心的积极程序模式强调对“顾客”负责,让非公共部门参与公共物品的提供,以市场为基础和顾客导向。[24]同时,在手段上不宜采用命令、强制等“高权型”刚性行政手段,而比较适宜于契约、指导、劝告等“平权型”柔性行政手段。这一理念已为执政者所意识并强调,党的十八大报告中即明确提出:“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”然而,这一理念与现实制度之间的断层确是不争的事实,如何在具体制度中导入该种理念,以推动政府转型是目前的当务之急。

2.过程交互。程序实质上是一个角色分配的体系,是一个意见交互的过程。[25]有学者指出:“行政应发挥之角色,已不仅是保障个人权益,更应发挥合目的性调整机能,统和利害关系间之冲突,汲取专业意见及凝聚社会之共识。”[26]近年来我国各地方兴起的行政程序规定制定过程中,这一观点已被充分采纳。然而究其目的,行政程序之所以要强调交互性仍是基于“控权”的消极面向。[27]这就难免在交互中行政机关仍处在主要地位,整个程序在其主导下展开,变得过于正式化、形式化。[28]积极面向的过程交互寻求公民、社会、行政机关三者通过意见交换,寻求实现公民权利的最佳途径,在此过程中三者处于等边三角形的三个顶点。与此同时,过程交互将公平作为标尺的同时,将效率也作为程序进行的考量基点之一。[29]在给付行政程序中并列地设计一般程序和应急程序即是兼顾公平与效率的显例,因在一些情况下公民得不到行政救助往往会处于生存危机的境地,此时应当简化给付程序,将繁重的调查审批程序放在给付之后进行。

(二)消极面向

如上文所述,给付行政程序的积极面向要求行政机关促进公民生存权的实现,其消极面向则要求行政机关的权力仅仅限于生存权,此后的发展权则是需要社会各个层面的共同推进得以实现。消极面向的讨论期望给予积极介入私域的行政权力划一条界限,界限以内的行政机关应当全力促进,界限以外的行政机关则不能进入,否则将构成行政违法。不可否认,随着技术的进步、观念的更新,公私界限呈现不断变更的趋势,[30]这条界限也会随之发生变动。但笔者以为,我们对这条界限的分析始终可以围绕实施行为的强度与对相对人权利的影响两个方面展开分析,即要求实施行为的强度符合目的相关,对相对人权利的影响符合最小侵害。

1.目的相关。对目的相关的判断,在干预行政程序当中即为行为选取的关键因素之一。美国法官通过判例发展出一套判断行政程序与目的是否相关的利益衡量标准,这些利益主要包括以下三项:一是曾被政府活动所影响的私人利益(V);二是利益在程序中被错误地剥夺的风险;以及因任何额外或替代性保障程序所可能产生的利益(P);三是公共利益与政府的相关利益,尤其是额外的或与替代性保障程序伴随而来的财政与行政负担(C)。只有当P×V≥C时,在现行程序外采取若干额外程序才是正当的。[31] 在此,需要特别强调的是,由于给付行政的地域差异性,在判断行政程序是否目的相关时需结合当地的相关配套制度。以经济状况调查而言,在网络信息落后的西部地区,由于不存在统一的信息平台,家庭经济状况难以通过网络信息核查的方式取得,采取入户调查的方式自与行政救助之间存在目的的关联性;然而在网络信息发达的东部沿海地区,随着社会救助信息库、公共服务信息平台的不断建立完善,家庭经济状况完全可以通过网络信息核查的方式取得,此时再采取入户调查的方式则有与目的无关的嫌疑了。

2.最小侵害。给付行政程序消极面向的另一个考虑是对相对人权利的最小侵害,这正是传统行政法学中比例原则在给付行政中的体现。干预行政下的比例原则强调行政机关在行政程序中应选择对公民利益危害最小的手段,并且因实施该行为所获取的公共利益一定要大于给公民带来的损失。[32]但在给付行政下,更多的情况是单一的个人利益,此时对比例原则的理解应转化为对给付行政所采用的手段的限制上,采用的手段都应是对私益侵害最小的。学者指出:“程序在两个方面体现价值:它们提出了没有疑惑的一般社会价值和保护有关对待个人的确定的价值。”[33]而在给付行政中,没有疑惑的社会价值与保护有关对待个人的确定的价值所指向的都是受给者。如何在实现受给者的社会权的同时保障其个人的其他权利是给付行政所独有的命题,而正是由于这一命题可能导致受给者在面临不当侵害时选择忍气吞声。对此,应当给予公民在面临不当侵害时拒绝程序的权利,同时这一权利的行使又与社会权的实现并不必然存在勾连关系。

