一、研究的主要问题 行政规则是行政法上的一个重要概念，一般是指“行政机关制定的不具有法规范性质的、一般性、抽象性的规定。”[1]行政规则的外延范围较广，不属于行政立法的诸多行政规范性文件，如指南、规定、基准、通知、指示、答复等等，都可以纳入其范畴。行政规则在各国有不同的称谓，如法国行政法上的相关概念是内部行政措施，主要包括通令、指示、机关内部组织和管理的规定等；[2]日本行政法上的相关概念有“行政内规”、“行政内部规定”、“行政基准”、“行政指针”、“行政准则”等；[3]行政规则在我国一般被称为“具有普遍约束力的决定、命令”“行政法规、规章以外的行政规范性文件”“其他规范性文件”“红头文件”“行政规定”等。相对“行政规则”这一术语，前述用词存在着过于口语化、或者表述太过于冗长、或者内涵狭窄等问题，不利于学术的总结、表达和阐释。而“行政规则”一词则兼顾了该类规范的行政性、抽象性和非立法性等内涵，无论从学术还是从实务的角度，都更严谨、合理，因此本文采用“行政规则”这一术语。[4] 我国学术界对行政规则已经展开了许多的研究，并形成了一系列的成果。但是，现有成果对行政规则如何称谓最有效的行政裁量统制手段，以及如何建构良好行政规则等内容研究不足，更罔论警察武力使用裁量规则这一向来冷僻的行政规则问题了。从理论和实务角度而言，行政规则对警察武力使用裁量的有效统制意义重大，因为警察武力使用作为确保行政实效性的重要手段，具有个体性、紧急性、即时性、侵益性等特点，枪械（武器）的使用更是具有致命性，是保障警察机关作出处理决定的一种准备性、阶段性活动。[5]而其他领域的行政作用则具有突出的机关性、事后性（计划行政除外）等特点，一般拥有较为充足的讨论、论证时间，乃至可以咨询、征求上级机关、专家等的意见后作出处理，统制两类不同行政作用的行政规则必然具有不同的特点。根据传统的法治行政原理，警察必须严格依据议会制定的法律来使用武力。但议会立法的抽象性、原则性乃至立法缺失，难以应对警察武力使用裁量的统制需求；传统行政法更为关注警察命令的作出，而忽视了行政过程的视角；作为确保行政实效手段的警察武力使用一般都会隐藏在行政决定（行政处罚）之下，法院在对行政行为的审查中会回避对警察武力使用裁量的审查或仅进行较为形式的审查。因此，对行政裁量、特别是警察武力使用裁量的有效统制呼唤良好行政规则。本文从行政规则对行政裁量的统制意义出发，力图阐明行政规则发生统制效果背后的拘束力机理，进而探求建构良好行政规则的有效路径。当然，鉴于笔者的专业背景，本文具体是以警察武力使用裁量规则为重点样本而展开的。 二、行政规则是行政裁量的最有效统制手段 行政裁量的统制包括立法统制、行政统制和司法统制等模式。其中，立法统制重在事前统制，司法统制重在事后救济，而行政统制则可以有效地兼顾行政裁量的事前、事中和事后的全过程。行政规则作为行政自我拘束的主要手段，对于行政裁量特别是警察武力使用裁量的良好行使具有极其重要的地位，是行政裁量的最有效统制手段。 （一）立法和司法对行政裁量统制的局限性 近代以来，在形式法治国的传送带模式下，行政任务较少，且基本停留在秩序行政领域，行政机关需遵循严格的依法律行政原则，立法基本上也可以覆盖行政活动的所有领域。依法律行政原则以确保行政的合法律性为目标，对法律的实质内容较少关注。虽然无法律授权不得侵害人民的财产与自由，但只要有了法律的授权，即可以限制人民的财产与自由。[6]这个阶段更为强调立法对行政的制约，而非对人民权利的保护。同时，行政也无权进入立法领域，否则会被视为对立法权的僭越，因此行政机关较少制定行政立法和行政规则，而司法也以消极姿势中立地解释立法。但是，20世纪后，特别是在现代社会条件下，面对日新月异的社会变迁，立法日益显得捉襟见肘，难以满足行政实践的需求。而对公民权利保护的呼声，也使得法规范实质内容的合理性得到了重视。同时，现代行政又需要给予行政机关一定的灵活性，大量授权立法（行政立法）的出现使传统的依法律行政原则转化为依法行政原则，并辅之以法律保留原则的帮助。立法虽然相对其他统制模式更具有民主性，更能反映国民多样化的偏好，但议会本身的运作模式并不适合对具体事项的处理，法律条文的有限性和行政实践的无限性是一对矛盾体，立法只能规定统制行政裁量的标准和原则，甚至只能设定原则性的目标指引，而对于高度政策性、技术性的行政活动缺乏深度的统制能力。加之立法的成本是很高的，不仅立法程序十分繁琐，会消耗很多的公共资源；各方利益的博弈也会导致立法的延宕难产，从而难以应对行政裁量权的统制需求。 司法救济是权利保障的最后一道屏障,具有自身的一系列优势，如法院具有相对的独立性，能对行政权进行一定的制约，可以对争议问题作出相对中立的裁断；法官作为法律专家，对于法律具有系统性的理解，能够对法律问题作出全面深入的审查；司法具有一定程度的能动性，可以结合对宪法、法律、特定社会历史条件的综合考量而创设规则，从而在一定程度上弥补立法不够具体或滞后的缺陷。但是，法官的角色主要在于解释法律，审查争议行政作用是否合法，鉴于权力的专业分工，其对合理性、政策性问题缺失一般性的审查能力，特别是难以判断行政作用的目的正当性问题，过于积极的司法也容易形成对民主机制的侵蚀，并会破坏保障自身存在的权力逻辑。更为重要的是，司法具有的事后性和消极性，使得大多数行政争议难以进入司法审查途径，这就必然导致司法难以对行政裁量权的行使形成体系化的、积极的统制。另外，司法审查的成本远远大于行政统制领域的个案监督，特别是我国并无司法判例的传统，难以形成事前的规则性警示，也无法实现司法的普遍性统制效益。因此，司法审查对行政裁量的统制具有内在的局限性。 警察武力使用的过程同普通的行政作用具有显著的不同，一般是在行政调查中采取的即时强制行为，具有强烈的技术性、对抗性、即时性和阶段性。而立法对警察武力使用裁量的统制，只能笼统地规定警察武力使用裁量的法定要件，乃至在法律效果上，也只能原则性地予以授权，因此立法的统制密度并不高。事实上，目前我国尚缺乏一部专门的警察职权行使法。[7]这不仅在于立法的难度大，学界也并未认识到该法的重要性，由此导致警察武力使用领域作用法依据的不足、混乱，难以应对警察武力使用裁量的统制需要。