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赵谦 何佳杰:地方政府权力清单制度的“困境摆脱”

赵谦 何佳杰| 时间: 2017-06-01 13:28:03 | 文章来源: 《重庆社会科学》2017年第4期

摘要: 地方政府权力清单制度是推动政务公开、建设法治政府与服务型政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。在推进地方政府权力清单制度过程中,存在所涉主体价值观念异化、相应规范依据设定缺漏、相关过程公众参与不足的问题。应在地方政府权力清单制度相应的理论依据指引下,通过矫正所涉主体价值观念、完善相应规范依据设定、强化相关过程公众参与来推进该制度的有效实施。

关键词: 权力清单;政府作为;政府职能



地方政府权力清单制度即指有关地方政府及其职能部门依法全面梳理权力内容、编制权力目录、明确实施主体、界定职责权限、厘清法律依据、优化权力流程等事项,以清单方式进行图解并公之于众的相关规范设定之总和。《中共中央关于全面推进深化改革若干重大问题的决定》第35条规定:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”;《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“三、深入推进依法行政,加快建设法治政府”之“(一)依法全面履行政府职能”中规定“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间”。皆在事实上将地方政府权力清单制度作为推动政务公开、建设法治政府与服务型政府,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。基于此,《关于推进地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》则明确规定了地方政府及其工作部门可通过加强组织领导、坚持问题导向等方式来完成相应职权归类、清理、确认等任务,以达致“全面推进依法行政”的工作目标。近年来,学界相关研究多立足于该问题的某一具体面向或就某一具体区域展开微观个案分析,例如地方政府权力清单的法制化[1]、法律属性[2]、法律效力[3]等问题,又如地方政府权力清单制度的实施现状及改进空间[4]、市县政府权力清单制度的推行路径[5]、完善地方政府权力清单制度体系建设[6]等。可在此基础上,于该制度相应的理论依据指引下,从价值观念、规范依据设定、公众参与这三个方面就该问题所涉相应困境及解决路径展开整全性系统研究。

一、地方政府权力清单制度的理论依据

地方政府权力清单制度旨在厘清所涉权力主体、明晰具体权力事项、规范权力正常行使,在清理地方政府所涉权力的过程中完成对相应行政行为的合理规制,以有效回应多样化市场经济发展与多元化社会结构变迁的现实需求,从而提升国家治理的法治化水平。可从有限政府论与服务型政府论这两个方面来阐明推行地方政府权力清单制度的理论依据。

(一)有限政府论

有限政府即是“建立在国家与社会、政府与市场明确区分基础上的政府,其权力有明确的界限,并受法律的约束”[7]。有限政府论的核心要义在于通过授权及依法行使权力来控制权力,其与推进地方政府权力清单制度的目标设定基本契合。

一方面,就权力的来源而言。有限政府论强调政府权力因人民的授予而具备先天合法性。“一切管理国家的权力必定有个开端,它不是授予的就是僭取的权力,此外别无来源。一切授予的权力都是委托,一切僭取的权力都是篡夺。”[8]源自人民授权的行政权力因作为权力享有者之人民的制约而显现其作为权力行使者之有限行权边界。此外,人民授予的行政权力还需协调不同层级政府的职能及相应社会需求,从而实现具体权力事项的合理配置。“有限政府的核心问题是权力均衡,对政府权力的制衡成了法治下有限政府的重要原则。”[9]基于此,政府权力只能是在明确规范依据指引下依法合理配置,方能实现相应权力的科学制衡。故而在推进地方政府权力清单制度的过程中应依法全面梳理权力事项范围、明确相应实施主体、厘清相关法律依据,确保所涉政府权力运行于法定职责、权限范围内,最大限度地规范权力行使者的自由裁量空间。