四、新模式下“经济状况调查”的重新展开

通过以上分析,在给付行政视野下,我们应当确立“积极—消极”的程序模式,在该模式下行政程序既应起到高效地促进相对人权利的作用,又应控制行政权力的不当外溢。需要指出的是,在给付行政下的各个行政领域中,由于行政权力介入的方式和力度不同,在考虑积极面向与消极面向对程序构建的影响时也应赋予不同的比例。如在社会保险和社会福利领域,由于行政机关仅作为监督者的角色存在,很难对相对人的权利造成负面影响,所以在考虑时应以积极面向为主,消极面向仅作附带考量即可;而在行政救助领域,由于行政机关作为给付的提供方存在,与相对人有直接之接触,所以在考虑时应当并行地考虑积极面向与消极面向。因此,本部分在讨论行政救助中经济状况调查的重新展开时将并行地考虑积极面向与消极面向,期许为现实运作中的制度提供一些方向性的指引。

(一)实施主体

行政程序模式的积极面向要求经济状况调查的实施主体与申请人之间处于平等之地位,同时能够开放性地完成各种交互,概言之即要求实施主体的非权力性;行政程序模式的消极面向则要求经济状况调查的实施主体能够通过最有限的手段达到最佳的效果,即要求实施主体的专业性。以此两点来审视目前运作中的实施主体,即县级人民政府民政部门、乡镇人民政府(街道办事处)领导下的村(居)民委员会,我们发现村(居)民委员会虽然属于群众自治组织,并非行政机关,然而其事实上的权力性却不可否认,如在垦利县垦利镇南十井村村民委员会与胡志香等农业行政给付上诉案中,法院即指出村民委会在某些事项上具有行政职权,可以作为行政诉讼的被告。[34]同时,村(居)民委会的老龄化[35]、非专业化[36]、人情化也注定了其难以作为专业的实施主体为经济状况调查提供精确的数据。

也正是意识到这一问题,部分地方在经济状况调查中已经慢慢地摈弃村(居)民委员会,转向更为非权力性和专业性的民间专业机构来承担这一职责。[37]专业机构通过更为科学的调查手段和统计方法,既可以保证行政救助准确无误,也保证救助过程节制有限。近年来随着政府购买公共服务的推广以及民间专业机构和团体的兴起,这一做法已经具有了相当的可能性。当然,在实际的制度运行中,仍应强调政府的监督职责和代位责任,同时,保证专业机构与行政机关之间的合理距离。因此,在笔者看来,村(居)民委员会作为经济状况调查的实施主体可能只是一个暂时性的策略,就长远而言,专业机构的进入是必然的趋势。

(二)实施对象

行政程序的重新展开无法在实体上厘清经济状况调查中哪些属于“家庭财产”,哪些属于“家庭收入”,但可在认定处于模糊地带时,提供一种程序性的解决方案。具言之,行政程序模式的积极面向要求在认定经济状况上摒弃以往实施机关“一言堂”的局面,而应与申请人进行充分的沟通,即合意性。现实中由于实施机关在认定中不顾相对人的沟通解释而导致错误认定并不少见,如在傅某诉徐州市云龙区民政局、徐州市云龙区骆驼山街道办事处案中实施机关将申请人所有的15000元认定为家庭财产,而全不顾申请人所解释的该笔经费是从法院领取的专门用于修房的执行款。[38]因此,实施机关不能莽撞地将规范性文件中所列项目全部作为经济状况调查的对象,而应与申请人作充分地沟通后,根据具体情况认定经济状况。

行政程序模式的消极面向则要求在经济状况调查中,实施对象仅限于与行政救助相关的方面,即关联性。这包含了两方面的内涵:其一,经济状况调查的实施对象仅限于相对人能够支配的可用于家庭生活的收入、财产,对于不能支配或者不能用于实际生活的收入与财产不宜纳入实施对象之列,如在李小平等与长沙市芙蓉区最低生活保障工作局救助上诉案中,申请人所拥有的部分财产系从朋友处暂借而来,并无支配的权利,故不宜认定为家庭财产。[39]其二,经济状况调查中对于部分维系生活所需的必需品,因不具有变卖的可能性,不宜认定为家庭财产。如在上述傅某诉徐州市云龙区民政局、徐州市云龙区骆驼山街道办事处案中实施机关能否将小灵通认定为家庭财产即是不无疑问的。[40]这一点在国外的通行做法是设定免审额度,在免审额度以内的财产、收入可不纳入到实施对象之中,这一做法值得我们借鉴。