而司法审查对警察武力使用裁量的统制同样具有极大的局限性，除了单独对警察武力使用进行审查的行政案件，一般只对警察决定（行政处罚）进行审查，而忽视了作为阶段性、过程性行为的警察武力使用，即使是对警察武力使用行为进行审查，重点也在于该行为的合法性，难以对警察即时裁量的合理性作出判断，特别是对警察是否使用武力、使用何种武力、什么时间使用武力，遵循什么程序等，缺乏判断能力。且停留于事后的个案审查，也无法防止和弥补不当的警察武力行为对公民的生命、健康造成的损害。“几乎所有评论者（特别是在美国）都注意到，无论通过司法还是立法途径控制警察裁量都有着内在的局限，而且都把某种行政控制形式看作最佳的长期解决办法。”[8]立法统制和司法统制具有内在的局限性，难以应对统制警察武力使用裁量的特殊需求。 （二）行政规则能够更为有效地关照行政裁量的统制要点 立法和司法的局限性，需要行政机关积极行动起来，通过行政立法、法的基本原则、正当法律程序原则、成本效益分析、指导案例、行政规则等手段，承担起行政统制的责任。[9]行政机关相比立法机关和法院等统制主体具有行政实务经验，“最了解哪些行为的哪些裁量情形需要规制，需要怎样规制，如何规制才能保证行政裁量权的有效行使和合理行使的统一……从而使规制有的放矢、合理适度。”[10]行政机关可以根据现实的需要，灵活地选择合适的统制方式，及时回应实务中已经出现的，或可能出现的各种问题，[11]如行政机关可以基于被检查者权益的保护和确保公益的必要性之间的平衡而探求行政检查规范化的问题。[12]因此，行政机关既可以制定行政规则总结实务经验，指导公民住所检查的实务，也可以通过遴选印发典型案例为公民住所检查提供正反两个方面的经验，为警察裁量权更好地契合合法原则、比例原则等提供一种先例的指引。且行政自身的纠错机制是十分灵活的，启动与运行成本也很低，可以较低的成本获得较高的收益。加之行政统制的权威来源于行政系统内部的领导与监督关系，相对于其他统制模式更具直接性，能够更为有效地传导统制的压力，提升统制的效果。因此，行政统制应当成为行政裁量的主要统制路径。 行政统制作为一个概念群，包括多种多样的统制行政裁量权行使的手段，并过程性地构成了事前的规则指引、事中的命令指挥和事后的监督救济等不同的统制路径。但是，不同的行政统制手段具有不同的制度特性与价值取向。在法治行政的格局中，“法律上经常使用不确定的概念，在要件判断上给行政厅留下了判断余地（要件裁量、判断裁量）；或者在其选择是否采取行为以及采取何种行为方面，赋予其选择余地（行为裁量、效果裁量）。”[13]因此，立法大多只能为行政裁量权的行使设定一定的（乃至模糊的）标准和界限，而赋予了行政极大的裁量空间。由此，行政立法对于法律体系的建构具有极其重要的地位，甚至在实务层面远远超过了议会立法。然而，行政立法虽然相较议会立法更加具体化，却同样具有抽象性、原则性和概括性的特征，行政立法的政府整体性和行政裁量的部门具体性之间的冲突，使得行政立法在适用中也会遇到具体化难题，甚至会给行政机关提供了滥用裁量权的空间。加之具体执法者素养的不同，以及各种利益的参与和博弈，导致同样的行政立法在适用中千差万别，甚至会出现截然相反的情形。且拥有行政立法权的机关较少，无法作为所有行政主体都能享有的行政统制手段。 而其他行政统制手段中，法的基本原则和正当法律程序原则虽然对于法治行政和良好裁量的实现极为重要，但它们在形态上太过于抽象，制度化程度不高，是否有效寄希望于执法者的法治素养和良知，实现的不确定性太大；成本效益衡量和行政指导案例虽然是行政统制的良好手段，在个案中对行政裁量权的控制具有十分积极的意义，但它们都需要凭籍其他制度才能嵌入运行，且实体化程度同样较低，如适用中会遇到“成本”“效益”的解释、界定和计算等难题，以及指导案例的存在与否、契合性等问题，乃至指导案例的冲突，难以成为常态化的行政统制手段。而行政规则具有形成的成本低、普遍适用性、灵活性等特点，并能够有效融合其他统制手段，乃至为其他统制手段的适用提供制度抓手，可以说在行政统制的各类手段中居于核心地位。“在行政机关做出裁量行为的情况下，对具体的行政行为之判断和决定也应当予以规范，以确保行政机关在内部制定具体的裁量基准（要件裁量），并根据该基准实施各个行政行为。”[14]“上级机关通过行政准则为其下级机关确定统一行使裁量权的标准，不仅是可能的，而且是适法的。”[15]且下级行政机关同样可以根据具体情况制定各类更具有适宜性的行政规则。行政规则对不确定概念的解释，往往不会仅仅停留在文义说明的层面，而是结合实践中的具体问题、或疑难情形，因此更有针对性。[16]行政规则可以方便地将实务经验固定下来，并促进行政政策的发展。因此，行政规则可以称之为最具性价比的行政自我拘束手段。 相对其他统制手段，行政规则对警察武力使用裁量的统制更为有效。“警察武力的使用是一种具有鲜明的动态性、紧急性和技术性的过程，所以法律本身不适合设定具体化的操作规范，技术性领域应交由行政机关来制定。”[17]行政规则可以根据警察武力使用裁量的特殊性，以及各类影响因素的独特作用，更为有效地关照行政裁量的统制重点，并将特定的警察武力使用政策及其实现方式固定于行政规则之中。如为了更有效地限制警察的裁量权，《奥马哈警察局行为规则》（Omaha Police Department Rules of Conduct）规定了禁止鸣枪警告、射击移动车辆或从移动车辆上射击、呼叫支援射击等致命武力使用的政策。美国学者塞缪尔•沃克关注到警务由于受到行政规则影响而发生的变化，通过行政规则对致命武力的控制可以说是控制警察裁量权的长期努力中的一个成功例子。在20世纪70年代初至80年代末，警察开枪打死人的数量至少减少了30%，与此同时，被枪杀的黑人与白人之间的数量差距也减少了一半，而行政规则的统制是其主要原因之一。[18]澳大利亚学者大卫•迪克逊也认为，在通过行政规则来统制警察裁量权的努力中，对使用枪械的控制是较少令人信服的例子。[19]因此，应当充分发挥行政规则在建构警察武力使用规范体系中的作用，更为有效地防范警察武力使用裁量的“自由化”倾向。 三、行政规则对行政裁量的统制路径 行政规则的统制是通过其对行政裁量的拘束发生效果的。拘束，是指特定事物对某些主体的行为的限制、约束。[20]行政规则的拘束力，是指行政规则对某些主体的行为限制、约束的可能性与强度。