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于立深:地方行政程序法的实施与实效分析

于立深| 时间: 2016-07-11 08:15:29 | 文章来源: 《江汉论坛》

摘 要: 与美国、日本的行政程序法典化路径不同,我国行政程序立法基本采取了“先地方后中央”的模式。福建、广西、湖南三省区创制的行政程序规定,具有典范性。透过与之关涉的批量性的行政诉讼案例研究,可以观察到当事人、行政机关、法院、检察院、律师对实体性的行政执法职权、执法形式、证据获取、轻微瑕疵程序、内部程序以及程序权利等问题的不同主张和认识,进而评估这些地方行政程序立法的有效实施状况。在补充国家行政程序立法缺失的同时,地方行政程序法也有内容和适用上的不足,亦需修订,以利于地方法治和法治中国目标的实现。

关键词: 地方行政程序法 案例 法典化

一、地方行政程序法的立法模式述略

(一)美国日本地方政程序法的两种立法路径

地方行政程序法,是一国行政程序法制化的重要内容。《美国联邦行政程序法》于1946年6月11日公布施行后,统一法律委员会于1946年10月14日发布了首个《标准行政程序法》[1],在其指引下,各州陆续制定了自己的行政程序法。整体而言,美国是从中央到地方的行政程序立法路径。但是,有的州行政程序法典早于联邦行政程序立法。《加利福尼亚州行政程序法》于1945年6月15日颁布,同年9月15日生效。早在1942年,美国律师协会(ABA)与几个州的律师协会草拟了建议版的“统一行政程序法”。1943年加州提出了本州行政程序法案,加州律师协会、司法委员会、州长和执著的议员们都对行政程序立法进程的成功,做出了实质贡献。在1944年,州长沃伦的详细建议也被整合进入立法案之中。加州成为州立法的样板,是其他14个州行政程序立法的模范[2]。美国行政程序法典化进程也体现了地方和中央的互动关系,行政程序法是地方和中央法律混合的产物。1970年的纽约州行政程序法,就是联邦行政程序法和“标准州行政程序法”(1946年版和1961年版)双重竞争和压力的混合物[3]。现行《纽约州行政程序法》共五章:第一章 一般条款;第二章 规章制定;第三章 裁决程序;第四章 许可;第五章 代表。由统一州法委员会起草的《标准州行政程序法》共有1946年、1961年、1981年、2010年四个版本,各州的经验也被整合进入断续更新的版本之中。这些“标准法”,促使了21世纪的州行政程序法充分尊重电子技术带来的行政机关与公民之间更多的透明和更便捷的交流机会,着重维持和提升行政程序的公正性、效率性和准确性[4]。

日本行政程序法典化采取了“先中央后地方”的路径。日本于1994年10月1日实施《行政程序法》,第38条(2006年修订版,第46条)规定了地方公共团体有及时制定行政程序条例的最低限度义务。到1997年,所有的都道府县都已经制定了行政程序条例,即使是没有制定行政程序条例的市村町的居民,也已经得到了程序保障[5]。迄今,日本市村町的行政程序条例也已完备,并依据2006年新的《行政程序法》做了修订。地方行政程序条例基本结构是:总则;对申请的处分;不利益处分(通则、听证、辩论的机会和赋予);行政指导;备案;附则。但是,地方行政程序立法几乎不涉及命令的制定,如《新潟市行政手続条例》(2008年)、《国頭村行政手続条例》(2004年)、“湧別町行政手続条例”(2009年)等,均未规定命令的制定程序。

(二)我国地方行政程序立法概述

行政程序法被视为“权利宪章”。截至2014年初,我国尚未有统一的中央层面的行政程序法典,行政程序的基本概念、原则和规则分散体现在《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《政府信息公开条例》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等特别行政基本法律之中。但是,一些地方人大或政府已经制定了行政(执法)程序的地方性法规或政府规章。这些地方立法及其实践经验,无疑会对中央行政程序立法进程和内容产生积极的影响,也凸显中国与美日不同的行政程序法典化路径:先地方后中央。

我国最早的行政程序地方立法是《四川省行政执法程序暂行规定》(1989年)。有关行政程序的统一立法,典型的地方性法规是《福建省行政执法程序规定》(1992年),典型的地方政府规章有《广西壮族自治区行政执法程序规定》(1997年)、《湖南省行政程序规定》(2008年)、《汕头市行政程序规定》(2011年)、《山东省行政程序规定(2011年)、《辽宁省行政执法程序规定》(2011年)、《西安市行政程序规定》(2013年)、《海口市行政程序规定》(2013年)等8个。此外,常州市、酒泉市、邢台市、白山市、凉山州还以规范性文件的形式制定发布了统一的行政程序规则。

上述地方行政程序立法的实施状况,还无法准确地评估出来。截至2013年末,“北大法宝”数据库只记录了《福建省行政执法程序规定》、《广西行政程序规定》、《湖南省行政程序规定》(以下分别简称“福建程序规定”、“广西程序规定”、“湖南程序规定”)三件地方立法在行政诉讼中适用的84个案例。其中,福建省案件30个,湖南省案例41个,广西自治区案例13个。三个省区的案例时间跨度从1993年至2013年,20年内交叉了我国行政处罚、行政许可、政府信息公开、行政强制、行政行为听取意见和听证制度的不同变迁。84个案例本身形成了时空上的互补关系,也交织着对法律观念和制度的相同或者不同认识,从案例中可以管窥我国行政程序法的执法与司法实践,可以大致观察出人民法院、检察院、行政机关、当事人(利害关系人)和律师,是如何践行法定程序或者正当程序观念的。

本文透过84个案例中对福建、湖南、广西三个省区的地方行政程序规定的适用情况,观察行政程序重要概念、原则、规则在地方行政和地方司法中的实际表现,冀望总结那些进入实施状态的地方行政程序规定,剖析它们在行政执法和司法适用方面如何运作及其存在的问题。在中央立法、国家政策和地方立法双重的激励和压力下,地方行政和地方司法已经形成了“地方性的”行政程序知识,它们最终将反馈和影响我国中央层面的统一行政程序法典的创制。

二、地方行政程序法实施的实效观察

(一)实体问题的程序法处理

程序立法并非纯粹的程序问题界定。程序法典中既有程序法规定,也有实体法规定。程序规范中有诸多实体权利的规定。我国地方行政程序法中同时涵盖了对行政职权、行政行为的不同类型和形态的立法,以此弥补了行政实体法的立法和适用的不足。

1、管辖权。“福建程序规定”规定了区域管辖、指定管辖和移送管辖,第8条第2款还规定了级别管辖和委托管辖,上级行政执法机关可以办理下级执法机关管辖的执法事项,也可以把自己管辖的执法事项委托下级执法机关办理。某案中,派出所超越了地域管辖权限,就是超越了执法职责权限,构成执法违法。另一案中,计划生育局实际上担负着辖区内颁发独生子女证的行政职责,但借口管辖权已经移转给下级机关街道办事处了,拖延办证,又未按照程序规定告知申请人新的执法主体是谁,属“怠于行政”,被判令办理独生子女证[6]。

2、“一事不再罚”规则不得违反。“福建程序规定”和“广西程序规定”均规定:不得就相对人的同一个违法行为,依据同一或者同种类的法律、法规、规章进行重复处罚或两次以上罚款。当异地的其他工商机关已经对相对人非法财物没收后,本地工商机关基于同一违法事实对同一物品再次进行没收处理,就违背了“一事一罚”即“一事不再罚”原则[7]。

3、行政机关的自我纠错权力包括更正、补正、变更和撤销权力,须合法行使。“福建程序规定”第51条规定行政机关享有纠正错误执法行为的变更或撤销权力;“广西程序规定”第71条规定行政机关可以对错误的执法行为主动更正、变更和撤销;“湖南程序规定”第158条规定行政机关对行政程序错误的执法行为应当依职权或者依申请自行纠正,第164条规定了执法行为的补正或更正权限、程序。三省区内违反上述程序条款的案例甚多。例如,造假取得的土地承包经营权证被市政府撤销,属于纠正错误执法的权力;土地权属变更登记过程中,转让方未到场,受让方在无授权情况下虚假签字,县政府有权主动改正;公安局撤销原行政处罚决定后,变更了所认定的事实,重新作出处罚,符合主动改正错误的程序规定;国土局启动行政纠错程序自我纠错,严格遵循了立案、调查、告知、处理决定、送达等法定程序,因此新的行政裁决决定并无不当;人力社保局制作的行政文书中载明的拖欠工资数额,计算错误,存在瑕疵,依法允许更正[8]。