(三)实施手段

实施手段方面,目前可以选取的主要是入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等几种,然而在实践中哪些是必须采用的,哪些可用可不用,以及具体顺序如何,各地做法均不一致。事实上,由专业机构担任实施主体在某种程度上能够缓解实施手段的混乱局面,因为在专业性指引下的手段选取往往是科学合理的。

“积极—消极”的程序模式对于实施手段的意义在于:积极面向要求实施手段有效率的运作,即高效性。《社会救助暂行办法》所规定的行政救助须经过二至三次不同层级机关的经济状况调查方能达成,以此效率申请人的燃眉之急往往不是行政救助所能解决的,故而在实施手段的选取上,须以本地域最有效的手段为主导,同时减少调查的轮次,保证在尽量少的调查次数中完成准确的经济状况认定。消极面向要求实施手段有限度的运作,即可接受性。手段的选取上,应当按照对申请人隐私权、住宅权的侵害程度由轻至重地排序实施,如信息核查应是对申请人权利侵害最小的手段,应首先予以适用,唯有在其无法达到目的时方才考虑其他的手段。

(四)实施过程

行政程序模式的积极面向要求经济状况调查的实施过程为申请人所能控制,即可控性;消极面向则要求经济状况调查所导致的合法权益损害能得到救济,即可救济性。可控性针对的是经济状况调查实施之前与实施之中,可救济性针对的是实施之后。上文提及,目前经济状况调查的开始是由实施机关主导的,申请人的受调查义务被认为是行政救助申请的一个附随义务,公民一旦提起了行政救助申请就必须要接受经济状况调查。这是消极模式下的程序进路,与权利中心的积极模式显然不符。笔者以为,公民的行政救助申请权是法律规定的权利,该权利的提出是公民的自由,而并不与接受经济状况调查相连接。公民可以提出行政救助申请,同时拒绝经济状况调查,无非在此时由于缺乏必要的经济状况数据,申请人无法得到行政救助而已。因为在积极面向下,实施机关与申请人之间处于平等地位之上,完全可以通过私法的模式完成接受调查义务的设定,即申请时双方签订合同,由申请人授权实施机关进行经济状况调查。由此,经济状况调查即以申请人为主导而开始。与此同时,在约定经济状况调查时,申请人也可写入调查中止的条款,如在调查人员应当回避、调查人员拒绝出示证件时,申请人有权要求停止调查。

另一方面,经济状况调查的侵益性往往会导致申请人的权利受到侵害,此时应当保证申请人权利的可救济性。若申请人承受超过法定或意定容忍义务的限度使得合法权益受到损害的,有向国家要求赔偿的请求权;如果申请人对行政行为的不利影响没有法定或意定的容忍义务,那么行政相对人就有排除这些“妨碍”的请求权,以使申请人走出“忍气吞声”的尴尬局面。

(五)小结

以上结合文章第二部分提出的经济状况调查存在的四个方面的问题在“积极—消极”模式下予以了分析和重新展开,如下表所示。可以看到,表中的经济状况调查既强调了权利中心、过程交互指引下,依靠私法主体、私法手段的积极模式;又未曾忽视目的相关、最小侵害指引下,依靠行政权限、行政责任的消极模式。

项目

面向

要求

内容

实施主体

积极面向

非权力性

以政府购买公共服务的方式引入民间专业机构。

消极面向

专业性

实施对象

积极面向

合意性

在认定实施对象时应听取申请人的解释;申请人无法支配的、不能用于家庭生活的,以及生活必需品不宜纳入实施对象中。

消极面向

关联性

实施手段

积极面向

高效性

以最有效的手段为主导,减少调查的轮次;按照权利侵害程度由轻及重予以适用。

消极面向

可接受性

实施过程

积极面向

可控性

以意定方式约定申请人接受调查的义务,以及中止调查的权利;在出现侵益现象时,确保申请人要求国家赔偿请求权和要求排除“妨碍”请求权。

消极面向

可救济性

五、结语

昂格尔曾指出:“权利不是社会的一套特殊安排而是一系列解决冲突的程序。”[41]作为公民社会权实现途径的给付行政应当尤其强调行政程序的作用。一方面,行政程序能够引导行政权力进入到私领域中帮助公民权利的实现;另一方面,行政程序又能确保行政权力仅在有限程度内进入到私领域,而尽量少地干涉到公民的其他权利。这似乎可在一定程度上缓解诺奇克对于给付行政的质疑。[42]本文通过对给付行政具有代表性的一项程序——行政救助中的经济状况调查进行梳理展开,期望在传统干预行政程序的基础上建立起属于给付行政所特有的行政程序模式,为依旧薄弱但十分重要的给付行政研究奉上绵薄之力。[43]