由于行政规则的种类和构造不同，其拘束力也具有不同的解读视角。 （一）行政规则统制效果的发生机理 凯尔森认为：“命令的约束力并不是‘来’自命令自身，而却来自发出命令的条件。”[21]行政规则作为一种普遍性的命令，其拘束力来源于制定机关被授权发出有拘束力的命令的能力和权限。从行政组织法的角度，行政规则对制定机关及其下级行政机关的拘束力，来源于本级行政机关对其所属工作人员，上级行政机关对下级行政机关及其工作人员之间的指挥监督权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条确定了上下级政府部门之间的业务指导或领导关系。[22]上级行政机关基于对良好行政的认知和官僚体制惯性，有动力根据需要随时提出更为详细、有效的行政统制方案；下级行政机关及其工作人员在上级的组织化压力下，有充分动力遵循上级的统制要求，否则在职务任免、考核排名、拨款等方面容易遭受各种利益损失。根据《公安机关组织管理条例》第3条的规定，公安部对全国公安机关，上级公安机关对其所属下级公安机关具有领导、指挥关系。[23]作为领导和指挥的实现路径之一，上级公安机关制定的警察武力使用裁量规则对下级公安机关及其人民警察具有组织法上的拘束力。对作为自我拘束手段的行政规则的不遵守，可能导致行政机关及其工作人员受到内部制裁。[24]因此，行政规则对相关行政机关是具有拘束力的。 传统理论所谓的行政规则，是指“行政机关制定的规范，但与国民的权利、义务不直接发生关系，即不具有外部效果的规定。”[25]对于并不涉及公众权利义务的行政规则，其收件人为行政机关及其工作人员。如有关行政机关的组织性规则、内部文件审批流程等，其本身并非调整对外事项，无所谓对外拘束力的问题。但是，随着社会的发展，行政规则越来越多地涉及到私人权利的给付、限制或剥夺，传统的行政规则理论不得不进行修正、调适，以更加适合于公民权利的保护。对于涉及行政相对人权利义务的行政规则，以收件人的不同可以分为两类：（1）以行政相对人为收件人的行政规则，如有关申请社会保障房、办理执业律师的资格规定等，由于行政相对人需要根据行政规则确定的条件、资格等来办理相关事项，此类行政规则对于行政相对人和行政机关都具有直接的拘束力。如有学者将给付行政领域的给付规则解读为对外授益承诺，具有直接的对外效力。[26]但这种效力并非来自于规则本身，而是基于法律或自我拘束的原则而产生的。[27]（2）以行政机关为收件人的行政规则，如行政处罚裁量基准、警察武力使用的操作指引等，此类行政规则直接拘束行政机关及其工作人员。警察武力使用裁量规则如《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》《公安机关公务用枪管理规定》等，是典型的以公安机关为收件人的行政规则。这类行政规则通过直接拘束行政机关实施行政作用的程序、手段、标准，从而产生统制效果。 （二）行政规则对行政裁量的拘束力 无论是直接以行政相对人为收件人的行政规则，还是以行政机关为收件人的行政规则，都要通过行政机关的适用而对私人权利产生影响。从行政组织的角度，基于传统的官僚体制，越是接近一线的行政机关所制定的行政规则的拘束力越强，反之则更为抽象和间接，其拘束力越弱。[28]高阶行政机关的统制手段一般需要低阶行政机关的转化适用才具有实效性。高阶行政机关的行政规则看似具有事实上的拘束力，但如果低阶行政机关对此消极抵触，或缺乏配套的落地装置，也必然导致这种高阶规则的实效性大打折扣。需要指出的是，行政规则拘束力和实效是两个不同的概念，其中行政规则的实效是指行政规则在现实中得到了遵守，属于经验、现实性问题，侧重于规范实现的实然性。[29]而行政规则的拘束力则是指行政规则应当得到服从和适用，侧重于规范实现的应然性。从应然角度，行政规则内容和构造的不同，其拘束强度也必然不尽相同。 以行政规则的内容不同，首先可以分为行政规则的整体拘束力和某些条款的拘束力。在整体拘束力上，有些行政规则明确要求得到下级行政机关遵守与执行，则具有较强的拘束力，如《公安部关于印发<公安机关人民警察佩带使用枪支规范>的通知》，要求各省级公安机关“认真遵照执行”该规范。基于警察武力使用的特殊性，该行政规则相对于《人民警察使用警械和武器条例》更加符合具体裁量的适用性要求，可以更为有效地提升警察使用枪支的合理性。有些行政规则仅要求参考执行，则具有较为柔性的拘束力，行政机关可以根据本地或本系统的具体情况，有权选择适用与否。如《司法部关于司法行政强制隔离戒毒所所务公开工作的指导意见》，表明其仅是“提出如下意见”供各省级司法机关参考。基于行政规则规定内容和结构的复杂性，一部行政规则往往有许多条款构成，各个条款在拘束力表述上往往各不相同，因此一般不宜直接谈论整部行政规则的拘束力如何，而更适合探讨某些条款的拘束力。在具体条款的拘束强度方面，有些条款赋予行政机关较大的裁量权，在执行中可以根据具体情境作出具体的裁量决定，如根据《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第10条的规定，[30]公安民警在使用较重处置措施时，同时享有较大裁量权决定是否使用、使用何种、如何使用较轻的处置措施。而有些条款则压缩了行政机关的裁量权，执行中应当在行政规则设定的范围、标准或幅度内作出特定的裁量决定。 以行政规则构造的不同，可以分为强强制性规则、弱强制性规则和任意性规则三类，对行政机关分别具有强拘束力、中拘束力和弱拘束力。其中，强拘束力是指行政规则必须得到遵守，行政机关并无裁量（选择）的空间。如根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的要求，“行政规范性文件”不得设定行政强制、行政处罚等事项，行政机关即没有选择适用空间，违者要被依法追究法律责任。这类强强制性规则一般用“必须”“不得”等助动词导引，或直接使用动词构造单一的语句。中拘束力是指行政规则在一般情况下应当得到遵守，但行政机关有权根据具体情况享有适度的裁量（选择）空间。如作为行政规则的整体，在行政处罚裁量基准领域，行政机关可以在基准设定的处罚标准上根据现实情况而作出适当的调整。作为具体的条款，弱强制性规则一般用“应当”等助动词导引，或使用动词构造多个并列（或有选择）的语句。