4、行政行为。“湖南程序规定”第54条界定了“行政执法”的含义和范围,第17、86、93、148条分别规定了行政协助的条件及权责、禁止不履行或拖延履行法定职责、行政合同的含义和类型、申请政府信息公开的权利,从而使行政确认、行政协助、不作为、行政合同、政府信息公开等尚未完全定型化的新兴新型的行政行为得到了法律规制。例如,工伤认定行为是行政确认行为,属于影响公民权利义务的行政执法行为,劳动部门和法院适用了相应的程序规范条款;城市规划局认为自己应城市执法部门要求而出具的房屋违章和影响城市规划的鉴定书,属于行政协助行为,由城市执法部门承担责任;林业局未依法及时履行林地确权、撤销错误登记的法定职责,被判令履行职责;依照“湖南程序规定”,某案中的国有土地使用权出让合同被法院认定属于行政合同;在政府信息公开案件中,相对人认为申请公开“三公消费”属于政府信息公开行为,镇政府没有依据《政府信息公开条例》和“湖南程序规定”履行法定职责,侵害了申请人的合法权益,影响其正常的工作学习生活[9]。

5、获得行政补偿权利。“湖南程序规定”第8条规定:因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更已生效的行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对相对人遭受的财产损失依法予以补偿。某案中,相对人认为行政决定被撤销,应该依据“湖南程序规定”,予以行政补偿[10]。

(二)程序形式主义的坚守

形式要素在行政行为合法性判断中占有重要地位。执法形式,是法定程序的重要内容之一,即法定行政程序重要的标志之一是形式性。形式是执法程序的要素,违反形式要件,也构成违法的法律效果和后果。执法形式主要包括执法身份的表达、行政文书的告知形式以及执法行为的展开顺序、步骤。

“湖南程序规定”第66条规定了执法人员的证件出示、执法人数和调查记录记载事项,未向相对人出示执法人员证件,构成程序违法。“福建程序规定”第4条规定,行政执法人员执行公务时,应衣着整齐,佩戴标志,出示证件,表明身份。国务院批准统一着装的,应按规定着装。行政执法标志、证件及其使用办法依省人民政府规定。当公安派出所二名民警执法时,只有一人着制服且未戴帽子,执法人数、着装的形式构成了执法程序违法[11]。

文书送达是告知的一种。“福建程序规定”第41条规定了邮寄送达、留置送达、公告送达,第39条要求行政执法决定书或者有关文书,应直接送交受送达人。案例中争议最多的是邮寄送达和留置送达形式采用的合法性。法院认为,地矿部门采取邮寄方式送达并不违反法律的规定,处罚程序不违法;盐务局送达的听证告知书中只有执法人员签名并说明拒签原因,法院认定无法证明已经送达,执法程序违反了留置送达相对人拒签的,必须在有关文书上注明拒签原因,并邀请基层组织或者其他人见证、签名的程序规定;城市执法局未将《责令拆除违法建设决定书》直接送达相对人,而是迳行公告送达,系程序违法[12]。

程序步骤的告知。在关于纳税担保的纠纷中,法院认为,国税局受理了担保申请后,发现相对人未提供相关纳税担保资料,却未按“福建程序规定”第13、15-16条规定通知补充材料,履行告知义务,也没有对担保进行审查就作出“不同意再次担保”的决定,违反了法定程序[13]。

关涉执法顺序的典型案例是行政裁决和调解的顺序关系的处理。“湖南行政程序”第11条第5款规定行政机关应当先行调解,调解不成的,依法作出裁决。法院认为,乡政府未对土地权属纠纷先行调解即裁决,构成程序违法[14]。

(三)取证程序的合法性

从1996年制定《行政处罚法》到2011年实施《行政强制法》,虽然行政程序证据在中央立法层面被逐渐细致化了,但是仍缺乏完整的立法调整。地方行政程序法则将证据作为重要问题,规定得比较详细。“福建程序规定”第23、24条规定了证据的调查和收集,“湖南程序规定”第66-74条规定了证据的调查和采信。

福建省的取证违法案例较多。例如,公安交通部门制作的事故责任认定书因为实体证据不足被撤销,主因在于调查、收集证据的行政执法人员少于二人,导致主要证据的取证程序严重违法;相对人拒绝到现场配合质检机关进行行政调查,消防机构执法人员应质检机关的行政协助要求,强行将相对人的仓库门撬开,将仓库的液化气瓶运到气罐站存放,并由质检机关单方对钢瓶进行检测,法院认为这符合“福建程序规定”第21、24条规定的立案调查、收集证据的程序,证据合法有效;某城市执法局在制作勘验笔录前,没有通知相对人到场,也没有签名,法院认为证据的取得程序不合法;某城市执法局未向相对人调查、核实诉争事实,违反了“福建程序规定”第23条确立的全面查证核实事实证据的程序。同样,城市执法监察部门作出强制拆除决定时,未向相对人调查取证,未制作询问笔录和现场笔录,执法过程中未出示有关法律手续,法院认定程序严重违法[15]。

湖南省的取证程序违法案例,主要是违反“湖南程序规定”第71条的规定:作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见,提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。在某行政裁决案件中,双方当事人对主要事实有争议,县政府没有充分听取意见,未组织当事人对证据进行质证,所提供的证据不能作为定案的依据;城管执法局采信作为执法的证据未交由相对人质证,法院认为不能作为行政执法定案的证据;在治安管理处罚案件中,公安局所依据的事实证据,因未履行告知相对人有权对作为定案依据的证据发表意见、提出异议的法定程序,故不能作为定案的依据[16]。

在关于劳动关系和社会保障的案例中,也涉及到证据的质辩问题。例如,劳动社保局在工伤认定过程中调取的有关证据未按照程序查证属实,未经当事人发表意见,即作出工伤认定结论,属于程序违法;社保部门扣发退休养老金时,未告知相对人有对作为定案依据的证据可以发表意见权利;人力社保局使用其他行政机关收集的证据,属于“湖南程序规定”第70条第(一)项“严重违反法定程序收集的”证据材料,不得作为行政执法决定的依据的规定,该证据未被采纳[17]。

(四)行政过程的程序民主

从法治视角看,行政程序是指由行政机关做出行政行为的步骤、方式、时间、顺序构成的行为过程。从民主视角看,行政程序是行政行为做出的对话和沟通的动态机制,即做出具体行政决定和公共决策的透明性和参与性。步骤、顺序、方式、时限、公开、参与、回避、平等对待等要素,均是行政程序的要素或重要内容。正当程序有四项基本要素:(1)公正作为义务,即回避或者禁止片面接触;(2)受告知权,即在决定前告知陈述意见的权利、在决定后告知送达决定书、告知法律救济途径;(3)听证权,即“两造兼听”的正式听取意见的程序;(4)说明理由义务,将行政决定的理由(包括行政立法理由)告知利害关系人或者民众[18]。

行政程序民主,主要表现为意见听取、程序权利的告知和救济权利的告知,后者又称教示程序。所谓教示,是指行政机关在做出行政决定后,应当以书面或口头的方式告知当事人如果不服本行政决定时,应当在何时向何种机构以何种方式表达自己的不服,从而获得权利救济渠道的法律制度[19]。

首先是保障陈述意见、申辩的程序权利,即地方程序立法首先保障基本的教示权利的实现“湖南程序规定”第112条规定:双方当事人对主要事实有争议的,行政机关应当公开审理,充分听取双方当事人的意见,依法不予公开的除外。第73条规定:行政机关在作出行政执法决定之前,应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利,并听取其陈述和申辩”;对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据,行政机关应当进行审查,并采纳其合理的意见;不予采纳的,应当说明理由。湖南地方法院认为,人力社保局作出工伤认定决定的过程中,未告知雇主享有和行使陈述和申辩的权利,导致其怠于行使陈述、申辩等权利,属程序违法;人力社保局在工伤认定调查时,未予说明不予采纳相对人主张和证据的理由,被判决撤销行政决定;社保部门在对相对人作出扣发退休养老金的行政强制措施之前,未告知所享有的陈述意见和申辩的权利,属于程序违法;镇政府在行政裁决中,因未组织相对人和利害关系人进行质证,没有充分听取当事人的意见,违反了程序规定;公安局违反了“福程序规定”第37条的程序规则,在行政决定中未告知原告申请复议权和诉权;在原告撤诉案中,申请人的科技成果不被予以鉴定和项目评审申报,法院并未进行实体,但是指出科技局未根据“福建程序规定”第14-15条的规定,告知其管辖义务[20]。