另一方面,就权力的行使而言。有限政府论既强调通过人民授予政府有限权力来控制行政权力,以从权源上保障必要的私人自治空间不受侵犯;还要求政府权力应更多地指向对人民基本生活需求与合法利益诉求的关切、满足,以切实达致为民行权。“有限政府,即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的,而这一切又受制于法治。”[10]“不论由谁掌握的政府,既是为此受有使人们能享有和保障他们的各种财产的这一条件的委托,则君主或议会纵然拥有制定法律的权力来规定臣民彼此之间的财产权,但未经他们的同意,绝不能有权取走臣民财产的全部或一部分。”[11]则人民所同意之权力指向应在法治框架内予以明确,厘清该权力指向的过程中还应将所涉人民权益保障也纳入其中。基于此,政府权力的行使应以公民、社会以及市场的需求为导向,确保政府权力完成必要秩序供给的前提下,充分保障相对人的必要自治空间与基本权益实现。故而在推进地方政府权力清单制度的过程中应将政府从微观事务管制中逐步解放出来,在所涉政府权力完成相对宏观的制度建构与秩序保障前提下,将相应的资源要素配置与服务供给主要交由公民、社会通过市场途径来完成。

(二)服务型政府论

服务型政府往往与有限政府相伴共生,“有限政府的价值诉求是构建服务型政府”[12]。服务型政府论旨在倡导政府的服务理念及行政权力的积极、透明、诚信、责任行权过程,其与推进地方政府权力清单制度的价值导向大体一致。

一方面,就服务理念而言。服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[13],其旨在通过适度的政府权力配置以提供高效、优质的公共服务而适应社会变化、满足公民个体权利需求。服务理念是服务型政府的核心要义,应将作为政府公共服务对象之公民的权益实现程度作为衡量政府公共服务质量的主要指标。故而所推进的地方政府权力清单制度应基于减少层次、优化流程、提高效能、方便办事的原则,在凸显政府行权活动高效便民的大方向指引下,力图优化行政权力的运行规程,以提高政府的办事效率和服务效能。

另一方面,就行权过程而言。服务型政府的积极、透明、诚信、责任行权过程即要求政府应及时有效行使行政权力、履行行政职责,依法推动政务公开,保护行政相对人的信赖权益,并承担因违法行政行为所致的相应责任。“政府权力的行使及运行的过程、结果应当公开,使每一个公民都享有获得与自己利益相关的信息,它内在的要求信息公开,程序透明。”[14]则公开的行权过程有助于推动行政相对人的切实参与,以更为充分地听取相对人意见,而实现对行政机关行权过程的双向度监督。此外,“在国家治理中,政府是主体,它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力,提供公共服务;同时也要承担应付的责任。”[15]负责的行权过程亦可提升政府权力的公信力及社会认同度,而确保行权结果的实效性。基于此,服务型政府应在恪守诚实信用原则前提下,通过行权过程公开、结果公开及相对健全的归责机制而实现依法积极行政。故而所推进的地方政府权力清单制度应通过对所涉政府权力主体、内容及运行规程的清单式列举,完成对积极、透明、诚信、责任行权过程相应事项的具体梳理,以将服务型政府建设工作落到实处。

二、推进地方政府权力清单制度面临的困境

地方政府权力清单制度是建设法治政府的重要举措,“法治的建构以价值、规范和事实之间的关系原理为基石”[16]。则可从价值观念、规范依据及公众参与事实这三个方面来厘清推进地方政府权力清单制度所面临的困境。

(一)所涉主体价值观念异化

主体价值观念异化即指主体之间的价值观相互排斥、冲突而渐趋不一致。异化的价值观念容易导致在相关制度推进过程中所涉主体缺失必要的凝聚力,从而使得制度切实实施倚赖之主体间的团结协作程度趋于弱化。推行地方政府权力清单制度所涉主体价值观念异化主要表现为以下两个方面:

一方面,政治观念畸形。畸形的政治观念主要是一种以官为本、以官为尊、以官为贵的观念形态,使得在推行地方政府权力清单制度的进程中更多地以官员意志为出发点和落脚点,让相关工作的开展流于形式而更多地强调以保障所涉官员利益为前提。“地方政府权力清单制度在公开行政权力的过程中,受官本位思维、服务型政府理念尚未完全落实等因素的影响,地方政府权力清单制度的‘晒权’行为在某种程度上演变成了‘秀权’行为,具体表现在权力清单中公开的执法性行政权力多、服务性行政权力少。”[1]官本位观念既悖离了“要立志做大事,不要立志做大官”的人身信条,也容易让“全心全意为人民服务”成为空谈。在该类观念的影响下,不少官员认为有官就有利,甚至以官谋利,更多地将手中权力导向为谋取个人私益或小团体利益的工具。最终逐渐失去了规制权力的动力与热情,造成地方政府权力清单制度的推进动力不足,服务型法治政府的建设缺少持续的驱动力。