弱拘束力是指行政规则仅提供一种任意性的操作指引，行政机关对是否遵守该规则享有自主权。如某市政府印发通知，鼓励其所属行政机关建立本系统的行政执法案例指导制度，但该通知仅有指导性的、柔性的效力，各行政机关有权决定是否建立该制度。任意性规则一般用“可以”等助动词标示。[31]此外，行政机关可能会因为对行政规则的反复适用而产生对行政相对人的信赖保护，由此行政规则的拘束力增强。但是，“如果行政机关一向遵守事先确定的行政规则，一旦偏离就可能构成违反宪法的不平等对待，除非行政规则本身违法或者……在具体案件中的偏离具有正当理由。”[32]也即在行政规则本身违法或具有正当理由的情况下，行政机关可以打破行政规则所确定的惯例，并在个案中享有具体裁量的权力。 一般来说，警察武力使用裁量规则较多地采用强强制性规则和弱强制性规则，而对任意性规则的采用较少。如《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》第14条关于鸣枪警告的规定，[33]即赋予临战警察是否鸣枪警告较大的裁量权，但并非强制必须鸣枪警告或任意选择是否鸣枪，警察应当根据具体情境作出合义务裁量，该条规定对临战警察具有中拘束力。而有些条款则压缩了行政机关的裁量权，执法中应当在行政规则确定的范围、标准或幅度内作出决定。如《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第20条不仅对徒手制止中必要性原则的适用进行了重申，并对致命部位的徒手打击限制了特别严格的条件，具有较强的拘束力。[34]当情况紧急时，其裁量权可能会进一步减少，乃至收缩至零。如当公民受到犯罪分子正在进行的侵害时，警察选择是否干预的裁量权已经消失，而只能选择如何干预，乃至在条件有限的情况下，只能选择唯一的干预手段。因此，行政规则的适用就受到一定限制，此时应当作出合义务裁量。而《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》第32条规定：“省级公安机关可以根据本规范，结合本地实际，制定实施细则并报公安部备案。”省级公安机关对于是否制定下位的行政规则具有完全的决定权，该条仅具有弱拘束力。 （三）实现有效统制的良好行政规则 对行政裁量的有效统制呼唤良好行政规则。“行政机关制定行政规则的主要目的是控制下级机关对不确定法律概念的解释和适用、判断余地的运用和裁量权的行使。”[35]良好的行政规则在实体内容上应当注重实现合法性与合理性两个方面的要求，在形式上也应当具有明确性、公开性和实效性，便于实务中的执行与遵守，有助于行政裁量权的更好、规范行使。 合法性为良好行政规则最基本的底限要求，侧重于外部控制，是指行政规则必须在法律所设定的原则、范围、标准和幅度内进行细化规定，而不得超越法律界限。法律保留原则的重要事项保留说认为，“在现代国家中，不论行政主体的活动和行为是侵害性的还是授益性的，或者是权力性的还是非权力性的，凡是重要的事项都应当以法律予以规定。”[36]重要事项保留说在秩序行政特别是警察行政中具有极其重要的地位。如公安机关虽然可以对《人民警察使用警械和武器条例》第9条第1款所列举的可以使用武器的情形进行扩充解释，但必须等同于该条所明确的“暴力犯罪行为的紧急情形”，否则即属于违反了合法性原则。但是，对于某些法律没有规定，而实务中又亟需规范的重要事项，如幼儿园入园条件、枪支的认定标准等，根据现实的要求，行政机关需要（且不得不）进行行政规则的创设，也即行政规则事实上属于立法性规则。当行政机关不主动作为而导致实务中作为依据的行政规则缺失、混乱时，即属于失职。[37]行政机关在制定此类行政规则时应当遵循宪法、法律所规定的（或蕴含的）基本原则与宗旨，[38]特别是应当关注人权保障原则、平等原则等重要原则的遵循，体现良法善治的要求，不得武断、恣意、考量不应考虑的因素、回避或遗漏应当考虑的因素。 合理性为良好行政规则的本质要求，侧重于内部控制，是指行政机关在法律规范确定的范围内作出合义务的具体化规定，以便利和规范行政机关的裁量权，如对警察武力使用条件的解释、行政处罚的格次划分、行政程序的明确等。根据其构造的不同，行政规则分为解释性规则（解释基准）和裁量性规则（裁量基准）两类。其中，解释性规则是指对法规范进行解释的行政规则，其目的不仅在于统一行政规则内部规范的解释，使法律执行合理化，排除执法人员的主观性，以保障人民获得平等待遇，也在于使法律的执行定型化。解释性规则主要是判断规则，即所谓“以规律行政机构应受法院尊重，承认所谓判断余地之事例为对象之行政规则。”[39]此外，根据引发解释的原因不同，解释性规则还可以分为阐释型规则、补漏型规则和政策型规则三类。[40]其中，阐释型规则主要是对法定要件的细化，如行政规则对《人民警察使用警械和武器条例》第9条第1款的“暴力犯罪行为的紧急情形”的解释细化；补漏型规则是以类推、创制等方法，对法律漏洞的补充，如《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》第7条对警察应当佩带枪支的任务设定；政策型规则是对法律适用、未来行为的政策性指引，如《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》第8条对“按照有关规定经特别批准后方可佩带枪支”的情形设定。对警察武力使用要件的把握，即属于解释性规则的范畴，且主要是阐释型、政策型规则。而裁量性规则是在法规范所确定的法律效果内，所制定的有关判断、选择该裁量权使用方法的行政规则。裁量性规则在形式上表现为“程式化的、结构性的、相对统一的裁量要求。”[41]该领域属于行政权的固有领域，是对法律规定的法律效果的明确化，而非对法律漏洞的补充。实体方面，对于警察武力的是否使用、如何使用和选择何种手段的行政规则；程序方面，对于何时使用、按照何种程序使用武力的行政规则，都属于裁量性规则的范畴，如《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第10条关于“公安民警使用较重处置措施时，可以同时使用较轻处置措施作为辅助手段”的规定，属于实体性行政规则；该规程第31条所规定的武器使用程序和第37条所规定的安全检查步骤，都属于程序性规则。 