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程雪阳、郑毅:我国发出首张基层群众性自治组织特别法人“身份证”事件评析

程雪阳、郑毅| 时间: 2018-06-16 12:16:53 | 文章来源: 中国宪政网

事例概要

2017年11月3日,北京市东城区东华门街道韶九社区获得了全国首张基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书。《民法总则》明确了村(居)民委员会具有基层群众性自治组织特别法人资格,而法人的关键要素在于:独立的财产,独立的责任。“两委”作为基层群众性组织拥有自己独立的“财产权”。

评议一:

评议人:程雪阳

我国现行宪法自1982年时就规定,要在城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会。居民委员会、村民委员会是基层群众性自治组织,内部设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,负责办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。(参见现行宪法第111条的规定)

依照彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中的说明,这一规定是将“我国长期行之有效的居民委员会、村民委员会等群众性自治组织的地位和作用,现在列入了宪法”。之所以要这样做,一方面是为了改变人民公社体制下经济组织(即各种农民合作社)与政治组织“合二为一”的状况,另一方面是为了培育和发展基层民主,通过基层民主的不断操练,为实现更大地域范围和更高层面的民主打下坚实的基础。

多年以来,全国各地的居民委员会和村民委员会积极履行相关职责,并为我国的基层治理和民主发展积累了许多宝贵的经验。不过,多年以来,人们主要侧重于从内部构造和政治层面来定位这两种机构——比如,《居民委员会组织法》、《居民委员会组织法》将这两个组织定位为“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,但它们自身的外在法律性质和法律地位究竟如何界定,却语焉不详,模糊不清。由此导致村(居)委会在实践中面临着许多困境,比如,由于法律上没有明确将村(居)委会界定为是独立的法人,因此它们就无法成为法律上的“独立的人”,进而财务必须由乡镇或街道代管,在对外以社区名义与其他主体签合同的时候,也因为没有法人身份而处处受阻。

为了解决相关问题,2017年10月1日起开始正式施行的《民法总则》第96、101条规定,基层群众性自治组织法人为特别法人。村(居)民委员会获得基层群众性自治组织正式登记为特别法人之后,就可以在法律规定的范围内独立自主地从事为履行职能所需要的民事活动。

如何可以登记成为一个独立的法人呢?在2015年10月之前,对于法人的登记既需要取得各种“原始码”(比如,工商部门的工商注册号、机构编制部门的机关及事业单位证书号、民政部门的社会组织登记证号等),而且需要取得很多“衍生码”(比如,组织机构代码管理部门的组织机构代码、人民银行的机构信用代码、税务总局的纳税人识别号等)。不过,自国家标准委员会2015年10月1日起颁布《法人和其他组织统一社会信用代码编码规则》之后,法人和其他组织只需要申请统一的社会信用代码,就可以拥有独立的“身份证”了。

也就是说,作为基层群众性自治组织的村(居)民委员会,在申领到统一社会信用代码后,就不但在制度上拥有了法人的资格,而且实践中可以真正成为独立的法人。而从宪法的角度来看,这两项改革的重要意义不仅在于可以让村(居)民委员会依法享有民事权利能力,履行相应的民事义务,而且对于真正落实和实现基层群众自治制度也具有重要的意义,毕竟,民主不仅意味着要实现多数人的统治,而且意味着公民要自我管理、自我教育、自我服务以及自我负责。

另外需要注意的是,现行宪法在1982年通过之时,在农村基层治理领域有一个很重要的制度变革就是要“改变农村人民公社的政社合一的体制”。然而,“政经分开”、“政社分设”改革在1982年之后实际上只在乡镇一级落实了(即乡镇政府得以重建并将其与农村集体经济进行了组织和职能分离),但在行政村一级,集体经济组织不但没有与作为基层群众自治组织的村民委员会分离,而且还日渐消亡,以至于今天中国很多农村的村民都不知道“村集体经济组织”是何物,由此引发了集体的虚化,集体经济组织的成员界定难,基层民主政治与集体资产经营管理纠缠不清,村官小贪巨腐等诸多难题和问题。

作为这几年全面深化改革的重要成果,2015年11月2日,中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《深化农村改革综合性实施方案》不但提出要把“集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员”,而且要求各地积极“探索剥离村党支部委员会和村民自治委员会(两委)对集体资产经营管理的职能,开展实行‘政经分开’试验。”《民法总则》第96条也明确提出农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织也属于独立于村委会的特别法人。这些改革的本质是为农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织的健康发展提供必要的制度供给,促进我国基层治理体系的现代化。