另一方面,权力观念蜕化。蜕化的权力观念主要是指对权力来源及服务对象缺乏清醒的认知。集中表现为不少官员“唯上是从”,认为其权力源自上级的恩赏而非人民的授权,一眛以长官的意志和利益需求作为行权的出发点和落脚点。“但是,长期以来‘官本位’封建遗毒对部分官员的负面影响不仅没有消失,反而有愈演愈烈之趋势,诸如‘你是准备替党说话?还是替老百姓说话?’的官员雷语,不仅反映了‘官本位’思想的泛滥,也彰显了当下部分官员对权力来源不明的真实心理,折射出部分权力责任主体尚存‘分裂’权力观之现状,直接影响各级政府及其工作部门对权力边界的清醒认识。”[17]正是基于如斯倒悬式权力观,部分官员“忘记了他们手中的权力是人民赋予的,忘记了公共权力为人民服务的根本宗旨,并不恰当地或将公共权力私有化,或将公共权力部门化,或将权力部门利益化,或将部门利益制度化,或将权力使用交易化”[18]。该类蜕化的权力观念使得不少官员惯于将本应由市场调节、社会自治的事项纳入行权范围,以扩张其后续谋求权力寻租的空间,则进一步凸显了清单式权力规制的必要性与紧迫性。在该类观念的指引下,所涉主体容易基于自身利益或所在部门利益的需要以选择性地清权、配权,从而成为推进地方政府权力清单制度的瓶颈障碍之一。

(二)相应规范依据设定缺漏

推进地方政府权力清单制度的规范依据主要是各类地方立法及其他地方规范性文件,其所设定的相应规范不足以充分保障推进主体的科学整合,且在具体权力事项的类型化设定上较为零散。

一方面,相对缺失科学整合推进主体的必要保障规范。相关规范性文件往往规定由地方政府部门来制定权力清单,由地方政府来监督权力清单内容的合法性并保障其实施,如斯规范设定不足以实现对推进主体的科学整合从而无法实现对行政权力的有效规制。例如,《济南市行政权力清单动态管理办法》第3条、《合肥市政府权力清单责任清单动态调整和权力运行监督管理办法》第5条、《阜阳市政府权力清单和责任清单动态管理办法》第4条皆规定各级机构编制部门是本级行政权力清单的管理机构,各级政府法制机构负责本级政府部门行政权力事项的合法性审查工作。“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们所制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益。”[19]在科学规制行政权力的大背景下,地方政府权力清单制度的推进主体应避免既制定权力清单又监督权力清单的施行。然而,该类规范却规定地方政府权力清单的管理、合法性审查工作由相应部门分工协作来共同推进,使得相关事项缺乏必要的外部监督,容易导致地方政府部门有选择性地清理、保留相应权力,进而不足以保障地方政府在推行权力清单制度中的权威性、科学性、合法性。

另一方面,具体权力事项分类规范较为零散。相关地方立法对具体权力事项进行分类的原则性统一规定不足;其他地方规范性文件虽就具体权力事项的分类予以设定,但标准各异、较为杂乱。就前者而言,仅少数地方政府规章对具体权力事项进行统一分类。例如,《湖北省行政权力清单管理办法》第7条、《新疆维吾尔自治区行政权力清单和责任清单监督管理办法》第2条皆将具体权力事项分为“行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类”。就后者而言,同一行政区划内不同地区的具体权力事项分类规范各异。以河南省为例,《南阳市政府行政权力清单动态管理办法》第2条较之《周口市政府权力清单和责任清单运行与监督动态管理暂行办法》第2条而言则并未将行政裁决、行政奖励、行政服务等权力事项列入其中。当前,很少有省级政府制定权力清单相关地方政府规章来调整具体权力事项的分类,国务院也未制定相关行政法规。由于高位阶立法中原则性统一规定相对缺失及相应地方规范性文件中分类规范较为杂乱,使得该类规范依据所设定的具体权力事项分类规范存在较大差异。虽然该类地方规范性文件的规定应凸显其属地管辖效力,但若差异较大而使得分类结果截然不同,则难以形成省级乃至全国的统一标准,易为权力设租寻租留下空间,不足以防止各部门之间对责任“踢皮球”、对好处“抢蛋糕”。