基于警察武力使用裁量面临情境的紧急性、危险性，过于僵化、繁复的行政规则会影响或剥夺临场警察的即时裁量权，需要建构适合于警察武力使用裁量的行政规则。“维持秩序行为的授权性规定，一般都是针对将来可能发生的危害事态作出的，具体危害事态千差万别，在规定时不可能预测所有情形，毫不遗漏地予以一义性规定。并且，维持秩序行政作用的性质要求行政机关采取随机应变的措施。”[42]为了更好地规范警察武力使用裁量权，不仅应坚持合法性原则的界限控制，还应重视合理性原则的应用，在充分考量警察武力使用的特性、外界环境对警察心理的正负面效应的基础上，架构具有良好适应性的警察武力使用的等级操作指引，提升警察在对抗情境中的行为理性。如通过比例原则、特别是最小武力原则等武力使用政策对行政规则的形塑，既有助于防止警察权的滥用，又能克服或者纠正不作为的懒政、怠政。[43]为了实现比例原则在警察武力使用裁量中的适用，应当在行政规则中明确该原则及其内容要求。但是，比例原则特别是最小侵害（最小武力）原则应当作为一种政策性要求，而非衡量警察武力使用裁量合理性的精确度尺。 四、良好行政规则的建构路径 为了获得具有统制效果的良好行政规则，不仅应当充分发挥行政规则制定程序特别是公众参与、信息公开的控制引导作用，还应注重司法审查对行政规则的合法性与合理性的形塑作用。 （一）行政规则制定中的公众参与 有效的程序控制对于良好行政规则的建构具有重要作用，“规则制定从本质上说是一种行政程序，被设计用于促进普遍且面向未来的行为规范的形成与实施。这是一种允许深入广泛协商和参与的特别规则制定程序。”[44]在立法统制和司法统制乏力的情况下，更需要行政规则制定中的程序控制。如果“过多地强调自我实现，通常会导致行政权偏离行政目的。”[45]作为程序控制的重要方式，公众参与不仅为行政规则提供了民主因素，同时也有助于提升其内容的科学性。[46]基于行政规则的动态性与试错性，引入公众的参与也有助于拓展行政机关的视野，破除部门利益。[47] 行政规则的制定是行政过程的重要环节，公众在行政规则制定过程中的参与范围和参与程度，会显著影响行政规则的质量。西方国家较为重视公众对规则制定的参与，如根据美国《联邦行政程序法》第553条所规定的“通告评议”制度，除了法定例外情形，联邦行政机关制定行政规则的建议必须刊登在《联邦公报》上，且应当对有利害关系的人提供机会，通过提供书面资料、书面意见、允许口头或非口头的提供论证等方式参加规则制定程序。该法第556条和557条还规定了规则制定的“正式听证”程序。除此之外，美国还有一种介入通告评议和正式听证之间的“非正式口头听证”程序。行政机关公布行政规则草案后，当一个或一个以上的人申请召开口头听证会时，行政机关经过评估该听证要求后，有权决定是否安排听证会，听证笔录构成行政规则制定的重要的但非唯一的依据。[48]我国的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》确定了行政法规、行政规章制定中的公众参与程序。2017年修正的《规章制定程序条例》第16条第1款规定了公众的一般参与，[49]第16条第2款规定了公众通过听证会的参与，[50]相比修正之前，该条例虽然一定程度上扩大了公众的参与度，并对听证会的召开从“可以”改为“应当”，在立法程序更为严格和对外开放。[51]但是，这种公众参与的要求依然停留在较低层次，如仅是征求公众的意见，但并没有规定对意见采纳与否的公开反馈要求；事实上，对于听证会的召开与否，起草单位也依然具有极大的裁量权。在行政规则制定的统制领域，《规章制定程序条例》第36条确定的行政规则制定主体为县级以上地方政府，而非地方政府所属部门，[52]而除此之外的行政主体的规则制定则处于无序状态，公众的参与和知情权得不到制度化保障。在行政规则的制定实务中，特别是警察武力使用规则领域，基本停留在内部操作层面上，虽然也会有隐秘的专家参与，少见有公众有效参与的先例。因此，公众参与在程序和实体两个方面都需要制度上的切实保障。 但是，基于行政效率和效益的考量，对于行政规则制定中的公众参与不宜规定的过于僵化，而应当根据行政规则涉及的事务，以及与公民利益的密切程度，分别建构相应的公众参与制度。其中，对于直接关涉公众利益的或公民权利义务的，涉及行政作用、行政救济等领域行政规则的制定，应当适用通告评议程序。涉及实体条件、行政程序创设的行政规则，在本质上属于立法性规则，如果这类行政规则排斥公众的参与，必然会规模化、实质性地侵害公众的权利，因此应当适用“非正式口头听证”程序乃至“正式听证”程序，以保障公众的参与权。对于仅涉及行政机关内部事务的事项如行政机关的内部组织规则，无需履行对外听取意见和听证程序，而只需在必要情况下对社会公开相关规则，以充分保障公众的知情权。如美国《联邦行政程序法》第553条将行政机关内部的管理或人事、或者公共财产、补助金、福利、合同等事务的规则制定，作为“通告评议”程序适用的例外。对于并不适合于“通告评议”程序的裁量基准类、政策说明类的行政规则，也应当在制定过程中保障公民的参与，并及时公开回馈公民的关切。 警察武力使用规则的建构虽然具有高度的专业性、技术性，但并非所有公众都是无能力参与的，如公众中心理学专家的参与有助于提升行政规则与警察心理的匹配度，而医学专家的参与可以检视击打部位的效果等，都有助于提升规则的技术理性。且公众的参与可以为警察武力使用规则的形成提供民主性的基因，有助于提升武力使用政策的合理化，以及获得适用中的舆论同情。因此，公众参与对良好警察武力使用规则的建构具有重要的促进作用。而良好的公众参与，应当符合广泛性、有序性、全程性和有效性四个方面的要求。 （二）行政规则的信息公开 行政规则的信息公开，是指为了促进公众的参与，保障公众的知情权，将行政规则及其相关信息向社会公开。行政规则作为一种公共活动的结果，具有公共物品的属性，而非行政机关自身的私产。如法国1987年的《改善行政机关和公众关系法》第1条要求，行政上的文件包括内部行政措施，在原则上应当向社会公开。[53]2018年5月16日印发的《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》明确要求，“未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。”