其次是获得听证和说明理由的程序权利。1992年制定的“福建程序规定”没有规定听证制度,1997年制定的“广西程序规定”只规定了行政处罚听证制度,2008年制定的“湖南程序规定”则规定了“行政执法行为”(具体行政行为)的听证制度,显示我国地方行政程序立法越发重视行政过程的程序民主。“湖南程序规定”第74条用四款说明行政机关在作出行政执法决定前应当举行听证会的条件,并告知当事人、利害关系人申请听证的权利。例如,某案中利害关系人认为社保机关作出的工伤认定决定书未举行听证,但是法院认为未违反“湖南程序规定”第74条中的听证规则[21]。

(五)程序轻微瑕疵的利益衡量

1、轻微程序违反的情况

何谓轻微程序违法?轻微程序违法如何处理?这是当事人经常争辩的问题。轻微的程序违法,主要有非重要的内部程序、告知程序、送达程序的违反,不构成实质违法。

通常,多数内部程序不构成重要的行政程序,非重要的内部程序的违反,不构成实质违法。“福建程序规定”第35条规定:行政处罚决定应在作出之日起的五日内送达,涉及罚款的,应在24小时内,将副本送达收缴罚款的金融机构。法院认为,广电局的处罚决定23天后才予送达,其行为违反了程序规定,虽应予以纠正,但仍然判决维持处罚决定;镇政府对违章建筑强制拆除,没有依照“广西程序规定”第27-29条规定的登记立案、调查取证和处理的程序,导致执行缺乏依据,程序存在瑕疵。法院认为,虽然如此,依法应当拆除是不可避免的,镇政府执法过程存在的瑕疵并不影响本案处理的最终结果。在另一案件中,法院认为,药监局在药品抽样鉴定程序中存在瑕疵,但在听证中告知了当事人有陈述、申辩、对证据的质证权利,也不违反先取证后处罚的程序,执法延长的期限也没有违反“福建程序规定”第28条的立案处理延长批准程序。本案适用了多个法律规范中的程序条款,法院虽然认为药检局存在执法程序瑕疵,但不影响证据效力和处罚结果[22]。

告知程序的瑕疵同样不构成实质违法。例如,人事厅在录用公务员的报名电子系统中设定35岁强制性限制条件,导致相对人无法报名。相对人认为人事厅违反“广西程序规定”第25条:行政机关应对行政相对人申请办理事项进行审查后作出是否同意的决定并书面送达相对人,不同意的,还应当载明申请复议、提起行政诉讼的途径和期限的书面送达、告知申请复议、提起行政诉讼的途径和期限等救济权利的规定。法院认为,人事厅的录用考试行为没有违反法定程序,未告知诉权和起诉期限,只是影响当事人的起诉期限的计算,不影响具体行政行为的合法性。在另一案中,相对人根据“湖南程序规定”第174条规定的“期间开始的时和日不计算在内”的期间计算方法,认为国土资源局告知举行听证权利的时限超过7日,属程序违法。法院认为,行政机关存在一定过错,并非重大程序违法,不影响原告行使相关权利,该过错不足以成为撤销行政决定的理由[23]。

送达回证签章瑕疵,通常不构成实质违法。根据“广西程序规定”第56条规定的相对人拒绝接受行政处理决定书和其他法律文书的送达回证上签章和记载的规定,县政府在送达回证上的填写要素存在漏项,但是法院认定送达回执签名遗漏,以缺乏调查笔录,不影响对基本事实的认定。调查过程中存在的瑕疵不足以影响其合法性;在环保处罚案件中,相对人提出在处罚决定书中规定相对人只有15日的起诉期限这一瑕疵,使其诉讼权利受到影响,违反“广西程序规定”,但法院认定不影响诉权[24]。

2、轻微瑕疵的行政判断余地

轻微瑕疵的限度是什么?案件判决反映出了法院具有宽松的判断余地和较大的事实认定权。在某案中,相对人认为立案登记表上没有政府负责人的批示意见,处理决定上没有加盖政府的印章、所作出的裁决超过了规定的期间,违反了“湖南程序规定”第64、112-114条。法院则认为,这些存在的瑕疵,不宜作为认定行政决定不合法的依据。在工伤认定纠纷案件中,法院确认利害关系人提出的工伤认定行政决定书中没有调查人员签名,没有让当事人发表意见,即取证程序违法,但是当事人“没有提出证据不真实”的异议,故认定了社保局的证据合法[25]。在另一案中,运输管理部门送达行政处罚告知书时,告知相对人可以在收到该告知书3日之内陈述、申辩或要求组织听证,但期间未满即作出处罚决定。法院虽然承认程序存在瑕疵,但认为该瑕疵不影响案件的实体认定和处理。另外,本案在制作执法现场笔录时也没有相对人和见证人的签名,违反了“福建执程序规定”第24条和38条所规定的勘验检查笔录制作的签章程序、实施具体行政行为过程中的签章和注明拒签原因的规定。但是,法院认定,相对人违法载客营运的事实有乘客的证言互相印证,足以认定行为违法。相对人不能以程序瑕疵为由请求撤销行政处罚决定[26]。

上文所举10个行政程序轻微瑕疵案例中,有9个被判决维持原行政决定(含2个驳回诉讼请求),即程序轻微瑕疵不被认为实质违法。另外1个案例因为主要证据不足,被判决撤销行政决定。可见,行政执法的程序轻微违法获得了司法机关的“原谅”。此判决,一方面体现了法院对程序违法,采取了利益衡量原则和严格程序法治主义相区别的审判原则。不因行政执法程序存在瑕疵而撤销行政决定,法官贯彻了利益衡量原则和方法。如果因行政执法程序存在不构成严重违法的瑕疵而判决撤销行政决决定,不仅造成行政执法资源和司法资源的浪费,而且不利于对违法行为的及时打击,不利于公共利益的保护及社会公共秩序的维护。最终,法官进行利益权衡,判决维持行政决定。另一方面,案例也反映出各地各级法院有很大的事实认定权利和判断余地,甚至它们对何谓轻微瑕疵程序违反并没有统一的界定。这10个案例所指出的程序瑕疵内容,在其他的行政判决书中很可能被认定为严重违法,可能被判决撤销行政决定或确认违法,并判令重新作出行政行为。

瑕疵程序的违反程度直接影响行政行为的法律效果,一般认为只有重大瑕疵的程序违反才导致行政行为无效,中度及轻度瑕疵的程序违反可导致行政行为撤销,微量瑕疵的程序违反则可以进行补救治愈[27]。程序是否重要,有两个判断指标:(1)程序对相对人权利义务的影响程度;(2)程序对法治秩序的塑造或扭曲程度。我国法院已经认同了程序补正和轻微瑕疵程序“自愈”的观念[28]。如果司法审判对轻微程序瑕疵认定很随意,不仅仅损害相对人的实体权利,更重要的损害民众对法治中国的信仰。

(六)内部程序和外部程序的均衡立法

基于行政权力的自我规制,我国行政法采取了外部规制内部化和内部规制法律化的模式。以行政程序和行政民主为例,由法律、地方性法规所创设的规则,经由行政机关创设的行政规范,不断内化为行政机关的日常行为。同时,行政首长批准、行政机关集体讨论、备案审查等内部程序被作为行政决定作出的内部控制手段,已经变成行政处罚法、许可法和强制法的重要内容[29]。同时,地方行政程序立法也强调“行政机关办理行政执法事项,应当健全内部工作程序…。”[30

根据是否有公民、法人或者其他组织的参与以及对其影响的直接和间接情况,行政程序可以分为外部程序和内部程序。内部程序是基于行政管理的内在要求,不直接为相对人设定权利义务,但是内部行政行为可能外溢影响公民、法人或者其他组织的实体或者程序权利义务。一般认为,内部行政程序制度包括行政执法人员的执法资格、执法回避、执法法定人数、执法立案审查的内部审核处理制度、上下级行政机关之间手续制度、外部专家的评议和技术评估制度,等等[31]。