(三)相关过程公众参与不足

推进地方政府权力清单制度的基本程序主要包括清权、确权、配权、晒权和制权五个环节。相关过程公众参与不足主要表现为参与确权环节所需相应参与空间较为偏狭、参与配权环节所需必要参与能力较低。

一方面,确权环节为公民创制的相应参与空间较为偏狭。相关规范依据往往规定由政府部门对具体权力事项进行梳理及动态调整,很少规定公众参与确权相关事项,使得由相关规范依据欲确立之全面梳理政府部门职权的确权环节呈现出一种相对闭合的运作状态,从而导致公民所需的参与空间较为偏狭。例如,《太原市市级行政权力清单动态管理试行办法》第4条、《台州市政府部门权力清单管理办法》第4条、《衢州市政府部门权力清单管理办法》第4条皆规定机构编制部门负责行政职权事项的组织清理、目录编制、动态管理等工作。该类规范性文件都强调由政府机构编制部门在确权环节中发挥核心作用。“一个切实可行并有效的法律制度必须以民众的广泛接受为基础,而相当数量的不满和反对现象的存在所标示的则是法律的一种病态而非常态。”[20]该类规定在客观上使公民难以参与确权环节,若经政府部门独自梳理及调整后的具体行政职权不能紧密切合公民的现实需要和社会治理的现状,则难以生成公民对该类确权事项的普遍、广泛认同,在一定程度上会阻滞地方政府权力清单制度的实效达成。

另一方面,公众参与配权环节所需必要参与能力较低。配权实质上是在对行政权力事项进行梳理、整理的基础上,根据权力主体类型及属性的不同来对行政权力进行科学配置、整合以优化权力分配。参与能力是公众参与地方政府权力清单制度的基础要件,若缺乏必要的责任意识与物质保障,公众则往往因其参与能力较低而难以有效参与配权环节。“社会组织过多地依赖政府的投入与引导,客观上造成了其中部分社会组织自主性不足,缺乏对人、财、物的自主支配权和民主管理能力,这就最终导致了其中不少社会组织缺乏社会责任感和自我管理的意识和能力,基本上成为政府的附属物,并从根本上丧失了社会属性。”[21]服务型政府的建设往往伴随着相关社会组织对部分行政权力事项的承接。但若公众欠缺必要的社会责任意识与相应物质保障,易使得相关社会组织缺乏一定的自主运行、自我管理能力,则导致其难以有效承接、行使下放的行政权力,从而使得公众参与地方政府权力清单制度的配权环节更多地流于形式。

三、推进地方政府权力清单制度的解困之道

可通过树立正确的权力观以矫正所涉主体异化的价值观念,补充必要保障规范、整合相关规范设定以完善相应规范依据设定,并从参与空间及参与能力这两方面来强化相关过程公众参与,进而推进地方政府权力清单制度的有效实施。

(一)矫正所涉主体价值观念

观念是主体行为的先导,对主体行为起着规范、指引作用。“法律理念是法律实践的先导。”[22]当破而后立,首先破除“官本位”的畸形政治观,继而通过树立正确的权力观以矫正所涉主体异化的价值观念。