行政规则的公开，不仅有助于相对人了解行政活动的依据，也可以降低执法人员的个人责任风险，[54]并有助于行政机关抵御外部的不当干预。 行政规则作为行政机关在履行职责过程中制作的，以一定形式记录、保存的政府信息，应当遵守《政府信息公开条例》的公开要求。《政府信息公开条例》第9条至第13条以明确列举的方式，确定了政府信息公开的范围，第14条第4款以概括排除的方式确定了不得公开的信息范围。[55]即使是对于前述政府信息，只要是行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，也可以予以公开。但是，《政府信息公开条例》第14条第4款关于公开豁免的规定失于笼统，可能会导致行政机关以涉及国家秘密或工作秘密为由而拒绝公开相关行政规则，或为了规避外部批评而不予公开，从而使行政规则的公开流于形式。如某些地方公安机关制定了一系列不对社会公开的“公安行政处罚裁量基准”“警察武力使用操作指引”等，并在实务中遵守这些行政规则。作为直接影响公众利益的行政规则，应当向社会公开，并接受公众的监督。在公开方式上，可以根据行政规则的内容，综合采用出版物、媒体、网络等方式，并以方便公众的获取为原则。[56]如公安部印发的多个警察武力使用规则即是公开的范例，[57]有助于提高行政相对人的服从预期，并便利外部的统制。但是，许多地方公安机关的警察武力使用规则一般并不对社会公开，加之规则可能具有的敏感性（如群体性事件处置、特殊警情处置等），一般被认为不宜公开；或考虑到信息公开后可能会被其他主体质疑，在外部的审视中容易被“吹毛求疵”，因不具有充足的自信而不予公开。 行政规则的信息公开既具有独立的价值，也是公众参与的前提条件。根据阶段的不同，行政规则的信息公开包括拟制定规则计划的信息公开、行政规则草案的公开、公众参与信息的公开与行政规则的公开等方面。其中，拟制定规则计划的信息公开，是指行政机关将拟制定行政规则的计划信息向社会公开，以向公众征求是否适于制定某项规则、该规则应包含的内容等方面的意见和建议。该项公开，行政机关具有较大的裁量权。行政规则草案的公开，是指行政机关将规则草案通过适当的方式向社会公开，以获得公众对规则草案的评议意见的公开方式，该项公开属于通告评议程序中的“通告”，以获取公众的“评议”。公众参与信息的公开，是指行政机关将公众对规则制定、修改等方面的意见、建议，及其采纳与否的情况说明通过适当的方式向社会公开，该项公开也是检验公众参与实效的重要方式，是行政规则信息公开的实质内容。行政规则的公开，是行政机关将其制定的正式行政规则通过适当的方式向社会公开。行政规则的公开是行政规则信息公开的底线，无论是在此前的任何一个阶段是否遵循了公开的要求，对于涉及公众利益的行政规则，行政机关都应当以适当的方式向社会公开，使可能受行政规则影响的群体能够通过合理的途径知晓或方便地获取该行政规则。 （三）行政规则的司法审查 行政规则的审查主要是行政审查[58]和司法审查，后者有直接审查和附带审查两种模式。其中，直接审查较少，如日本即有针对“通知”直接提起诉讼（直接审查）的先例，日本行政法学界也将其视为行政处分（一般处分）。[59]而附带审查在各国处于主流地位，我国2014年修正的《行政诉讼法》第53条也确定了对规章以下“规范性文件”的附带审查制度。但是，行政规则的司法审查在实务和理论上存在较大的争议。过于积极的审查会带来规则制定过程的僵化，而放松审查强度，则行政机关的协商过程、政策质量必然会受到影响。[60]因此，本部分主要以定性的方式，探讨建构良好行政规则的司法审查路径。 1.司法对行政规则的审查范围 《行政诉讼法》第53条规定，法院可对国务院部门和地方人民政府及其部门制定的“规范性文件”的合法性进行审查，因此司法审查范围包括了国务院部门的行政规则、地方人民政府及其部门制定的行政规则。[61]但行政规则的形式繁多，需要予以界定。 根据《宪法》第86条的规定，国务院组成部门包括各部、委员会等，但除此之外，国务院机构还包括国务院的办公厅、直属机构和办事机构等，它们在实务中经常会印发各类行政规则，并在事实上会影响行政机关的行政活动。因此，它们所制定的直接关涉公众利益的行政规则，应当属于法院的审查范围。需要指出的是，《行政诉讼法》第53条并未将国务院制定的行政规则列入审查的范围，值得商榷。实务中，许多履行行政管理职能的事业单位如中国银行保险监督管理委员会、全国残疾人联合会等，其制定的行政规则也应当纳入附带审查的范围。此外，各级地方政府的办公厅（室）、直属机构和办事机构，以及各级地方政府部门的内设机构（如某省公安厅所属的各总队、处、中心等）或派出机构（如公安派出所）以自己名义制定的直接影响公民权利义务的行政规则（如某省公安厅高速交警总队制定的高速公路群体性事件处置流程），也应当属于审查的范围。 我国采用附带审查模式，接受审查的必须是行政行为所依据的具有普遍约束力的“规范性文件”，而一些针对具体事件的文件应当认定为行政行为。[62]对与行政行为有关，但属于行政机关内部操作规范（如内部的审批流转程序等）的，不接受审查。由于警察武力使用是对公民人身权利、财产权利等实施限制或剥夺的强制手段，且《行政诉讼法》第12条明确将行政强制措施和行政强制执行作为行政诉讼的受案范围，因此，作为警察武力使用裁量自我拘束手段的行政规则，应当纳入司法审查的范畴。但根据笔者对中国裁判文书网的有限检索，目前尚未发现对作为警察武力使用裁量依据的行政规则的审查。[63]这不仅在于此类行政规则的建构难题，也在于信息公开的不足，值得反思。 2．司法对行政规则的审查强度 根据《行政诉讼法》第63条的规定，法院审理行政案件，以法律、法规为依据，参照适用规章。行政规则并非前述的立法性文件，对不同种类的行政规则，以及行政规则本身的合法性、合理性的不同，法院对其的尊重程度是不同的，“无需维持固执不变的界限”。[64]一般认为，根据《行政诉讼法》第64条的规定，[65]法院对行政规则的审查停留在合法性层次，不得审查合理性问题。但是，这种理解并未考虑到该条规定的层次性结构与功能取向。第一，认为行政规则不合法的，主要是否定其作为行政行为合法性的依据，也即直接依据相关法规范作出判断。