在行政执法和司法适用中,内部行政程序主要存在两个问题:一是已经法典化的内部程序是否必须遵守?二是内部程序的基本范围有多大。在某案中,当事人举报他人违法建房,规划局拖延甚至放任违法建设行为。法院认为:报请延期及审批,属于上级行政机关内部审批,不加盖公章不影响批准延期的效力。延长办案期限符合“广西程序规定”第37条的延长期限制度的规定,判决驳回诉讼请求[32]在本案中,违反内部程序也构成程序违法,但只是轻微的程序瑕疵,不构成实质违法。

地方行政程序立法中,行政机关变更或撤销行政行为进而重新审理的程序,属于内部程序。依照“福建程序规定”第51条第2款“行政执法机关法定代表人对本机关作出的行政执法决定,认为确有错误需要变更或撤销,应责令原办理部门或者其他部门重新审理”之规定,法院认为,许可行为变更的前提是由法定代表人责令原办理部门或者其他部门重新审理,如果行政机关更正建设工程规划许可证,未按程序规定操作,发出改正通知,属程序违法,判决撤销行政决定。在另一个关于水电项目业主资格审批意见书的合法性争议中,法院认为行政机关的职权、程序依据,笼统引用“福建程序规定”第51条,该条共有四款,每款内容和用情形均不相同,没有明确适用哪一款。而且,未按程序规定办理变更或撤销原决定,水利局并未提供其法定代表人责令原办理部门或其他部门重新审理的程序证据,其径行作出被诉行政行为,违反法定程序[33]。

三、地方行政程序法典化及实践的意义

(一)地方行政程序案件裁判和程序规范适用的总结

1、案件裁判对地方行政程序法实施状况的印证

截至2013年末,福建省共有30个行政诉讼案件涉及到“福建程序规定”。其中,法院明确适用“福建程序规定”的有27个案例,它们中有8个案件被判决维持行政决定、2个案件被判决确认行政决定违法、14个案例被判决撤销行政决定(1项同时被判决行政赔偿决定)、3个案件判令履行行政决定。在诉讼中,只有被告或者原告提出“福建程序规定”适用的各1次,原告提出适用的案件被确认行政决定违法,被告提出适用的案件被原告撤诉。法官在事后评论中提到“福建程序规定”适用的有1次,被判决撤销行政决定并赔偿。

截至2013年末,广西自治区共有13个行政诉讼案件涉及到“广西程序规定”。其中,法院明确适用“广西程序规定”的有7个案例,原告提出适用的有3个案例,被告提出适用的有1个案例,检察院提出适用的有1个案例。在这13个案例中,有7个案件被判决维持行政决定,3个案件被判决驳回诉讼(实质是维持行政决定),3个案件被判决撤销行政决定。

截至2013年末,湖南省共有41个行政诉讼案件涉及到“湖南程序规定”。其中,法院明确适用“湖南程序规定”的有26个案例,原告提出适用的有15个案例。在这41个案例中,有10个案件被判决维持行政决定判决,8个案件被判决驳回诉讼(实质上是维持行政决),17个案件被判决撤销行政决定(且有6个同时判决重做),4个案件被判决确认行政决定违法,2个案件被判令履行职责。

大体说来,司法独立性与地方行政干涉之间的关系,可以通过行政相对人胜诉与撤销或者确认行政决定违法之间的比例关系反映出来。在三省区的84个案例中,实质上被判决维持行政决定的案件,共计37个(含原告撤诉1件、驳回相对人诉讼请求11件),比例约为44.05%。法院判决行政机关胜诉的比率较低。可见,地方行政与地方司法独立之间的关系,没有想象的那么可怕。法院在地方行政程序法律规范的适用下,保障司法独立、避免地方行政的干预是可能的。程序起到了束缚行政权力的功能,法定程序对避免行政权力干涉起到了作用,地方行政程序法抑制了地方行政权力对地方司法的恣意干预。

2、地方行政程序规范被适用的情况

基于我国行政判决书的写作内容和风格,只能粗略地观察行政程序规范是否被适用了,哪些条款被适用了。有的判决书记载的行政程序规范适用并不明确,法院没有明确指明所适用的具体法律条款,作者尽力根据规范内容之描述,查证了具体条款是什么。但是,有些条款无从印证。例如,在土地确权案件中,一审法院认为,根据“湖南程序规定”,市政府的确权过程的程序合法,利害关系人认为骗取签字,不能提供相关证据予以证实,判决维持土地行政裁决[34]。在本案中,究竟违反了何种程序条款,法院未予指明。

因此,84个案例中行政程序规范适用的统计是不完整的,有时无法从裁判书中完整地确切地得知哪些程序条款被适用了。统计的目的,是看哪些程序条款可能更重要,哪些条款最不被遵守或者最存在争议。统计有助于建立起中国特色的行政程序问题意识和更有实效的程序规则运用的指引。本统计还无法辨别出程序规范适用的充足理由、逻辑推理以及对其他案件的“榜样”效果。这是因为我国法院并没有确立判例原则,也就无法探究其中的司法逻辑推理。只能通过案例中程序规范适用的情况,观察法律的变动情况、被遵守情况,然后希望通过立法及其修订的方式,促进行政程序法的发展。

“福建程序规定”共有58条,21年间发生的30个案例中至少合计适用了23个条文,意味着其他35个条文可能成为了“具文”。23个条文是:第4条、第8条、第9条、第13条、第14条、第15条、第16条、第21条、第23条、第24条、第25条、第27条、第28条、第29条、第33条、第34条、第35条、第37条、第38条、第39条、第40条、第41条、第51条。适用频次较高的条文有:(1)第24条计6次,内容是执法人员调查和收集证据的规则;(2)第28条计5次,内容是立案、处理、延长办案的时限和批准程序;(3)第29条计3次,内容是行政强制措施适用的条件;(4)第37条计6次,内容是行政决定文书的制作、记载事项和印章加盖;(5)第51条计4次,内容是行政执法行为的变更或撤销、自行纠错后的重新审理程序。

“广西程序规定”共有81条,16年间发生的13个案例中至少合计适用了11个条文,其他70个条文的适用可能较低。11个条文是:第25条、第27条、第28条、第29条、第37条、第41条、第42条、第43条、第54条、第56条、第71条。适用频次较高的条文有:(1)第37条计2次,内容是办案时限和延长批准程序;第71条计3次,内容是错误执法的主动改正以及变更、撤销决定的做出和送达。

“湖南程序规定”共有178条,5年间发生的41个案例中至少合计适用了26个条文。26个条文是:第8条、第17条、第24条、第38条、第54条、第58条、第64条、第65条、第66条、第70条、第71条、第73条、第74条、第76条、第77条、第86条、第93条、第112条、第113条、第114条、第143条、第148条、第161条、第164条、第174条、第176条。适用频次较高的条文有:(1)第54条计4次,内容是行政执法的涵义和行政行为类型;(2)第71条计11次,内容是未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据;(3)第73条计4次,内容是作出行政执法决定之前应当告知享有陈述意见、申辩的权利并听取其陈述和申辩、说明理由;(4)第74条计3次,内容是行政执法决定前举行听证会的条件;(5)第112条计7次,内容是行政裁决案件的执法形式、公开审理、听取意见、调解先于裁决的规定等。

概括说来,每个省区案例所适用的法律条文之间具有较强的相邻性,意味着存在共性的程序问题。三省区高频次适用的程序规范,主要集中在行政执法行为类型的辨别和不同的程序处理、行政机关对错误执法的变更或撤销的程序、办案期限及延长、证据的质辩、行政决定作出前后的程序权利的告知和意见听取(包括听证)等。

(二)地方行政程序法确立了监督行政的新手段

1、违反程序,是构成对行政决定的否定性评价的重要标准

在司法裁判中,有多种缘由构成行政决定的被撤销、确认违法或者行政赔偿、责令履行职责、重新作出具体行政行为。也就是说,一个行政决定被否定,是对行政违法因素的综合判断的结果。其中,违反程序是一个重要的指标。例如,某案的争点是公安部门撤销机动车驾驶证决定是否合法,法院认为所送达的撤销决定书没有“如不服本决定,可依法申请行政复议或提起行政诉讼”的内容,违反“福建程序规定”第37条规定的行政机关作出的书面决定书应载明“申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及-受理机关的名称”,属程序违法,且适用法律规范错误,因此判决撤销行政决定;质监局在流通领域越权处罚,是判决撤销其行政决定的最核心理由,同时法院认为质监局办案时间长达8个月,未在法定期限内提供延长办案期限的证据,违反了“福建程序规定”第28条的办案期限,属程序违法;某税务案件涉及同一违法事实是否允许行政处罚和刑罚并用,立案延长期限的内部报批时间是否合法,法院认为违法行为构成犯罪的,应该移送司法机关处理。二审法院认为:稽查局作为税务局的直属机构,不同于税务局的内设机构,在执法办案上具有相对独立性,在程序上遇到难于在审限内结案的,报其上级即税务局审批延长期限并不违反“福建程序规定”第28条的规定[35]。