一方面,清除畸形的政治观。以官为本、以官为尊、以官为贵的畸形政治观使得政府官员更多地将权力作为谋取个人私益的工具,阻滞了理性官僚体系的建设,削弱了地方政府在推行权力清单制度中的公信力,当从思想政治教育、物质保障及反腐机制建设三方面着手来消除“官本位”思想。首先,强化政府官员的思想政治教育。结合当前“两学一做”的思想形势,认真贯彻执行《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话,做合格党员”学习教育方案》,汲取先进思想、加强党性锻炼、提高道德修养。在依法行政理念指引下,积极引导官员在工作中实现克己奉公,“身怀爱民之心,恪守为民之责,善谋富民之策,多办利民之事”,真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。其次,建立适当水平的福利待遇增长配给制度。“生产力发展水平低下、经济落后、社会物质财富匮乏、人们择业面狭窄以及发展空间狭小,是‘官本位’存在和蔓延的根本原因”[23]。则应以科学发展观推动社会经济发展,多渠道促进社会物质财富稳步增长,并视经济发展水平适度提高政府官员的基本月薪、住房津贴、综合补贴等。最后,完善常态化的强力反腐机制。以国家监察体制改革为契机整合反腐败资源力量,而切实形成反腐败整体合力。在服务型政府的积极、透明、诚信、责任行权过程中逐步确立高压、联动反腐惩治机制,以实现“不想腐、不能腐、不敢腐”,来倒逼政府官员破除“官本位”思想。唯有消除畸形的政治观,建设清正廉洁高效的文官队伍,方可切实推行地方政府权力清单制度。

另一方面,树立正确的权力观。“在法律统治的地方,权力的自由行使受到了规则的阻碍,这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[24]树立正确的权力观则要求官员确立其权力源自法的授予之基本观念,必须运用法治思维来行使权力、运用法律手段来解决问题,实现依法治权、依法用权。首先,法无授权即禁止,应认识到其权力内容、范围、种类等皆由法规定。任何法外的权力都先天缺失必要的正当性与合法性,政府官员应明确地方政府权力清单制度在实质上即是保障其权力的正当性与合法性,以实现一切权力属于人民下人民意志的有效达成。其次,政府官员必须牢牢确立正当程序理念,依照法定程序来行使权力,在“合法、公正、公开、及时、便民”等原则的指引下,切实推进地方政府权力清单制度。“如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种杜会状态的话,那么,程序可以作为其制度化的最重要的基石。”[25]作为一种适度自由、人权保障的实现形式,依照法定程序为人民利益而清权、确权、配权、晒权和制权,通过程序正义实现人民利益当成为地方政府权力清单制度的应有之义。

(二)完善相应规范依据设定

完善相应规范依据设定当从补充必要保障规范与整合相关规范设定这两方面展开。

其一,补充相应规范依据中的必要保障规范以科学整合该制度的推进主体。补充必要保障规范即指在相应地方立法及其他地方规范性文件中补充人大全程参与制定权力清单相关规范。在梳理权力、编制权力目录时,由人大代表、政府部门等组成确权委员会来审议、确认权力清单;在制权阶段,将人大对权力清单制度实施状况的监督作为确立相关事中、事后监管机制的重要举措。例如,武汉市“引入人大审议机制,保证权力清单制度的合法性效力;并且市人大、市政协全程参与监督”[26]。该类保障规范在科学整合多方主体的过程中实现其彼此间的有机协作与科学监督,以有效解决地方政府既充当“运动员”又充当“裁判员”的现实问题。

其二,整合相关规范设定以统一具体权力事项分类规范。整合相关规范设定即指将相应规范依据中较为分散的规范设定整合成一套较为周延的具体权力事项分类规范体系,以实现就该类事项的统一规制。一方面,设定高位阶立法中的相关规定,以实现对权力事项分类的原则性统一规制。可在行政法规及其以上的规范性法律文件中设定权力事项分类的宗旨、原则和基准规范等,为设定、统一、整合相应地方立法及地方规范性文件中的相关规范指明方向。另一方面,完善省级地方立法中的相关规定,以实现对权力事项分类的系统化清晰规制。省级地方性法规或地方政府规章应设定凸显省域地方特色的、相对具体的权力事项分类规范,以压缩更低层级地方在权力事项分类上的自由裁量空间。从而减少在该省级行政区划范围内,各市县级地方在具体权力事项分类上的多样性与差异性。