法院对行政规则的审查，是服务于对行政行为的审查的。第二，认为行政规则不合法的，当然可以向制定机关提出处理建议，但当认为行政规则不合理时，该行政规则并不构成认定行政行为合法性的支撑，因此是否就行政规则不合理问题向制定机关提出处理建议成为问题，需要予以检讨。 （1）行政规则的合法性审查 行政规则逾越法律规定的界限时，即构成了违法。规则制定主体具有保证行政规则合法性的绝对义务，因此应当施加严格的合法性审查。[66]但是，基于不确定法律概念的模糊性，合法性审查也是一种笼统的描述，难以有精确的界定。如美国法院对行政规则的审查一直在实体审和程序审两者之间徘徊。在Chevron案之前，美国各巡回法院和最高法院对行政机关的解释态度是不一致的。[67]Chevron案确立了最高法院对行政解释高度尊重的先例，[68]成为美国行政法史上被引用和适用次数最多的案例。“Chevron原则有效减少了对行政机关所负责实施的全国性法律所作解释中存在的不一致问题。其效果是排除了法官们通过将行政机关的政策决定错误定性为对法律问题的解决方案，而对行政机关的政策决定进行事后的评论。”[69]桑斯坦认为，不管是有关法律的涵义或范围的决定涉及到相互冲突政策的协调，还是在给定情形下对法律政策效力的完整理解问题，行政机关都具有专业优势。如果这种选择代表了法律要求的行政机关必须致力于对相互冲突政策的协调，除非在法律或立法史表明这种协调不为国会所允许的情况下，法院不得干涉。然而，最高法院的Chevron案判决也遭到了严厉的批评。如桑斯坦认为Chevron案的立场过于粗糙，没有严格对法律问题和行政裁量问题进行严格的区分，“它将制定法中的歧义当作对法律制定权的授予……在国会没有进行这样的授权时，法律问题就应该留待法院去解决。”[70]Farina认为Chevron案判决违反了权力分立的原则，会导致权力过分集中于行政分支，并且对法律的解释并非一定就是政策制定。[71]事实上，自Chevron案以来，最高法院对Chevron原则的适用并非是特别明确与无疑的，游走于尊重与忽视的两端之间。[72]如在Dole v. United Steelmakers案中，法院即推翻了行政机关的解释，将行政解释视为可以借鉴的经验和判断，作为法院确定法律含义的辅助性资料，并几乎忽略了Chevron原则。[73]总体而言，在实体审方面，基于法官的能力、行政的效率和权力分立等诸方面的原因，并未呈现出一个特别明确的趋势。且考虑到技术性问题，美国的法院往往止步于行政机关是否遵守了必要的程序。即使是所谓结束实体与程序争议的 Vermont Yankee案，美国最高法院在此案中明显倾向于实体审，但司法实务依然游走于两端。[74][75]因此，对实体问题的审查，主要依靠法官的知识背景和法律素养，如果不具有审查能力，则不得不停留于程序层面。 最高人民法院2018年发布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》专门规定了“规范性文件的一并审查”的细化要求，并强调了合法性审查的基本路径。[76]结合该解释，一般来说，行政规则的违法主要包括以下几个方面：（1）行政规则违反了法律规定的界限。具体包括两类：其一，对法定事实构成要件的解释超越法定界限。如某地公安机关制定的武力使用规则中，有“飞车抢劫的，一律当场击毙”的规定，即不符合《人民警察使用警械和武器条例》第9条第1款关于武器使用的法定条件。其二，对裁量效果的解释超越法定界限。如《Z省公安厅危险物品治安管理八条严管措施》规定的“违反国家规定，制造、买卖、储存……传染病病原体等危险物质的，处10日以上拘留”，排除了《治安管理处罚法》第30条规定的5日至10日拘留的适用。[77]而前述“飞车抢劫的，一律当场击毙”的规定，将“可以使用”武器，转化为“一律当场击毙”，排除了民警关于是否使用武器的裁量权，属于裁量基准的明显违法。（2）行政规则违反了法律的宗旨和目的，设定了偏离法律要求的规则。如某地公安机关制定的行政规则违反《治安管理处罚法》重社会矛盾化解的取向，明确排除了治安调解在治安管理中的适用。（3）违反了法定（正当）的行政规则制定程序。如有些行政机关在制定行政征收、行政规划等涉及公民权利义务的行政规则时不履行内部审批程序、不公开征求意见，即属于违反了法定（正当）的制定程序。 在解释性规则（解释基准）的审查领域，当行政机关根据某通知所提示的解释性规则作出行政行为时，法院审查行政行为的合法性问题时，“应当以其独立的立场来解释、适用法令，判断处分的合法与违法，没有必要考虑，甚至是不得考虑通知所提示的基准。”[78]由此，法院对解释性规则的尊重程度较低。但是，解释性规则虽然不具有约束力，至少可以为法院提供一套经验和有见地的判断标准。[79]特别是在法律缺乏统制的技术、标准领域，可以作为专家证言，获得较高程度的尊重。如关于枪支鉴定标准，法院应当以公安部制定的《枪支致伤力的法庭科学鉴定判据》为依据，但在定罪量刑上并不遵循该规定。[80]而在裁量性规则（裁量基准）领域，对法律所设定法律后果的具体化属于行政机关的专属权，只要是该裁量基准是在法定范围内设定且是合理的，则法院应当尊重该裁量基准。如《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第28条关于使用“除武器以外的其他物品”的要求，即属于此类。[81]根据该条规定，在特定条件下，警察有权使用武器之外的其他物品，以有效控制违法犯罪嫌疑人。从总体上讲，对行政规则的合法性审查，既应当充分理解授权法或上位法的文义，也要融合立法目的，以及所涉实务的实质内容，而不得作出过于僵化的解释。合法性审查也要充分听取行政规则制定机关的意见，[82]应当政策性考虑立法的宗旨、法的基本原则等的柔性统制，并作为合法性判断的重要标准。只要行政规则没有明显背离法律授权的意涵，法院就应当尊重行政规则对法律的具体化。[83] （2）行政规则的合理性审查 《行政诉讼法》第70条规定，对“明显不当的”行政行为，法院有权予以撤销或部分撤销。该法第77条更是规定了“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”也即，法院具有对“明显不当的”行政行为的审查权。