2、程序规范抑制了地方行政和地方司法的脱法行为

本文84个案例中所适用的行政程序规范,并非是对《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》的适用,而是对“福建程序规定”、“广西程序规定”、“湖南程序规定”的具体条款的具体适用。遗憾的是,能够进入司法裁判中的地方行政程序规则很少。如果没有地方行政程序立法,很多行政行为将被排除程序规制。在某案中,当事人主张证据采信程序及执法程序违反了“湖南程序规定”第71条,城管执法局辩称“湖南程序规定”无上位法依据,行政执法时应不予适用。法院认为,“湖南程序规定”是湖南省政府为规范本省行政机关行政程序的地方政府规章,依照《行政诉讼法》的规定,法院审理行政案件可参照省政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。被告作为本省的行政机关,应该适用“湖南程序规定”。在另一案件中,法院根据“湖南程序规定”第71条和112条规定,认为镇政府在重新作出处理决定之前,未依法履行立案复查,调查取证、公开审理、对证据质证、认证,听取利害关系人的陈述和申辩、组织调解、讨论决定等行政程序,径行作出的行政行为,程序明显违法,证据不足,依法应予撤销[36]。

如果没有地方行政程序法,法院审理案件也可能不遵守或不理会正当程序理念。例如,房管局在某案中辩称,变更抵押登记的行政处理决定程序合法,在作出决定前曾多次派员前往主动告知并提出在处理前可通过协商采取其他方式解决。由于我国尚未制定《行政程序法》可遵照执行,况且公布的“湖南程序规定”对此也未作强制性的规定,不存在行政程序违法的问题。法院认为,房管局的变更抵押登记的行为,属于行政机关自身纠错行为。对于自纠行为,目前尚没有相关法律、法规规定需要通知行政相对人,听取行政相对人陈述和申辩并组织听证的程序规定。故行政处理决定书没有组织听证,程序违法的理由没有法律依据,不予支持[37]。简言之,行政机关、法院认为错误执法行为没有法定的纠错程序,也就不涉及违反程序。

(三)地方行政程序法促进了程序理念和程序权利的崛起

1、程序意识

程序是法律的重要争点。程序意识是人权意识和法治意识的核心内容之一。不仅仅相对人主张程序正当性,行政机关也坚持法律程序的正当性以辩护行政执法的合法性。例如,城建局认为拆除城市规划区内擅自建设的养鸡棚所进行的立案调查、现场勘察,符合“广西程序规定”第27-29条规定的登记立案、调查取证和处理的程序[38]。

程序意识觉醒的第一种表现是,尽管相对人(利害关系人)不知道程序规范的具体内容和条款,但是具有朴素的模糊的正当程序观念,因此直观地把行政程序作为诉求权利保障的一种工具。相对人正在通过程序来保护自己的实体权利,尽管他们的诉求不一定得到法院的支持。在某案中,国土资源局认为相对人在非法占用土地上新建的建筑物违法,相对人认为行政处罚告知书的时间是6月10日,而6月16日就对上诉人采取强制拆除措施,严重违反我国现行的相关法律规定和“湖南程序规定”;在行政强制案中,虽然判决书未指明具体的程序条款,但是相对人把强制拆除的“合理时间”视为重要的程序问题,相对人认为根据“湖南程序规定”,交通局的扣车行为从实体到程序,整个执法行为都是非法的,而且执法人员扣押时未着制式服装,也未出示工作证;在许可案件中,利害关系人认为规划局没有依照城乡规划法及“湖南程序规定”的有关规定依法办理,为第三人颁发土地使用权证,程序违法,侵犯了自己的财产权。虽然利害关系人并未指明“湖南程序规定”的具体条款,法院最后依据城乡规划法和行政许可法的审批和听证条款,认定许可行为违法[39]。

在一些案件中,虽然法院并没有讨论行政程序问题,但是相对人、利害关系人、行政机关或者检察院都提出了行政程序问题。例如,利害关系人认为劳动部门的工伤认定程序不合法,未告知有听证权利,违反了“湖南程序规定”,作出的行政行为属于无效行政行为。而法院最终以法律规范适用错误为由撤销了行政决定书;在行政拘留案中,只有相对人提出了公安局违反“湖南程序规定”第176条的行政文书送达规则,没有将行政处罚告知书和决定书送达给他。法院认定公安局所提供的传唤证和送达回证的对象均不是该当事人,属于事实不清,判决撤销行政决定[40]。

程序意识觉醒的第二种表现是,尽管当事人、法院存在意见相左,但是相对人的程序意识仍欲伸张。在福建某案中,相对人认为行政机关撤销住宅建设许可证的程序严重违反了“福建程序规定”第21-27条,没有经过立案、调查取证、回避审查、出具调查报告、做出处理决定等法定程序,并且公告内容违反法律规定。但是,法院认为行政机关进行了调查并根据查明的事实,依法做出了行政决定,程序基本适当。虽然,行政决定被维持,但是这种程序争议和主张,无疑有助于推动法定程序和正当程序理念的建立。在广西某案中,相对人认为城建局第一次行政处罚决定自行撤销后,又做出了处罚决定,违反了法定程序,且未退还原告的第一次罚款。属于重复处罚,违反了“一事不再罚原则”属于无效的行政处罚。城建局不应适用“广西程序规定”第41条有关组织听证要求提出书面申请的规定。在一起因为提供虚假证明而被房管局注销房屋产权证的案件中,利害关系人认为房管局违反“湖南程序规定”第143条第4款之规定,未经听证会质证的证据,不能作为作出行政执法决定的依据[41]。可是,法院最后判决撤销行政决定的理由,是所提交证据的制作主体不合法而非证据听取意见问题。

2、程序权利

程序权利是一种独立的权利。实体权利、程序权利和诉讼权利共同构成了一个国家完整的公民权利体系。随着法律程序的制度化,我国学术界和实务界开始将程序权利作为一种独立的权利类型加以对待、分析和说明。例如,相对人认为城管部门违反了“福建程序规定”第34、37条的行政处罚决定书制作和记载事项的规定,在未办理任何法律手续的情况下,强行拆除房屋,致使其损失惨重,剥夺了相对人的合法权利。法院亦认为,城管部门作出强制拆迁行为时,没有进行必要的保全措施及记载执法过程,判决撤销违法建设拆除决定并予以赔偿[42]。

3、程序原则

行政法的基本原则很大程度上就是指行政程序的基本原则,或者说行政程序法典多半会宣誓行政实体法上的基本原则。例如,“湖南程序规定”第1-9条实际上就是行政法基本原则的规定,体现了合法、公正、公开、高效、效率、服务、平等对待、合乎比例、信赖利益损害补偿等依法行政和保障相对人合法权益的基本思想。

法院在审判中较好地维护了程序原则。例如,法院认为,公安局未向相对人书面告知案件处理结果的,不符合行政公开原则;市政府将集体土地建设用地使用证错发给他人,在收到相对人的权属来源证明文件后至起诉时长达11年的时间之久,未向相对人颁发土地权属证书,不符合行政管理合法、高效的原则,影响了对土地使用权的行使,市政府应根据“福建程序规定”的有关规定自行变更或撤销确已错误的行政决定;在卫生监督检查中,卫生局没有依照“广西程序规定”第54条关于采取强制措施时应制作行政强制措施决定书并送达给行政相对人的规定,法院认为违反了依法行政的原则;县政府擅自改变土地使用权证上的用地属性,将土地用途由原“商业综合用地”登记为“商业、工业综合用地”,本案中只有县政府提出了适用“湖南程序规定”,法院并没有讨论“湖南程序规定”的适用,但是,最后仍认定县政府违背了行政允诺和信赖保护原则[43]。

