【裁判要旨】过程性信息不属于法定免于公开的政府信息范围，被告拒绝公开过程性信息，应举证证明该过程性信息属于不予公开范围，符合不予公开的相关条件。

□案号一审：（20I4）和行初字第0148号二审：（2015）一中行终字第0071号

【案情】

原告：柴燕平。

被告：天津市人力资源和社会保障局。

2014年8月4日，原告柴燕平向被告天津市人力资源和社会保障局申请公开政府信息，要求公开原告本人的天津市城镇企业职工特殊工种提前退休资格审核表未能审核通过的依据及相关法律规定等内容的政府信息。被告于2014年8月13日对原告柴燕平作出2014-13号告知函，内容主要是：“经核杳，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）文件第二条第二款之规定，柴燕平申请的政府信息属于审查中的过程性信息，不属于应当公开的政府信息。”原告对告知函内容不服，以申请公开的信息直接关系到自己的切身利益为由，诉至法院，要求撤销被告作出的告知函，并对原告申请的信息给予书面答复。

被告辩称，申请人申请公开的政策依据主要是《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）、原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）、《进一步加强特殊工种提前退休审批工作的意见》（津劳办[2003]246号）、《关于进一步加强特殊工种退休审核工作管理的通知》（津劳局[2006]91号）。根据政府信息公开条例第十七条、第二十一条第（三）项规定，其中国发[1978]104号文件和劳社部发[1999]8号文件不属于该局公开范围，津劳办[2003]246号、津劳局[2006]91号文件已通过官网主动公示了获取信息方式和途径。对于申请人申请公开的其审核表未能通过的信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第（二）款的规定，该信息属于审查中的过程性信息，不属于应公开的政府信息。

【审判】

天津市和平区人民法院于2014年11月12日作出判决：一、撤销被告作出的2014-13号告知函。二、被告在本判决生效后30日内，书面作出政府信息公开答复。

宣判后，被告不服一审判决，提起上诉。

天津市第一中级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案是一起政府信息公开案件，案件争议焦点是被告作出的告知函是否应予撤销，即被告以政府信息属于过程性信息为由拒绝公开的抗辩是否成立。

一、过程性信息的认定

过程性信息指尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，是行政机关在做出行政行为之前，在调查、讨论或处理过程中形成的讨论性的、程序性的信息，如建议、意见、观点、调查报告、统计材料、事实描绘等信息。[1]我国的《政府信息公开条例》关于公开范围的规定中没有提到这类信息，不过，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）（以下简称《意见》）中指出，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于该《条例》所指应公开的政府信息。有学者认为该《意见》将“非正式、不准确、不完整因而不具有使用价值”作为过程性信息的判断标准。但是，不准确的信息未必没有使用价值，《意见》将不准确作为过程性信息的认定要件之一并不妥当。[2]笔者赞同，即应结合形式要件和实质要件认定某项信息是否为过程性信息。形式要件是“非正式性”，实质要件是“不完整而不具有使用价值”。

对于过程性信息是否应当公开，目前一种观点认为公开的信息应该具有确定性、完整性、成熟性。过程性信息不应当公开，将过程性信息公开，有时会对行政人员作出理性判断形成阻碍，对行政机关最终决策造成影响。有的学者认为此类信息不应当绝对禁止公开。如莫于川教授认为应当考虑此类信息如果公开将会对社会产生的影响，以此判断是否公开。

从文意上解读，《意见》原则上倾向过程性信息不予公开，但对于例外公开的情况也预留了空间和可能。实践中，面对相对人针对此类信息提出的公开申请，多数行政机关多依据《意见》规定以此类信息不是法定公开的内容为由拒绝公开。

过程性信息是否公开涉及行政特权和行政效率保证与公民知情权保障之间的平衡。为了保护行政机关之间或行政机关内部的坦率讨论，防止对行政机关的决策形成各种不利的影响，应当保证行政工作人员在相对封闭的空间内作出选择。而公民知情权保障又要求其不仅要知道行政的结果，还需要知道行政的结果是如何形成的，即行政公开的要求不仅包括结果的公开，还包括依据、过程的公开。因此，过程性信息是否公开应平衡这两种利益。

二、过程性信息免于公开的例外

过程性信息免予公开的规定不是绝对的，在一般不公开的前提下，又应受到一定的限制：第一，区分事实信息与观点性信息。事实信息指对客观事实进行描述的信息，如调查报告、统计资料、统计数据、纯事实描述等。这些信息具有客观属性，反映的是某一事实，可以根据具体情况通过信息分割等方法部分公开。观点性信息是指含有个人主观意思表达的信息，如意见、观点、建议、方案等。对于观点性信息，行政机关可以不公开。主要原因如下：立法机关制定过程性信息免予公开的规定，主要目的是确保决策制定者能够在决策制定过程中自由地思考、顺畅地交流，行政官员在探讨或相互交流问题时不受公众的批评，从而避免公开讨论过程中的不成熟的政府信息。因此，包含意见和评价的决策制定过程中的观点性信息是应当受到保护的，而那些只含有纯粹的事实性陈述的材料，则不得纳入过程性信息的范畴，当然也难以免予公开。即使从利益衡量的角度来讲，事实更多地涉及公民的知情权，而与政府运行效率不甚相关。第二，确立公益衡量标准。如果相关政府信息涉及公民、法人或者其他组织切身利益，需要社会公众厂泛知晓或者参与，就不能一概拒绝公开。最后，讨论过程中已被行政机关适用的政策性描述和解释应当向公众公开，而不受过程性信息免予公开的保护。

三、举证责任的分配

被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这是行政诉讼法规定的行政诉讼举证责任分配的基本原则，在政府信息公开行政诉讼中亦应适用。因此，被告应提供证据证明原告申请的信息属于《政府信息公开条例》规定的免于公开的范围。由于过程性信息不属于法定的免于公开的政府信息范围，因此，被告应当提供证据证明该过程性信息符合免于公开的相关条件，例如，该过程信息已经依照法定程序被确定为国家秘密，或者公开该过程信息可能会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等，或者证明该信息属于处于过程中的决策信息、该过程信息不属于事实性材料等免于规定的例外情形等。另外，被告还需要举证证明原告申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，且不能作区分处理。《政府信息公开条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”据此不予公开需要举证证明申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，且不能作区分处理，并举证证明履行了告知和说明义务。