当行政机关因为依据“明显不当的”行政规则而作出“明显不当”的行政行为时，法院有权拒绝适用该行政规则而直接援引法律规范作出判决，表明法院在一定程度上拥有对这类行政规则是否合理的审查权。 对于行政规则是否合理的问题，基于司法的权力边界，一般不宜审查；且考虑到行政事务的专业性或政策性，司法可能无力审查，因此司法主要关照法的统制范围。但通说认为，没有绝对自由的裁量范畴。基于权力制约的要求，法院应对恣意或明显不当的行政解释予以提示。在专业技术领域，技术标准对于事实认定和行政处分的作出具有重要意义，其实质上发挥着法的效力，[84]乃至有些技术规则具有强烈的自然属性，主要是对行为而非权利义务的约束。[85]可以通过引入其他手段，将之转化为法羁束的范畴，或至少可以考量行政规则及其适用后果是否处于一个合理的空间之内。在“裁量基准设定说”下，通过导入裁量的界限论，使内部裁量基准转化为法的问题，从而纳入司法审查的范围。[86]因此，不宜说司法绝对不能涉及行政规则合理性的审查。但是，相对于行政规则合法性问题的较强审查模式，对涉及到政策性、专业性的合理性问题，一般应当采用较弱的审查模式。[87] 在合理性审查的具体操作方面，法院可以将比例原则、平等原则等作为司法审查的工具，对于具有明显不合理的行政规则进行审查。对给付行政的规则审查方面，“给付规则不是法规命令，只是给付主体应该依据的大致基准，相对人不能以此规则为根据便具有补助金等请求权。”[88]但是，当行政机关的给付明显不合理时，当事人可以申请对此进行司法审查，并借助比例原则、平等原则来审查相应的给付规则或者交付基准是否显失公正。在警察武力使用裁量的操作指引领域，也有些行政规则过度强调武力使用的高等级压制，没有关注临场警察在武力使用过程中的即时裁量权，不利于警察武力的合理行使，法院可以依据比例原则对此类行政规则予以审查。此外，法院也可以通过引入外脑，来帮助其审查涉及政策性、专业性的行政规则是否存在明显不合理的地方，由此在一定程度上解决了司法审查的能力问题，从而有助于防止行政机关通过制定行政规则而产生的行政专横。如对行政规则所设定的警械、武器等的使用程序是否合理，可以基于警械和武器使用的紧急性、即时性等特点，引入法律专家、警务实战专家等外脑辅助进行审查。 基于权力制约的要求，法院对行政机关不能无限度地放纵，否则构成失职。法院对行政规则的合理性问题应保持警醒的态度，一方面尊重行政机关在裁量范围内的合理选择，并对有歧义的问题寻求明确的立法态度；另一方面对行政机关以裁量自由为借口而超越裁量界限的做法进行适度的审查，并对违法、恣意或显失公正的行政规则进行纠正。为了防止司法对行政的过度干涉，法院对行政规则的合理性审查，应当附有较为详细的理由说明，并向社会公开。[89]当行政规则存在明确的上位法时，可以进行较浅的审查；而当上位法不明时，应当依据法律原则、价值理念进行较深程度的审查。[90]对于前者的说理较为简单，而对于后者，应当进行较为深入的阐发。通过审查的说理，可以实现行政与司法的有效互动，从而更好地形塑良好的行政规则。 五、结语 行政法的精髓在于裁量，警察武力使用裁量的特殊性，更是深刻地体现了这一观点。为了促进行政裁量的正当性，需要多样化的统制手段，如立法统制、行政统制和司法统制等。但诸多统制手段中，行政统制是最为接近行政裁量的本质，相比立法统制和司法统制更为有效。而行政统制手段中的行政规则兼具立法的普遍适用性和规范引导性，以及行政的灵活性、专业性和政策性等特点，不仅可以对法规范予以更为适合情境的解释，也可以方便地将实务经验固定下来，并促进行政政策的发展，能够更为有效地关照行政裁量的统制要点。同时行政规则还可以作为参考资料，为司法审查提供一个接近行政裁量本质的路径，从而提升司法统制的有效性。因此，行政规则可以说是一种最具性价比的行政自我拘束手段。在统制效果生成机理方面，上级行政机关基于行政组织法视角下的指挥监督权，有权通过制定行政规则作为行政自我拘束的手段，下级行政机关应当服从于这一统制。行政机关根据规制内容和目的的不同，而制定有强强制性规则、弱强制性规则和任意性规则，并分别具有强、中、弱三种拘束力。行政机关及其工作人员根据自身对法规范的理解和客观事实的判断，作出合义务的适用选择。良好的统制效果需要良好的行政规则，行政规则建构内容主要侧重于法定事实要件的明确化和裁量基准的建构等方面，并符合合法性与合理性的要求。为了获得良好的行政规则，不仅应当注重公众的参与和信息公开在规则制定中的导引功能，也应当注重司法审查对行政规则的形塑作用。其中，公众的参与可以为行政规则的形成提供民主性的基因，有助于提升行政政策的科学性，以及获得适用中的舆论同情；信息公开既有助于保障公众知情权，也是公众参与的重要前提条件，可以促进良好行政规则的建构；而司法对行政规则的尊重是一个变动不居的政策问题，没有绝对的、明晰的界限，但应当扩展对行政规则的审查范围，并在合法性审查的基础上，适度促进对行政规则的合理性审查。 最后需要指出的是，由于篇幅和能力原因，本文仅是对作为行政裁量统制手段的行政规则进行了初步的探讨，肯定会存在论点偏差、论证说服力不足乃至说理错误。但该问题无疑是重要的，也是公安学和行政法学未能予以充分耕耘的领域。笔者认为，警察武力使用裁量规则的相关问题，未来还需要关注如下几个研究方向：（1）如何科学评价国内的警察武力使用规则，进而促进良好警察武力使用规则的建构。基于警察武力使用裁量的特殊性，目前国内学界对此的研究留白太多，特别是对已经印发的诸多警察武力使用规则的合法性、科学性研究匮乏。（2）警察武力使用规则中警察武力使用政策的评价与建构问题。行政规则与行政政策可谓是一种交叉融合的状态，但警察武力使用规则中的警察武力使用政策的存在状态、及其科学性目前尚缺乏学术界与实务界的梳理，特别是行政规则中武力使用政策的建构路径，需要从理论上予以厘清。（3）司法对警察武力使用规则的审查路径。作为一种权力制约方式，司法无疑应当对警察武力使用规则予以审查。但是，我国法院对警察武力使用规则高度尊重，未见有审查的案例。因此，应当在借鉴总结国内外经验的基础上，探讨司法对警察武力使用规则的合法性与合理性审查，特别是如何借用外部工具、专家智识来审查警察武力使用规则的路径问题。 |
