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罗智敏:诉前程序中检察机关职能作用的发挥——评辽宁省宽甸满族自治县检察院督促相关部门依法履职案

罗智敏| 时间: 2020-11-06 07:30:21 | 文章来源: 《人民检察》2020年第18期



诉前程序中检察机关职能作用的发挥——评辽宁省宽甸满族自治县检察院督促相关部门依法履职案


辽宁省宽甸满族自治县(以下简称“宽甸县”)检察院在履职中发现,宽甸县人大常委会《宽甸满族自治县长白山型中华蜜蜂品种资源保护条例》(以下简称《条例》)颁布实施后,宽甸县长白山型中华蜜蜂品种资源保护区内存在西蜂饲养者放蜂行为,干扰了保护区内蜂业生产秩序,可能致使公共利益受到侵害。宽甸县检察院在诉前程序中及时发挥法律监督职能,向该县农业农村局发出诉前检察建议,督促其依法全面履行法定职责。收到检察建议后,该县农业农村局及时履行职责,有效保护了保护区内中华蜜蜂品种资源。

宽甸县检察院通过发挥行政公益诉讼检察职能,及时保护国家珍稀遗传品种资源,防止中华蜜蜂品种的濒危灭绝,取得了良好的法律效果和社会效果。之后,为建立长效保护机制,宽甸县检察院与该县农业农村局密切配合,成立了中华蜜蜂品种鉴定专家组,对全县蜂业开展普查,有序发放养蜂证,并建议县政府制定《〈宽甸满族自治县长白山型中华蜜蜂品种资源保护条例〉实施办法》和《宽甸满族自治县长白山型中华蜜蜂品种资源保护和产业发展规划》。笔者拟围绕诉前程序的根本目的、行政检察监督的谦抑性等方面进行探讨,以求明晰诉前程序中检察机关的角色定位,促进行政公益诉讼诉前程序良性发展。


一、设置诉前程序的根本目的在于督促行政机关依法履职


(一)设置诉前程序的立法意图

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。2015 年 7 月 1 日,全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域在广东等 13 个省(区、市)开展为期两年的公益诉讼试点。最高人民检察院于 2015 年 12 月公布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,其第四十条规定,在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责,明确了诉前程序是为了督促行政机关纠正违法行政行为或者依法履行职责。2017 年修改后的行政诉讼法将行政公益诉讼上升为法律规定,其第二十五条规定,检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。2018 年 3 月,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,再次确认了行政公益诉讼诉前程序中提出检察建议的目的是“督促检察机关依法履行职责”。

从上述行政公益诉讼的立法进程来看,既然立法机关将诉前程序作为提起所有行政公益诉讼案件必经的前置程序,那么其目的首先就是期待行政机关在每一个诉前程序案件中都能切实履行职责义务。也即我国行政公益诉讼诉前程序设置的主要目的并不是为了控制滥诉,而是为了给行政机关一个缓冲期,督促行政机关自行纠正违法行为或者积极履行职责。

(二)诉前程序的司法实践体现了督促行政机关依法履职的目的

实践中,大量行政公益诉讼案件终结于诉前程序。如该案中,《条例》第四条规定,自治县政府农业农村主管部门负责养蜂活动的监督管理工作。宽甸县检察院在履职期间,发现保护区内有大量外来蜜蜂饲养者进入保护区内饲养意大利蜜蜂,对保护区内的中华蜜蜂品种资源造成了严重威胁。宽甸县农业农村局作为负有养蜂活动监督管理职责的部门,没有积极履行保护中华蜜蜂品种资源的职责,属于行政不作为。基于此,宽甸县检察院向该县农业农村局制发检察建议,建议其依法全面履行法定职责,对在保护区内饲养西蜂的行为及时处理,采取有效措施保护长白山型中华蜜蜂品种资源。该检察建议的直接目的就是督促宽甸县农业农村局积极履行《条例》所规定的保护中华蜜蜂品种资源的职责。宽甸县农业农村局在收到检察建议后,全面履行了职责,实现了检察建议的目的。


二、诉前程序中检察机关行使法律监督权具有谦抑性


权力分工与制约和检察权的谦抑性是设置公益诉讼诉前程序的理论基础,以保证检察机关提起公益诉讼的必要性。关于权力分工与制约,根据宪法规定,检察权与行政权是两种单独的权力,检察机关作为专门的法律监督机关,对行政机关的行政违法行为进行监督体现了权力之间的制约关系。但需要注意的是,检察机关开展法律监督需在法律框架下进行,不能干预、干涉行政机关依法行使职权,更不能代替行政机关行使职权。

关于检察权的谦抑性,最早是在刑事检察领域讨论,目的是避免检察机关不当扩张与滥用追诉权,后来逐渐扩展到民事检察和行政检察监督领域。检察权的谦抑性强调的是一种理性、客观、审慎的司法理念。行政公益诉讼中,同样要求检察机关保持谦抑性,不能对行政活动进行不当干预。具体来讲,在行政公益诉讼诉前程序中,检察机关针对行政机关违法行使职权或者不作为,进行调查并提出检察建议后,应由行政机关自己查找并自我纠错,发挥行政机关自身纠错的主观能动性,而不是与行政机关一起履职。司法实践中,一些地方出现了检察机关与行政机关联合执法或行政机关出台相关文件前要求检察机关提供意见等情形,这反映了检察权与行政权两项权力的过度关联,显然不利于各自优势的发挥。


三、检察机关须始终坚持法律监督机关的职能定位


强化行政检察监督是提升国家治理体系和治理能力现代化水平的重要途径。在参与国家治理过程中,检察机关应充分发挥行政检察监督职能,加强对行政权的监督制约,促进依法行政,从而维护社会公共利益。然而,由于相关立法对行政公益诉讼诉前程序的规定较为概括,实践中,一些检察机关与行政机关合力协作,成立联合检查组,共同开展社会治理。的确,为了行使法律监督职能,检察机关必然要与行政机关进行合作、联动、协调,但是笔者认为,应该明确检察权与行政权二者的职能界限。检察机关始终是法律监督机关,不能与行政机关一起行使行政权,更不能为了促进行政争议的实质性化解就忽略甚至否定检察机关作为国家法律监督机关的基本性质定位。

综上,在行政检察监督中,检察权与行政权应各归其位、各司其职。检察机关与行政机关的合作协调应适度,检察机关既不能作行政机关的业务指导者,更不能代替行政机关执法。正如有观点认为,“如果检察机关在诉前程序中过多地与行政机关协商合作,会给行政机关造成是检察机关在央求行政机关履职的错觉,长此以往,必然会影响到行政检察监督的威慑力,不利于该项制度的良性发展”。



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