(三)强化相关过程公众参与

公众参与相关过程可有效监督地方政府权力清单制度的稳定、高效运行。“一个长期有效、相对稳定且超越人的主观意志的规范程序必须包括对权力的有效制约、对权力的道德评估、法律对权力的确认、人民对权力运行的介入和参与等综合效应。”[27]具体可从参与空间及参与能力这两方面展开分析。

其一,扩张公众的参与空间,实现公众“可”参与。扩张公众的参与空间即指在梳理权力事项、编制权力目录的确权环节,确立“公众参与、专家论证和政府决策相结合”之社会参与机制以拓宽公众参与渠道。一方面,可建立专家咨询、顾问机制,就相应权力事项的整合、取消、下放等提供专业评审意见,以保障确权事项的科学性。另一方面,可以基层需求和市场需求为导向,公布经由专家顾问评审后的权力事项,通过座谈会、论证会等形式广泛听取基层群众、社会组织等所涉行政相对人的意见,以实现确权事项的民主性。以浙江省为例,《浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知》在“(四)认真审核把关”中规定“要建立社会参与机制,拓宽公众参与渠道,对于群众和企业反映强烈的权力事项,应通过座谈会、论证会等方式充分征求意见,进一步凝聚各方共识,形成改革合力”;并“依托省高等院校和相关研究机构,组建由经济、法律、行政管理等各领域专家构成的咨询团队,聘请部分退休主要政府领导,提供决策咨询服务”[28],最终形成由“第三方审核机构、权力清单咨询顾问及权力下放转移相关方”[29]组成的公众参与机制。该类参与机制作用下的地方政府权力清单制度将更具开放性,能为公众参与提供更广阔的参与空间,进而切实减少在该制度建构、运行过程中可能的各种权力寻租空间。

其二,提升公众的参与能力,实现公众“能”参与。提升公众的参与能力即指要培育公众的相关责任意识,并强化公众实现参与的各种物质保障。一方面,就培养相关责任意识而言。培育公众的相关责任意识即是确立相关社会组织就承接相应权力事项所必须承受的义务与可能承担的不利后果之自觉认识。“从社会治理实践角度而言,责任意识应当细化为程序正当性责任意识、后果责任意识和价值责任意识。”[30]具体而言,相关社会组织应秉持程序正义理念,通过正当法律程序依法合理行使其所承接的权力事项,并确立对其所参与之社会治理活动结果的正当性态度,以自觉维护“最大多数人的最大幸福”之价值立场而实现真正的“善治”。另一方面,就强化各种物质保障而言。强化公众实现参与的各种物质保障即是政府应为相关社会组织承接相应权力事项而参与社会治理活动提供必要的资金扶持、人才保障及物资供给。进而养成相关社会组织的自足性,在地方政府依靠强力推进权力清单制度所能达到的最大临界点时,为其平等参与所涉柔性社会治理活动创造条件。基于此,而切实强化相关社会组织的独立地位与行为能力,以充分利用其自身的技术性、专业性来整合相关社会资源,最终实现其所承接权力事项的高效运行。

四、结语

地方政府权力清单制度是建设有限政府、服务型政府的应有之义,可依循这两个基本维度来阐明推行该制度的理论依据。一方面,有限政府论的核心要义在于通过授权及依法行使权力来控制权力,其与推进地方政府权力清单制度的目标设定基本契合。另一方面,服务型政府论旨在倡导政府的服务理念及行政权力的积极、透明、诚信、责任行权过程,其与推进地方政府权力清单制度的价值导向大体一致。但在推进该制度过程中,存在所涉主体价值观念异化、相应规范依据设定缺漏、相关过程公众参与不足的问题。首先,所涉主体存在的畸形政治观念、蜕化权力观念,容易导致在地方政府权力清单制度推进过程中缺失必要的凝聚力。其次,所设定的地方政府权力清单相关规范不足以充分保障推进主体的科学整合,且在具体权力事项的类型化设定上较为零散。最后,公众参与确权环节所需相应参与空间较为偏狭,公众参与配权环节所需必要参与能力较低。