4、错误程序观念

透过84个案例,可以发现,行政机关和法院亦存在着不正确的实体法和程序观念,亟需行政程序法典来完善行政机关执法人员和法官们的行政法律知识和观念,矫正行政机关和法院错误的法律观念。某案争点问题是,工商局作出撤销登记的决定告知生效后,相对人是否可提起行政复议或诉讼?法院认为“湖南程序规定”第76条规定行政执法决定自送达相对人之日起生效,本案因行政决定送达即生效,生效后对行政机关和行政相对人产生了公定力、拘束力和执行力,相对人认为其有申请复议和提起诉讼的权利,要求撤销已经生效的行政决定,于法无据[44]。本案判决误解了《行政诉讼法》第39条“作出具体行政行为之日起三个月内”提出诉讼的规定。实际上,相对人或利害关系人都是在行政决定生效之日次日起,才产生行政复议或行政诉讼权利的,即行政复议的申请期限和行政诉讼的起诉期限,都是从行政决定生效次日起计算的。本案的诉求并非是要求停止具体行政行为的执行,而是要求撤销行政决定,因此法院、工商局的程序理念是错误的。

(四)地方行政程序法秉承了严格程序主义的合理成分

与前文概述的因行政程序轻微瑕疵被判决维持行政决定的案例不同,法院在很多案件中采取了严格的程序主义标准,看似轻微的程序瑕疵,最后变成撤销行政决定或确认违法的重要原因。例如,在某案中,法院认为虽然相对人无证采挖和无证运输树蔸树木,事实清楚,证据充分,但林业局作出行政处罚前违反“广西程序规定”第42-43条,未告知相对人享有陈述、申辩及要求举行听证的权利,程序违法,判决撤销处罚决定;在土地权属确权案中,法院认为乡政府作出的行政处理决定书没有第三人陈述,没有争议山林的“四至”和面积,违反了“湖南程序规定”第77条“其他应当载明的事项”等规定。该乡提供的现场勘验笔录没有相对人和利害关系人的签名,违反了《民事诉讼法》第73条之规定,因此判决撤销行政处理决定;在相对人申请福利给付案中,民政局未依照“湖南程序规定”第65条规定的对申请的处理和告知制度,及时作出受理或不予受理并告知申请人的决定,被判决依照程序对申请事项作出书面答复或处理[45]。上述三个案件,皆因纯粹的程序违法导致败诉,可见法院采用了严格的程序主义观念。

在严格程序主义视域中,期限制度必须严格遵守,超越期限构成严重的程序违法。某案中,消防机构长达5个月逾期对火灾原因、火灾事故责任未予认定,对火灾造成的损失未予核定,违反了“福建程序规定”第28条的立案、作出处理决定的期限及延长期限的规定,属于不履行法定职责的行为,法院判决消防机构履行职责。同样案例是,公安局未按立案调查、延长作出处理决定时间的程序,逾期未作出处罚,拖延履行,违反了“福建程序规定”第28条的规定;在未经建设部门许可擅自对自身住宅进行建设的处罚决定中,法院认定城建局在立案与做出决定之间因为发生了中止事由,顾处罚决定未违超过“福建程序规定”第28条规定的办案期限[46]。

如果不坚持严格程序主义,行政机关恰恰可能违法行政。由于地方行政程序立法的缺陷,行政机关也可能利用自我纠正制度,反复撤销行政决定,从而规避立法中的办案时间规定。在某案中,相对人在他人林地放羊毁林,被行政处罚。检察院再审抗诉称:处罚决定违反了“广西程序规定”第37条的立案和处理的延长批准制度,历时5年方作出最终行政决定,严重违反法定程序。法院却认为,行政机关在四年中虽先后四次对相对人作出行政处罚决定,但前三次均已依法撤销,因此重新作出的新处罚决定并非是立案后五年才作出的,也不存在重复处罚的情形[47]。

(五)地方行政程序法对国家立法的补充功能

统一行政程序法典必然对行政行为的类型、形态、效力内容、运作程序做出完整的规定。在缺乏中央层面统一行政程序法的情况下,以福建、广西、湖南三省区为代表的地方行政程序法,弥补了我国行政程序立法的缺失。

首先,地方行政程序法较早介入了行政强制的实体和程序问题。早在1992年,在没有上位法的情况下,“福建程序规定”创设了行政强制措施的执法程序,第29条规定了行政强制措施运用应符合六项条件,这些程序规定在行政纠纷中被有效遵守或适用了,具有时代进步意义。法院认为,对假冒产品的运输车辆作出扣留封存的行为,违反“福建程序规定”第29条规定的法定程序和超越职权,应予撤销;矿产资源管理机关扣押财物措施时,没有办理任何手续和出具扣押清单,超越了职权且违反法定程序,行为违法,所扣押的财物应予返还;镇政府查封相对人的帐目及撬开办公桌,超越职权,且没有办理任何手续和出具清单,违反法定程序。尽管“湖南程序规定”对行政强制的内容规定甚少,但也有案例援引相关条款。例如,在扣发退休养老金的行政纠纷中,法院参照第54条,认为该行为是社保部门作出的影响公民权利义务的行政强制措施的具体行政行为,属行政执法行为,即受案范围[48]。

但是,没有国家统一行政程序法的缺陷也暴露无遗,行政机关和法院在取行政行为分类上,可能故意规避对某些行政行为的程序规制。“湖南程序规定”第73条规定的行政执法决定作出的告知、听取意见、说明理由的一般程序规定,其实理应包括行政强制执法的一般程序规定。可是,行政机关和法院似乎有意把某种行政行为“挤压”到非被程序法规制的领域。例如,相对人认为被告未制作和送达行政处罚决定书,程序违法。但是,法院认为,根据国务院法制办(2000)国法秘函134号答复[49],限期拆除的具体行政行为是行政强制措施,不是行政处罚,故不适用行政处罚程序的保护[50]。

其次,地方行政程序法初步规制了地方常见的行政裁决等问题。“湖南程序规定”第109-114条规定了行政裁决制度。法院在3个案件中分别援引了第112条。当县政府的土地确权处理决定,按照听取意见、先行调解后再予裁决的程序规则,对当事人进行了调解,听取了双方意见,法院由此认定该土地处理决定程序合法;乡政府在当事人对土地权属争议的主要事尚存分歧时,没有进行公开审理,只进行了部分调查,没有进行调解工作,法院认定程序违法,判决撤销行政裁决并重做;区政府在未经国土资源部门调查、和解并拟定处理意见,未履行先行调解行政程序的情况下,径行作出土地权属纠纷的处理决定,且未按第113条加盖印章,法院判决撤销行政决定并重做[51]。

再次是推动一切行政行为皆应遵守程序的理念的塑造。因为没有统一或完善的行政程序法典,有些违反程序的具体行政行为,即使违法了,也得不到有效的矫正,这也助长了行政机关、人民法院的错误程序观念的扩展。在福建的某一撤销土地承包经营权证的纠纷中,相对人认为市政府在行政决定过程中未给予提供陈述、申辩、听证等权利,属程序违法。法院却认为,市政府的行为是行政机关自纠行为,不是行政处罚或行政强制措施,因此该理由缺乏事实和法律依据,不予采纳[52]。实际上,本案是以“自纠行为”非属法定行政行为类型,从而排除了程序条款的约束。相反,因为“湖南程序规定”比较完备,湖南地方法院则认为,县政府提出“撤销原告林权证的行为,并非新的具体行政行为,而是对自己以往的违法具体行政行为的纠正”的说法,与原告有利害关系,可能影响原告的实体权利,故作出的撤销行政行为仍应遵守具体行政行为正当程序的要求[53]。

概言之,一切行政行为皆应接受程序规制。撤销行为是行政机关的自我纠错行为,对其具体行政行为的属性判断,不应该成为行政机关或法院是否予以程序规制的障碍。可是,通过84个案例,我们也看到,地方行政机关和法院经常利用上位法的残缺,把许多新型的、模糊的行政行为挤压到还没有被法律规制的行为类型之中去。在行政许可法、行政强制法次第实施的时间里,很多可能被适用行政处罚程序的行政行为,被有意无意地“挤压”到尚未有行政许可程序或者行政强制程序的行政行为行列之中,从而排除了程序约束。由此可见,我国地方行政程序法在弥足国家行政程序法典化不足上,有补充功能。然而,这种补充功能不能替代国家统一行政程序法典的基本功能!