与此同时,本文所引出的尚未得出结论的一个话题是,在目前法律、法规匮乏的给付行政领域,行政程序能否作为行政行为正当性的来源?换言之,在给付行政中,行政程序与法律保留之间是否具有一定的互易关系?这也是笔者接下去将重点研究的课题。

注释:

[①] 此后,1975年宪法将其中的“物资”改为“物质”,该权利表述沿用至今。

[②] 相关论述可参见胡敏洁著:《给付行政范畴的中国生成》,载《中国法学》2013年第2期。

[③] 在笔者的阅读范围内,具有代表性的著作有:柳砚涛著:《行政给付研究》,山东人民出版社2006年版;孙丽岩著:《授益行政行为研究》,法律出版社2007年版;胡敏洁著:《福利权研究》,法律出版社2008年版;林莉红、孔繁华著:《社会救助法研究》,法律出版社2008年版;杨建顺主编:《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》,中国人民大学出版社2008年版;喻少如著:《行政给付制度研究》,人民出版社2011年版等。相关论文则有将近百篇,在此不一一列举。

[④] 虽有学者仍高呼给付行政应该受到法律保留原则的严格限制,但是现实却并未予以采纳。黄学贤:《给付行政适用法律保留原则若干问题探讨》,载《江海学刊》2005年第6期。

[⑤] 哈贝马斯曾说过,在福利国家和预防国家“如此高程度的复杂性、情境依赖性和不确定性,以致于它无法事先在想象中被充分认识,也无法事后在规范上加以最后确定”的政府行动,若继续固守法律稳定性的阵地,无疑是宣布法治历史使命的终结。转引自郑春燕:《程序主义行政法治》,载《法学研究》2012年第6期。

[⑥] [美]保罗·布莱斯特等编著:《宪法决策的过程:案例与材料》,陆符嘉等译,中国政法大学出版社2002年版,第1378页。

[⑦] 该观点出自黑贝勒教授,他指出:“通过组织法和程序法,给付国家可以在实现社会基本权利的意义上富有效果地提供真正的、自由的机会……今天,组织法和程序法中存在着对法、议会立法而言最为重要的形成任务。”转引自江必新、邵长茂:《共享权、给付行政程序与行政法的变革》,载《行政法学研究》2009年第4期。

[⑧] 已经出台的《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》、《西安市行政程序规定》、《汕头市行政程序规定》、《凉山州行政程序规定(试行)》、《酒泉市行政程序规定(试行)》均未对给付行政程序作出特别规定即是这一论断的最佳论据。

[⑨] 这在美国法上得到体现。联邦法律规定,接受食品券的商店只能发给食品,而不能是金钱或者其他用品。如果违规,商店将受到处罚,而决定处罚的程序要比行政机构认为某人已不再具有领取食品券资格的决定要简单得多。See Peter L. Strauss, An Introduction to Administrative Justice in the United States, Durham: Carolina Academic Press (1989), p. 117.

[⑩] 蔡秀卿著:《现代国家与行政法》,学林文化事业有限公司2003年版,第243页。

[11] 季卫东著:《法律程序的意义》(增订版),中国法制出版社2012年版,第32页。

[12] 《城市居民最低生活保障条例》第7条、第8条、第9条。

[13] 该条规定:“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要,可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查,如实提供有关情况。”

[14] 事实上,在各地实践中,居委会成为运行中的调查实施机关。如《云南省城市居民最低生活保障工作规程》规定:“社区居委会受理申请后,应当在7天内对申请人的家庭成员的户籍、收入状况进行调查取证,认为符合条件的,在社区或企业生活区的公共场所张榜公布,群众无异议后,将申请表和相关证明材料及时上报街道办事处(镇人民政府)。”再如《厦门市最低生活保障办法》规定:“居民委员会或者村民委员会接到申请后,应公布申请人名单,公布日期不少于3天,同时受镇人民政府、街道办事处的委托对申请人家庭收入和家庭人口情况进行调查,核实申请人的家庭经济状况和实际生活水平,并在接到申请后10日内签署意见,报镇人民政府或者街道办事处。”

[15] 《最低生活保障审核审批办法(试行)》第18条、第20条、第26条。

[16] 《最低生活保障审核审批办法(试行)》第7条规定:“家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部可支配收入。”第8条规定:“家庭财产是指家庭成员拥有的全部动产和不动产。”

