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王敬波 朱超然:税务领域行政公益诉讼的有益探索——评河北省石家庄市检察院督促行政部门对企业违规申请环保退税依法履职案

王敬波 朱超然| 时间: 2020-11-06 07:30:46 | 文章来源: 《人民检察》2020年第18期


税务领域行政公益诉讼的有益探索——评河北省石家庄市检察院督促行政部门对企业违规申请环保退税依法履职案


河北省石家庄市检察院督促国家税务总局石家庄市税务局对十家企业违规申请环保退税依法履职案,是检察机关开展税务领域行政公益诉讼的有益探索。总结该案的示范意义对于深化行政公益诉讼的理论和实践具有重要价值。


一、积极启动行政公益诉讼诉前程序,保护国有财产



行政诉讼法第二十五条规定,检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,检察机关依法向法院提起诉讼。从行政公益诉讼的实践来看,当前行政公益诉讼案件主要以生态环境和资源保护类为主,但随着经济社会的不断发展,一些新类型案件开始出现。税收是国家的主要经济来源,税务机关对应征税款不能及时征收可能造成国有财产流失。该案作为税务领域行政公益诉讼的典型案例,是检察机关积极发挥检察职能,保护国有财产的具体体现。

此外,笔者认为,行政公益诉讼的案件范围并不局限于行政诉讼法明确列举的事项。原因如下:首先,公共利益的内容不是一成不变的,具有发展性、延展性,其具体内涵会随着经济社会发展不断变化,因此可纳入公益诉讼的案件范围必然呈现逐渐扩大的趋势。其次,公共利益表现为一种社会主体平等参与利益分享的社会秩序。公共利益具有整体性,归属于社会整体但又不被任何主体单独占有。检察机关提起行政公益诉讼对“诉的利益”理论进行了扩展,是该理论在行政公益诉讼领域的演变与强化。如果依据传统“诉的利益”的观念和标准审查,很多新类型案件有可能因欠缺“诉的利益”而被排除在诉讼救济之外。检察机关提起行政公益诉讼,以抗衡行政机关违法行使职权或者不作为,是基于保护国家和社会公共利益的需要,并不是为了维护个人利益或与个人利益相关的利益,其打破了传统诉权理论,扩大了“诉的利益”的保护范围。相较于我国刚刚起步的公益诉讼实践,美国、日本、德国及我国台湾地区的公益诉讼涵盖的领域较为宽泛,包括公民基本权利、文化遗产保护、教育与性别歧视、重大项目资金使用、违法发放抚恤金及其他社会福利等多个方面。就此来看,随着经济社会的不断发展,扩大行政公益诉讼的案件范围将成为必然选择。例如,对于妇女、儿童、老年人及残疾人等弱势群体的合法权益,如果不能及时妥善保护与处理,则很有可能激化社会矛盾,转化为群体性事件,因此可以将其作为公共利益的特殊存在形式,纳入检察机关提起行政公益诉讼的案件范围。


二、提高行政专业知识水平,针对性开展检察监督


行政事务具有较强的专业性,无论是明确行政机关履职依据还是认定行政行为违法或者不当,都需要建立在全面了解相关法律法规和行政权运行规律的基础上。检察机关提起行政公益诉讼体现了检察机关的法律监督职能,也是司法权对行政权的制约与平衡。一方面,司法权需尊重行政权的“专业性”;另一方面,行政事务的专业性给检察机关提起行政公益诉讼带来了挑战,需要检察机关不断提高行政专业知识水平。从该案涉及的税收征收行为来看,其直接依据是税收征收管理法和国务院《税收征收管理法实施细则》等一系列税收法律法规和政策。其中,《税收征收管理法实施细则》第四十三条规定,享受减税、免税优惠的纳税人,减税、免税期满,应当自期满次日起恢复纳税;减税、免税条件发生变化的,应当在纳税申报时向税务机关报告;不再符合减税、免税条件的,应当依法履行纳税义务;未依法纳税的,税务机关应当予以追缴。该案是由于行政处罚引发的税务机关追征行为履行不到位。根据财政部、国家税务总局《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》第四条规定,已享受本通知规定的增值税即征即退政策的纳税人,因违反税收、环境保护的法律法规受到处罚(警告或单次 1 万元以下罚款除外)的,自处罚决定下达的次月起 36个月内,不得享受本通知规定的增值税即征即退政策。国家税务总局河北省税务局公示的《2017年度全省资源综合利用纳税人名单》显示,石家庄市有十家受到环保部门行政处罚的企业曾享受过增值税即征即退政策,对此税务机关应及时追征。但截至 2019年8月1日,尚有两家企业共计 1134.4421万元即征即退税款未追征到位。可见,检察机关要想成功办理此案,不仅需要对税收管理的相关法律法规和政策有比较深入的了解,还需要了解税务机关的管理规律。

此外,检察机关要办理好税务领域行政公益诉讼案件,还需强化以下两方面的能力:一是提高发现案件线索的能力。要解决行政公益诉讼案件线索发现难的问题,一方面,检察机关应建立内部沟通协作机制。检察机关公益诉讼检察部门应加强与控告申诉检察部门、案件管理部门等的联动协作,对相关行政违法行为线索,建立线索登记、分流、移送、办理、反馈等机制,形成监督合力。另一方面,应健全完善行政执法与刑事司法衔接工作机制,建立行政处罚、重大行政事项通报制度。二是提高提出专业性检察建议的能力。税收征收、退税、追征等行政行为具有高度专业性和技术性,检察机关在办理此类行政公益诉讼案件中,一方面应进一步规范完善调取行政执法卷宗等调查取证手段;另一方面应借助专业力量提高监督能力。例如,可聘请相关领域专家学者进行专业技术咨询,确保检察机关开展调查核实、提出检察建议的精准性和专业性。


三、行政公益诉讼中行政机关应强化应诉能力


行政公益诉讼产生的根本原因是行政机关违法行使职权或者不作为。在诉前程序中,行政机关如能认真对待检察机关的检察建议,依法积极履行职责,检察机关便无需再向法院提起行政公益诉讼,既节约了司法资源,也能使公共利益得到充分保护。目前还有一部分行政机关对于行政公益诉讼认识不到位,对此需尽快完善包括税务机关在内的行政机关诉前和诉讼应对制度。行政机关在接到检察机关送达的检察建议书后,应高度重视,迅速组织专业部门研究应对,并在规定时限内及时作出回复。对工作中确实存在不依法履职或违法履职等行为的,应迅速整改;对因客观情况难以在短期内整改的,例如企业面临经济困难确实无法及时缴纳税款、滞纳金的,应及时和检察机关沟通,申请延长整改期限等。


四、检察机关提起行政公益诉讼应尊重行政机关的专业权威


税务领域行政公益诉讼有助于实现保护国家财产和依法治税的双重目标。根据税收征收管理法的规定,税务机关是征税主体,代表国家依法履行税收征管职责。因此,检察机关在诉前程序中提出检察建议时应尊重行政机关的专业权威和行政裁量权。该案中,检察机关在给税务机关送达的检察建议书中提出:“加强对下级税务机关减免税、退税管理工作的监督,对全市享受资源综合利用增值税优惠政策的纳税人定期开展核查,避免类似事情发生。加强与生态环境部门信息互通,避免因处罚信息掌握不及时而导致税款减免的情况再次发生。”上述检察建议不但充分尊重了行政机关的专业权威,也有助于增强税务机关执法风险防范意识,进一步健全行政执法制度机制,实现了公益诉讼“办理一案,规范一片”的目的。



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