结论

本文做为研究蓝本的84个地方行政程序案例中,没有最高法院作为一审或者二审审理的案件。研究这些批量性案例的目的,旨在观察地方行政程序立法的适用情况和实施实效,从而评估地方行政程序法治的水平,以及地方司法对行政程序的遵守和推动。我们欣喜地发现,在中央程序立法之外,地方行政程序立法体现了利民便民、监督行政权力的立法目的,通过地方立法、地方行政、地方司法、地方民众的努力,地方行政程序法已经发挥了独特作用,为我们建立起了地方实现法治政府、法治国家、法治社会目标的信心,有助于法治中国的最终实现。

“福建程序规定”是成功的地方性法规,20年来运行良好;“湖南程序规定”是成功的地方政府规章,规定较系统和具体,在行政强制程序方面也存在立法不足;“广西程序规定”则略显保守,立法局限于行政处罚程序。虽然,84个案例在适用三省区的行政程序规定时,无一发展出判例原则。但是,透过这些批量性案例,我们已经看到了地方行政程序法律规范的功能和不足,这些不足反而将加速司法解释或立法创制,即加速地方行政程序法的重新法制化。因此,我国现有地方行政程序法也应该及时修订。法律规范与案件审查存在相互影响的关系。当事人、利害关系人、行政机关、法院、检察院、律师在共同完成行政诉讼审判时,也会将他们所主张的程序理念、程序权利义务,转化为立法创制中的程序规则。这样,我国缺乏遵守判例原则的司法缺陷,将会得到弥补。

注释:

[1]参见Model Administrative Procedure Act, Iowa Law Review,Vol.33,1948.

[2]John G. Clapkon, The History of the California Administrative Procedure Act, The Hastings Law Journal, vol.15,Feb., 1964,pp.245-248.

[3]Daniel J. Gifford, The New York State Administrative Procedure Act: some reflections upon its structure and legislative history, Buffalo Law Review, Vol.26, 1977, p.589.

[4]John Gedid, Administrative Procedure for the Twenty-First Century: an introduction to the 2010 Model State Administrative Procedure Act, St. Mary’s Law Journal, Vol. 44., 2012,pp.264-265,278-280.

[5](日)室井力等主编:《日本行政程序法逐条注释》,朱芒译,上海三联书店2009年版,页261。

[6]参见“庄淑珍诉郊区公安分局侵犯人身权上诉案”,福州市中级法院(1993)榕行终字第23号;“郑小榕诉三明市梅列区计划生育局拒绝为其办理独生子女证案”,三明市中级法院(1998)三行终字第05号。

[7]参见“福州闽盛贸易公司不服福州市郊区工商行政管理局工商行政处罚案”,福州市中级法院(1994)榕行终字第26号。

[8]参见“陈金顺诉福安市人民政府确认土地行政决定违法案”,宁德市中级法院(2010)宁行终字第73号;“郑丹诉合浦县人民政府等土地登记行政注销纠纷案”,北海市中级法院(2012)北行终字第24号;“冯江顺诉靖西县公安局处罚纠纷案”,广西靖西县法院(2010)靖行初字第1号;“邬飞跃与常德市国土资源局土地行政决定纠纷上诉案”,常德市中级法院(2011)常行终字第34号;“湖南某股份有限公司与资兴市人力资源和社会保障局等劳动监督行政确认纠纷案”,郴州市中级法院(2011)郴行终字第37号;“湖南东江湖渔业股份有限公司诉资兴市人力资源和社会保障局劳动行政监督纠纷案”,资兴市法院(2011)资行初字第10号。

[9]参见“杨某某诉怀化市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认纠纷案”,怀化市鹤城区法院(2012)怀鹤行初字;“李正伟诉长沙市规划管理局行政复议纠纷案”,长沙市岳麓区法院(2009)岳行初字第34号;“蒲凤双与新晃侗族自治县人民政府林业行政登记纠纷上诉案”,怀化市中级法院(2011)怀中行终字第10号;“绥宁县人民政府与向益德土地行政复议纠纷上诉案”,邵阳市中级法院(2011)邵中行终字第70号;“廖某某诉湘潭县易俗河镇人民政府信息公开纠纷案”,湘潭县法院(2012)潭行初字第32号;“廖某诉湘潭市某镇人民政府不履行政府信息公开义务纠纷案”,湘潭市雨湖区法院(2012)雨法行初字第58号。

[10]参见“桃源县观音寺镇小馆村一碗水组与桃源县人民政府林业行政决定纠纷上诉案”,常德市中级法院(2011)常行终字第23号。

[11]参见“杨某某诉怀化市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认纠纷案”,怀化市鹤城区法院(2012)怀鹤行初字第24号;“庄淑珍诉郊区公安分局侵犯人身权上诉案”,福州市中级法院(1993)榕行终字第23号。

[12]参见“福建省水利水电勘测设计研究院不服福建省地质矿产厅矿产管理行政处罚案”,福州市中级法院(1994)榕行初字第06号;“汀溪银鹭饲料厂不服厦门盐务局行政处罚决定案”,厦门市思明区法院2000年行政判决书;“谢国英等诉厦门市城市管理行政执法局行政责令拆除违法建设决定纠纷案”,厦门市湖里区人民法院(2011)湖行初字第14号。

[13]参见“漳平市煤炭工业公司不服漳平市国家税务局税务行政确认案”,龙岩市中级法院(2004)岩行终字第50号。

[14]参见“秦治望诉桑植县谷罗山乡人民政府土地权属纠纷处理案”,桑植县法院(2011)桑法行初字第3号。

[15]参见“陈德志诉漳平市公安局交通警察大队道路交通事故责任认定案”,龙岩市中级法院(2003)岩行终字第54号;“宁化县燃料液化气有限公司第一门市部诉宁化县质量技术监督局行政处罚纠纷案”,宁化县法院(2003)宁行初字第14号;“谢国英等诉厦门市城市管理行政执法局行政责令拆除违法建设决定纠纷案”,厦门市湖里区法院(2011)湖行初字第14号;“洛江奇龙石雕厂诉泉州市城市建设监察支队强制拆除违法搭盖厂房屋面并提出行政赔偿案”,泉州市中级法院(2003)泉行终字第6号。

[16]参见“彭向文诉安化县人民政府林业行政撤销纠纷案”,安化县法院(2011)安法行初字第14号;“丁丽华与常德市城市管理行政执法局城管行政处理纠纷案”,常德市中级法院(2009)常行终字第12号;“郑某诉怀化市公安局鹤城分局治安行政处罚纠纷案”,怀化市鹤城区法院(2010)怀鹤行初字第17号;“黄某某诉怀化市公安局鹤城分局治安行政处罚纠纷案”,怀化市鹤城区法院(2010)怀鹤行初字第18号。

[17]参见“杨某某诉怀化市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认纠纷案”,怀化市鹤城区法院(2012)怀鹤行初字第24号;“湖南宏兴隆湘莲食品有限公司诉湘潭县劳动和社会保障局确认案”,湘潭县法院(2010)潭行初字第3号;“刘某某诉怀化市企业社会保险中心社会保障行政强制纠纷案”,怀化市鹤城区法院(2010)怀鹤行初字第54号;“新晃县富源有限责任公司诉怀化市人力资源和社会保障局等劳动和社会保障行政确认纠纷案”,怀化市中级法院(2010)怀中行终字第40号。

[18]参见汤德宗:《行政程序法论》,台北元照出版公司2005年版,页86-98。

[19]参见章剑生:《行政程序法原理》,中国政法大学出版社1993版,页127。

[20]参见“刘仕学诉邵东县黑田铺乡益盛木材加工厂等确认案”,邵阳市中级法院(2012)邵中行终字第41号;“杨某某诉怀化市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认纠纷案”,怀化市鹤城区法院(2012)怀鹤行初字第24号;“刘某某诉怀化市企业社会保险中心社会保障行政强制纠纷案”,怀化市鹤城区法院(2010)怀鹤行初字第54号;“夏德谋诉安化县渠江镇人民政府林业行政裁决纠纷案”,安化县法院(2011)安法行初字第38号;“余必志等不服福州市公安局郊区分局行政处理决定案”,福州市鼓楼区法院(1995)鼓法行初字第33号;“陈伦钧诉龙岩市新罗区科学技术局不履行科学技术成果鉴定和科技项目评审申报职责案”,龙岩市新罗区法院(2003)龙新行初字第8号。

[21]参见“谭京善诉郴州市人力资源和社会保障局等劳动行政确认纠纷案”,郴州市中级法院(2011)郴行终字第21号;“谭京善诉郴州市人力资源和社会保障局劳动行政确认纠纷案”,郴州市北湖区法院(2011)郴北行初字第11号。