[17] 《最低生活保障审核审批办法(试行)》第18条。

[18] 《最低生活保障审核审批办法(试行)》第19条。

[19] 《社会救助暂行办法》第11条:乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式,对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实,提出初审意见,在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。

[20] 如《武汉市城市居民最低生活保障实施办法》第13条对家庭收入作了总计9项的详细罗列。

[21] [日]市桥克哉:《日本行政程序之进化——从国家、市场以及社会的关系来考察》,载《行政程序立法国际研讨会文集》。

[22] 有关辅助性原则的源流和地位可参见陈新民著:《公法学札记》,中国政法大学出版社2001年版,第85页以下。

[23] [前苏]瓦林希科夫著:《苏维埃行政法总论》,姜明安等译,北京大学出版社1995年版,第3页。

[24] Ewan Felie et al.,The New Public Management in Action,Oxford,1996.

[25] 季卫东:《法律程序的意义:对中国法制建设的另一种思考》,载《中国社会科学》1993年第1期。

[26] 蔡秀卿著:《现代国家与行政法》,学林文化事业有限公司2003年版,第129页。

[27] 如《湖南省行政程序规定》第1条:“为了规范行政行为,促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权,保障公民、法人或者其他组织的合法权益,推进依法行政,建设法治政府,根据宪法和有关法律法规,结合本省实际,制定本规定。”

[28] 相关分析请参见高秦伟:《“科学”民主化与公众参与》,载沈岿主编:《风险规制与行政法新发展》,法律出版社2013年版。

[29] “传统行政程序的自我更新进程应该始于20世纪70年代前后。从彼时开始,传统行政程序理论在强调保障权利和控制权力的同时,也在发生自身的新变化。这主要是开始关注权利保障与行政效率之间的比例权衡,不再认为正当法律程序就是一个严格的标尺,而是将效率也作为行政程序建制的一个考量基点;部分国家和地区甚至把提升行政效能作为行政程序立法的目的之一,程序改革实践中的效率导向也越来越显著。”朱新力、唐明良等著:《行政法基础理论改革的基本图谱》,法律出版社2013年版,第122页。

[30] [新西]塔格特著:《行政法的范围》,金自宁译,中国人民大学出版社2006年版,第118页。

[31] Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319(1976).

[32] 刘莘、王轩:《论服务型政府中的服务行政》,载莫于川主编:《宪政与行政法治评论》(第四卷),中国人民大学出版社2010年版。

[33] D. J. Galligan, Due Process and Fair Procedures, Clarendon Press·Oxford(1996),p.31.

[34] 山东省东营市中级人民法院行政判决书([2004]东行终字第42号)。

[35] 调查显示:居委会干部中“51—60岁”的占60.13%,“41—50岁”的占37%,“31—40岁”的仅占2.16%,并且在居委会干部中,大多是“退休、待退休”人员(约占62.16%)。参见于乐峰、谭丽《居委会状况的实证研究——对上海市杨浦区的调查分析》,载《学术探索》2007年第1期。

[36] 调查显示:居委会干部中拥有“高中、中专、职校”学历的占62.14%,占据主流,“初中或以下”14.15%, “大专、高职”19.19%,“本科”3.12%。参见于乐峰、谭丽《居委会状况的实证研究——对上海市杨浦区的调查分析》,载《学术探索》2007年第1期。

[37] 如重庆市黔江区从2011年起就在3个街道进行试点,由中介机构对行政救助申请人的经济状况进行调查。《重庆市黔江区让第三双眼睛监督低保》,《中国财经报》2011年1月13日。

[38] 江苏省徐州市中级人民法院行政判决书(([2005]徐行终字第192号)。

[39] 湖南省长沙市中级人民法院行政判决书([2009]长中行终字第0071号)。

[40] 江苏省徐州市中级人民法院行政判决书(([2005]徐行终字第192号)。

[41] [美]昂格尔著:《现代社会中的法律》,吴玉章、周汉华译,中国政法大学出版社1994年版,第76页。

[42] 诺奇克对给付行政曾质疑道:“个人拥有权利,而且有一些事情是任何人或任何群体都不能对他们做的(否则就会侵犯他们的权利)。”诺奇克著:《无政府、国家和乌托邦》,姚大志译,中国社会科学出版社2008年版,第1页。

[43] 章剑生教授曾指出,给付行政是现代行政这枚硬币的另一面,需要在反思现有行政法理论体系的基础上发展给付行政理论,以满足现代行政任务的需要。参见章剑生著:《现代行政法基本理论》(第二版),法律出版社2014年版,第10页。

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