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竺 效 梁晓敏:文物保护行政公益诉讼的类型化 ——以江西省龙南县检察院办理的客家围屋保护公益诉讼案为例

竺 效 梁晓敏| 时间: 2020-11-06 07:30:47 | 文章来源: 《人民检察》2020年第18期




文物保护行政公益诉讼的类型化 ——以江西省龙南县检察院办理的客家围屋保护公益诉讼案为例


文物是文明的载体,保护文物是强化社会主义精神文明建设的重要一环。党的十八大以来,文物保护工作力度不断加大、保护手段越来越多样化,文物保护的司法手段之一即表现为提起以保护文物为目的的公益诉讼。就诉讼类型而言,已有涉及文物保护的公益诉讼实践,包括民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。江西省龙南县检察院就该地区客家围屋损害与破坏情况向龙南县文化广电新闻出版旅游局提起的行政公益诉讼是文物保护行政公益诉讼的典型代表。


一、基本案情


赣南客家围屋是江西赣南地区的特色民居建筑,龙南县客家围屋中有多处被确定为国家级和省级文物保护单位,以及列入市级、县级文物保护目录。2019年 5月,龙南县检察院调查查明,除得到旅游开发保护的关西新围外,其他多处赣南客家围屋存在年久失修、不同程度的破败和破坏情况:一是围屋墙体、梁架倒塌、塌陷,造成较大安全隐患,如渔仔潭围、乌石围多处通道、楼梯年久失修,沙坝围大门屋檐长有乔木,对墙体和屋檐有破坏,楼梯、跳楼大片断裂、脱落;二是渔仔潭围、沙坝围、乌石围、燕翼围、关西新围等存在存放柴火等易燃物品、电线乱搭乱接、使用明火生产生活,围屋公共消防、安全设施设备不齐全、过期或报废,有较大火灾隐患的情形;三是渔仔潭围、沙坝围、燕翼围等的文物保护标志被损毁、移动或掩盖;四是沙坝围、乌石围等在文物保护范围内或建设控制地带有历史性建房,破坏围屋历史风貌等。

针对上述问题,龙南县检察院依据“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责”这一规定,向该县文化广电新闻出版旅游局提出检察建议:对排查发现的赣南客家围屋年久失修、日常管理不善、安全保障设施不到位等造成重大安全隐患的情形,依法履行保护监管职责;对发现案涉破坏、损坏赣南客家围屋的违法违规行为,及时制止,责令限期改正、恢复原状,依法追究相关责任人员相应法律责任。

由于该案所涉违法行为和后果类型较多,对于案涉违法行为、损害后果以及对应的行政公益诉讼类型应当分情况进行讨论,并在此基础上对文物保护行政公益诉讼类型进行厘定。


二、该案的诉讼类型



(一)救济“历史风貌损害”属环境行政公益诉讼

我国现行法律对“环境”的定义采取“概括+列举”的界定方式。环境保护法第二条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”依据该规定,环境保护法保护的具体环境要素包括自然环境和人工环境,其中后者也称为人文环境,较为典型的代表为人文遗迹。

将人文环境纳入“环境”概念范围有较广泛的比较法经验。如 1993 年欧洲委员会发表的《关于补救环境损害的绿皮书》提出,“环境”概念包括“作为文化遗产组成部分的财产和景观的特有属性”。2002 年《俄罗斯联邦环境保护法》第 1 条规定,环境包括“人文客体”,“人文客体指人为了社会需要造就的不具有自然客体属性的客体”。

该案所涉文物遗迹属于立法上环境定义中的人文遗迹。由于人文遗迹属于法定的环境类型,对人文遗迹的损害属于破坏生态、污染环境、破坏资源的范畴。同时,由于人文遗迹具有公共性,可以对这类违法行为和损害后果提起环境公益诉讼。该案中的违法行为之一是“在文物保护范围内或建设控制地带有历史性建房,破坏围屋历史风貌”。历史风貌具有文化和环境双重属性,破坏围屋历史风貌的行为对人文遗迹的环境属性造成损害。针对这类损害行为,检察机关以要求职能部门正确履行职责为目标提起的行政公益诉讼,属于“在履行职责中发现生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使社会公共利益受到侵害”的情形。因此,该案中针对这类损害行为和后果提起的诉讼不属于“等”外公益诉讼类型探索。

(二)救济“文物财产损害”属国家财产保护行政公益诉讼文物是国有财产

物权法第五十一条和即将生效的民法典第二百五十三条均规定:“法律规定属于国家所有的文物,属于国家所有。”依据文物保护法第三条和第五条的规定,“近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物……可以分别确定为全国重点文物保护单位,省级文物保护单位,市、县级文物保护单位”;“国家指定保护的……近代现代代表性建筑等不可移动文物,除国家另有规定的以外,属于国家所有”。该案所涉客家围屋有多处是国家和省级文物保护单位,同时也有多处被列入市级、县级文物保护目录。法律规定属于国家所有的财产,属于国有财产范围,因此,该案中的客家围屋属于国有财产。

针对国有财产保护,物权法和民法典均规定,“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员,应当依法加强对国有财产的管理、监督,促进国有财产保值增值,防止国有财产损失”。经检察机关调查,部分客家围屋存在的损害情况可能导致文物毁损和灭失,如渔仔潭围、乌石围多处通道、楼梯年久失修等。这些自然或者人为导致的损害减损了文物遗迹作为国有财产的价值,损害国家利益,且系由于职能部门没有正确履行职责所致。因此,基于这些损害事实,依据法律和司法解释的相关规定,结合该案案情,检察机关针对文物损害造成的国有财产损失情况提起行政公益诉讼属于“在履行职责中发现国有财产保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益受到侵害”的情形。因此,针对该违法行为和损害后果提起的诉讼不属于“等”外公益诉讼类型探索。