[22]参见“福建省地方电力福州经营部不服福建省广播电视厅等行政处罚案”,福州市中级法院(1994)榕行初字第02号;“刘锦波与桂平市社坡镇人民政府行政处理及行政赔偿纠纷上诉案”,贵港市中级法院(2010)贵行终字第34号;“泉州兴发贸易有限公司不服泉州市药品监督管理局行政处罚决定案”,泉州市中级法院(2005)泉行终字第78号。

[23]参见“刘家海不服广西壮族自治区人事厅不准报考公务员行政决定案”,南宁市中级法院(2005)南市行终字第119号;“冯某诉湘潭市某局强制案”,湘潭市雨湖区法院(2011)雨行初字第131号。

[24]参见“合浦县乌家镇西大村民委员会大陂头村民小组与合浦县人民政府等林地权属行政裁决纠纷案”,北海市中级法院(2012)北行终字第20号;“柳州市丰源纸业有限责任公司与柳州市环境保护局环保行政处罚纠纷上诉案”,柳州市中级法院(2011)柳市行终字第96号。

[25]参见“张家界市永定区沙堤乡板坪村村民委员会诉张家界市永定区人民政府土地行政确认纠纷案”,张家界市中级法院(2011)张中行初字第1号;“肖卫军等诉益阳市人力资源和社会保障局确认案”,益阳市赫山区法院(2012)益赫行初字第87号。

[26]参见“赖永东与福建省平和县运输管理所行政处罚纠纷上诉案”,漳州市中级法院(2008)漳行终字第74号。

[27]参见吴庚:《行政法之理论与实用》(增订八版),中国人民大学出版社2005版,第250-258页。

[28]参见于立深:“违反行政程序司法审查中的争点问题”,《中国法学》2010年第5期。

[29]参见于立深:“多元行政任务下的行政机关自我规制”,《当代法学》2014年第1期。

[30]〕参见“湖南程序规定”第66条。

[31]参见何海波:“内部行政程序的法律规制”,《交大法学》2012年第1期。

[32]参见“郭龙礼与北海市规划局不履行规划行政管理法定职责纠纷案”,北海市中级法院(2012)北行终字第21号。

[33]参见“龙海市海澄镇房地产开发有限公司诉龙海市建设委员会变更行政许可行为案”,漳州市中级法院(2002)漳行终字第83号;“林修金诉漳平市水利局水利行政撤销案”,龙岩市中级法院(2004)岩行初字第1号。

[34]参见“吉首市寨阳乡排乃村二组与吉首市人民政府土地行政裁决纠纷上诉案”,湘西土家族苗族自治州中级法院(2012)州行终字第24号。

[35]参见“长汀县公安局交通警察大队与林建荣撤销机动车驾驶证决定纠纷上诉案”,龙岩市中级法院(2003)岩行终字第58号;“厦门维科自控工程有限公司不服龙岩市质量技术监督局行政处罚决定案”,龙岩市中级法院(2004)岩行终字第39号;“赖连兆诉龙岩市地方税务局税务行政处罚决定案”,龙岩市中级法院(2005)岩行终字第8号。

[36]参见“丁丽华与常德市城市管理行政执法局城管行政处理纠纷案”,常德市中级法院(2009)常行终字第12号;“夏德谋诉安化县渠江镇人民政府林业行政裁决纠纷案”,安化县人民法院(2011)安法行初字第38号。

[37]参见“兴业银行股份有限公司长沙分行诉汨罗市房地产管理局等行政登记及政侵权赔偿纠纷案”,岳阳市中级法院(2009)岳中行终字第51号。

[38]参见“周元诉临桂县建设局处罚案”,临桂县法院(2011)临行初字第6号。

[39]参见“许运清与汉寿县国土资源局行政强制及行政赔偿纠纷上诉案”,常德市中级法院(2010)常行终字第85号;“刘新辉诉湘乡市交通运输管理所强制措施案”,湘乡市法院(2010)湘法行初字第22号;“李世升诉绥宁县城乡规划管理局规划行政许可案”,绥宁县人民法院(2011)绥行初字第5号。

[40]参见“嘉禾县某某煤矿诉郴州市某某局确认案”,郴州市北湖区法院(2012)郴北行初字第45号;“高十大诉桃江县公安局处罚案”,桃江县法院(2012)桃行初字第1号。

[41]参见“刘锦雀诉翔安区大嶝街道办事处其他城建纠纷案”,厦门市翔安区法院(2012)翔行初字第9号;“李绍雨与恭城瑶族自治县住房和城乡建设局行政处罚纠纷上诉案”,桂林市中级法院(2012)桂市行终字第59号;“肖某某诉某县房产管理局等房屋注销登记纠纷案”,郴州市中级法院(2011)郴行终字第23号。

[42]参见“厦门鸿益公司诉厦门市城监支队强制拆除违章建筑物行政赔偿案”,厦门市中级法院2010年行政判决书。

[43]参见“杨溪国诉龙海市公安局不履行法定职责案”,龙海市人民法院(2001)龙行初字第036号;“陈亚庆诉龙海市人民政府不履行法定职责案”,龙海市人民法院(2003)龙行初字第027号;“何际娟、梁绍赐诉鹿寨县人民政府卫生局行政强制措施及行政赔偿案”,鹿寨县法院(2003)鹿行审字第18号;“湖南诚远房地产开发有限公司诉桃源县人民政府登记案”,津市市法院(2011)津行初字第50号。

[44]参见“刘洪彪诉新邵县工商行政管理局等工商行政许可纠纷案”,邵阳市中级法院(2012)邵中行终字第50号。

[45]参见“陈建明与永福县林业局行政处罚纠纷上诉案”,桂林市中级法院(2012)桂市行终字第2号;“杨均凯诉洪江市人民政府土地行政管理行政裁决纠纷案”,怀化市洪江区法院(2011)怀洪行初字第3号;“潘某某诉平江县人民政府不履行答复处理法定职责纠纷案”,岳阳市中级法院(2010)岳中行初字第12号。

[46]参见“陈荣星诉莆田市涵江区公安消防大队不作火灾原因、事故责任认定及火灾损失核定案”,莆田市中级法院(2001)莆中行终字第51号;“杨溪国诉龙海市公安局不履行法定职责案”,龙海市法院(2001)龙行初字第036号;“王丽华不服德化县规划建设局行政处罚案”,泉州市中级法院(2005)泉行终字第113号。

[47]参见“马凤君等与三江侗族自治县人民政府林业局林业行政处罚纠纷再审案”,柳州市中级法院(2011)柳市行再字第50号。

[48]参见“贵州省遵义汽车运输总公司不服福建省晋江市技术监督局封存汽车的行政强制措施案”,福建省高级法院(1997)闽行再字第2号;“闽侯县航运公司不服福安市矿产资源管理委员会办公室扣押财物及请求行政赔偿案”,宁德市中级法院(1997)宁中行终字第28号;“温铃祥诉福安市溪潭镇人民政府侵犯承包经营权案”,福安市法院1998年行政判决书;“刘某某诉怀化市企业社会保险中心社会保障行政强制纠纷案”,湖南省怀化市鹤城区人民法院(2010)怀鹤行初字第54号。

[49]国务院法制办公室:《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复(国法秘函[2000]13号)》:根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定,《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”,不应当理解为行政处罚行为。2000年12月1日。

[50]参见“龙件华与茶陵县规划局规划行政管理纠纷上诉案”,株洲市中级法院(2011)株中法行终字第27号。

[51]参见“永顺县颗砂乡颗砂村胜利组诉永顺县人民政府等土地行政确认纠纷案”,湘西土家族苗族自治州中级法院(2011)州行终字第16号;“秦治望诉桑植县谷罗山乡人民政府土地权属纠纷处理案”,桑植县法院(2011)桑法行初字第3号;“南岳区南岳镇谭家桥村地塘湾组与衡阳市南岳区人民政府等土地行政裁决纠纷上诉案”,衡阳市中级法院(2010)衡中法行终字第22号。

[52]参见“陈金顺诉福安市人民政府确认土地行政决定违法案”,宁德市中级法院(2010)宁行终字第73号。

[53]参见“彭向文诉安化县人民政府林业行政撤销纠纷案”,湖南省安化县法院(2011)安法行初字第14号。

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