应在相关理论依据的指引下,通过矫正所涉主体价值观念、完善相应规范依据设定、强化相关过程公众参与来推进该制度的有效实施。首先,应破除“官本位”的畸形政治观,继而通过树立正确的权力观以矫正所涉主体异化的价值观念。其次,应在相应地方立法及其他地方规范性文件中补充人大全程参与制定权力清单相关规范,以科学整合该制度的推进主体;并将相应规范依据中较为分散的规范设定整合成一套较为周延的具体权力事项分类规范体系,以实现就该类事项的统一规制。最后,应在梳理权力事项、编制权力目录的确权环节,确立社会参与机制以拓宽公众参与渠道;还要培育公众的相关责任意识,并强化公众实现参与的各种物质保障。




注释:

*基金项目:2016-2017年度文化部公共文化研究西南大学基地应急项目“《公共文化服务保障法》价值目标与规制研究”(16GGWHW013)。引用请以刊发版本为准。

[1]王春业:《论地方行政权力清单制度及其法制化》,《政法论丛》2014年第6期,第26-33页

[2]于琳琳:《地方政府权力清单的多维度诠释》,《重庆社会科学》2015年第11期,第44-49页

[3]林孝文:《地方政府权力清单法律效力研究》,《政治与法律》2015年第7期,第64-70页

[4]夏德峰:《地方政府权力清单制度的实施现状及改进空间》,《中州学刊》2016年第7期,第16-20页

[5]薛瑞汉:《市县政府推行权力清单制度问题研究》,《中州学刊》2016年第1期,第1-6页

[6]郑俊田、郜媛莹、顾清:《地方政府权力清单制度体系建设的实践与完善》,《中国行政管理》2016年第2期,第6-9页

[7]辛鸣主编:《十六届四中全会以来党政干部关注的重大理论与现实问题解读》,中共中央党校出版社,2005年,第285页

[8] [法]托马斯·潘恩著:《潘恩选集》,马清槐等译,商务印书馆,1981年,第250页

[9]陈国权:《论法治与有限政府》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2002年第2期,第6-11页

[10]陈德顺著:《在有限与有为之间:西方立宪政府的理论与现实》,四川大学出版社,2007年,第48页

[11] [19] [英]洛克著:《政府论(下篇)》,叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆,1964年,第88、91页

[12]王刚:《有限政府的内涵辨析》,《中国海洋大学学报(社会科学版)》2008年第3期,第85-88页

[13]刘熙瑞:《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》,《中国行政管理》2002年第7期,第5-7页

[14] [15]李清伟:《论服务型政府的法治理念与制度构建》,《中国法学》2008年第2期,第28-37页

[16]田文利、张筱薏:《法治实践中价值、规范与事实关系初探》,《法学论坛》2007年第5期,第25-30页

[17]谢建平:《权力清单制度:国家治理体系和治理能力现代化的制度性回应》,《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期,第108-112、152页

[18] [21]郝宇青、马婧:《观念·制度·社会:实施权力清单制度面临的三大难题》,《晋阳学刊》2015年第5期,第120-126页

[20] [24] [美]E•博登海默著:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社,1999年,第371、372页

[22]汪习根主编:《法律理念》,武汉大学出版社,2006年,第16页

[23]杨根乔:《当前“官本位”对干部队伍的危害及治理》,《当代世界与社会主义》2010年第6期,第162-165页

[25]季卫东:《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》,《中国社会科学》1993年第1期,第83-103页

[26]田进、卓文婧、朱利平:《权力清单制度:概念、过程及调适——以武汉市“三联”权力清单制度为例》,《中国机构改革与管理》2015年第5期,第10-15页

[27]邓伟志主编:《变革社会中的政治稳定》,上海人民出版社,1997年,第94页

[28] 汪玮:《权力清单制度建设中的公民参与——基于浙江实践的研究》,《中共浙江省委党校学报》2016年第5期,第97-105页

[29]张鸣:《省级政府部门推进权力清单制度研究:基于浙江实践的考察》,《电子科技大学学报(社科版)》2015年第1期,第18-22页

[30]赵孟营:《治理主体意识:现代社会治理的技术基础》,《中国特色社会主义研究》2015年第3期,第2、82-86页


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