(三)文物管护失职行为应属“等”外行政公益诉讼

除前述两类违法行为和损害后果外,该案还存在第三类违法行为,即相关职能部门未正确履行文物管护的失职行为。宪法第二十二条第二款规定:“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”文物保护法明确了具体履行文物保护职能的行政机关及其职责,如文物保护法第十九条规定,“在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内,不得建设污染文物保护单位及其环境的设施,不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施,应当限期治理”。此外,文物保护法第六十六条还规定损毁文物保护单位标志应受到相应处罚。

该案中出现的违法行为,如渔仔潭围、沙坝围、乌石围等存在存放柴火等易燃物品、电线乱搭乱接、使用明火生产生活,围屋公共消防、安全设施设备不齐全、过期或报废,有较大火灾隐患的情形,属于影响文物安全的违法行为;渔仔潭围、沙坝围、燕翼围等的文物保护标志被损毁、移动或掩盖,属于损毁文物保护标志的违法行为。对这两类违法行为的处理,属于相关职能部门的日常执法活动范畴,但该案中相关职能部门未履行或者未正确履行文物保护法规定的管护职责。文物具有公共属性和财产属性,相关职能部门未履行或未正确履行其职能的行为导致国家利益和社会公共利益受到损害。这类违法行为虽不属于法律规定的行政公益诉讼可诉行为,但针对该公益损害的救济,可通过“等”外解释的方式对行政公益诉讼进行积极探索。


三、文物保护行政公益诉讼的类型厘定


(一)该案行政公益诉讼的类型

文物具有文化和环境双重属性,同时其在一定条件下又可以成为国有财产的保护对象。因此,在以文物为对象提起的行政公益诉讼中,应当依据具体的违法行为和损害后果进行分类与整合,以实现法益的全面保护。就该案而言,建议分为三类:第一,针对损害人文遗迹本身而导致的文物环境属性损害或者丧失,对相关职能部门提起以救济生态、环境为目的之环境行政公益诉讼。第二,人文遗迹是一种国有财产,针对文物被自然或者人为破坏后导致的财产本身的损害或者灭失,对相关职能部门提起以落实国有财产保护为目的之行政公益诉讼。第三,针对相关职能部门未正确履行文物管理和保护职责,提起以督促相关职能部门正确履行职责为目的之行政公益诉讼。这三类行政公益诉讼在该案中均有体现,其中前两者可以依据现有法律和司法解释直接提起。而第三类则是检察机关作为国家法律监督机关,为督促相关职能部门履行职责、救济文物损害,而探索的“等”外可诉行为。

(二)文物保护行政公益诉讼类型厘定的必要性

文物保护行政公益诉讼在一定程度上是检察机关为正确履行法律监督职能而进行的制度创新。文物保护工作具有重要性和必要性,但从法治思维出发,不应为了追求及时的救济效果而破坏制度的规范刚性。因此,在个案中应当明确违法行为和损害结果的类型,并在此基础上明确提起文物保护行政公益诉讼的类型。主要考虑如下:第一,文物涵盖的利益具有多样性,若未明确违法行为损害的利益类型,可能导致个案中受损利益难以得到全面救济。如该案中的两条检察建议主要针对客观存在的安全风险和建筑客体损害,因此从救济利益角度而言,未涉及文物所蕴含的生态、环境利益的救济。第二,不同类型的文物保护行政公益诉讼追求的救济效果不同,仅笼统制发检察建议可能难以准确判断该类诉讼保护公益的目的是否实现。如该案中,环境行政公益诉讼的目的应为恢复客家围屋的历史风貌;国有财产保护行政公益诉讼的目的则指向受损客家围屋的修复。若未明确区分两类行政公益诉讼,可能无法完全实现诉讼救济效果。第三,不同类型的文物保护行政公益诉讼的督促履职有不同的标准和要求。虽然行政公益诉讼均为督促相关职能部门正确履行职责,但就特定行政机关而言,是否正确履行职责的要求和标准有所不同。对该案检察建议的内容进行理论分析可知,检察建议第二条所列“责令限期改正、恢复原状”分别指向环境行政公益诉讼中要求的恢复历史风貌,以及国有财产保护行政公益诉讼中的围屋修复。但在个案的履职情况审查中,两者的审查标准并不相同。

虽然文物保护行政公益诉讼的理论探讨和诉讼实践操作尚有不足,但不可否认,该案是一例较为成功的文物保护行政公益诉讼案例。为加大文物保护力度,更好实现文物保护效果,将文物保护纳入公益诉讼范围的呼声越来越高。当前,不仅文物保护公益诉讼的实践逐渐丰富,对文物保护公益诉讼实践予以规范的文件也在不断制定完善,例如重庆市检察院发布《重庆市人民检察院关于拓展公益诉讼案件范围的指导意见(试行)》,新增“文物保护、非物质文化遗产保护、历史文化资源保护”;川渝为加强文化遗产保护公益诉讼进行跨区合作,三地检察机关签署《四川省乐山市、重庆市大足区、重庆市武隆区检察机关关于文物、文化遗产和自然遗产保护领域公益诉讼检察工作跨区域合作的意见》。在不断增多的诉讼实践尝试和逐渐完善的规范建构基础上,对文物保护公益诉讼进行科学合理的类型化划分必将为我国文物保护工作提供更加有力的支持。



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