对此,有关部门和地方政府应当按照中央的改革要求,加强改革力度,鼓励和引导各地农村加快建立农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织,并为这些组织也颁发相应的统一社会信用代码。唯有如此,我们才能建立科学合理的基层治理体系,也才能为当下正在进行的乡村振兴战略、深化农村集体产权制度改革以及农村土地制度改革提供坚实的制度保障。

评议二:

从“法律身份证”的获得到法律身份的实现

——从首张群众性自治组织特别法人身份证的颁出谈起

评议人:郑毅

中国基层社会历来有“民自为谋”与“民自为理”的传统。封建时期的国家机构往往仅设至县一级,且主抓“钱谷”“刑名”等核心公共事务,其余的大量基层治理实际上被族治、绅治等制度形态消化了。日本学者滋贺秀三就曾感叹,从明末到清末,中国基层政区县的数量几无变化,而人口却翻了两倍有余,在社会事务级数增长的情况下基层地方官规模却几乎保持零增长,基层社会自治的积极效用可见一斑。

时至今日,作为我国三大基本政治制度之一的基层群众自治制度充分沿袭了前述历史治理经验,以《城市居委会组织法》(1989)、《村委会组织法》(1998)等法律规范为核心、以相关地方立法为配套(如《广东省农村集体经济组织管理规定》等),全面建立了扎根基层、面向群众、自谋自理、牵涉广泛的基层群众自治法律制度。可以说,在中国特色社会主义新时代,这些基层群众自治组织仍将是与老百姓“柴米油盐酱醋茶”的生活日常最为息息相关的公共资源和社会服务分配与保障主体,大量政府“管不好也管不了”的琐碎事务获得了相对充分的消化空间。

不过,在长期的制度实践过程中,现行基层群众自治制度的困境在一些具体法律关系中也日益凸显。比如,在老龄化问题日益严重的今天,居(村)委会有权与公司法人签订合同兴建老年公寓吗?又如,在城镇化建设不断深入的背景下,居(村)委会能代表本地居(村)民与拆迁方进行集体谈判并就拆迁补偿问题达成协议吗?再如,截至2015年年底,全国58万个农村集体经济组织账面资产2.86万亿元(北京、上海、广东、浙江的农村集体经营性资产总额均在数千亿级),而掌握如此庞大经济资源的农村集体经济组织能够依法参与市场经济活动吗?种种诘问,均指向一个关键性制度缺陷,即长期以来,基层群众自治组织仅有法律地位而无法律身份。在现代民事法律制度下,这种“法律身份”则更多地指向“法人身份”。

对此,2017年注定要在历史上留下浓墨重彩的一笔。11月3日,民政部党组书记、部长黄树贤在北京市东城区东华门街道韶九社区举行的全国首张基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书颁证仪式上颁发了全国首张层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书,拉开了全国10万多个居民委员会、55万多个村民委员会陆续获得统一社会信用代码这一“特别法人身份证”的序幕。这既是对2017年10月1日起生效的《民法总则》第96条和第101条在将机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人和基层群众性自治组织法人定性为“特别法人”的基础上明确其具有“从事为履行职能所需要的民事活动”的法律能力的直接回应,也是对《国务院关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》(国发〔2015〕33号)的全面贯彻。无怪乎有媒体指出:“这将进一步提高城乡社区治理法治化、智能化、专业化水平,有助于加强村(居)民委员会规范化建设,提高村(居)民委员会服务能力,激发基层活力,提升社区治理水平,促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。”

毋庸置疑,基层群众自治组织获得正式进入现代民事法律关系的“制度入场券”是我国中国特色社会主义法律体系建设的又一重要成果,自然值得额手称庆,但我们同时也应看到,获颁“身份证”仅是“万里长征第一步”,更关键的问题在于如何依照法律规定践行特定的法人身份。对此,如下三点或许同样值得深入思考。

首先,规范依据问题。作为颁发特别法人身份证的规范依据,《民法总则》第三章第四节的内容比较抽象和原则。虽然6个条文的篇幅谈不上单薄,但实质性规范较为概括却是不争事实,其核心制度意图无非包括特别法人的类型(第96条)、各类特别法人的民事活动参与资格及对既有单行法制度的承认(第99-100条)、机关法人和农村集体经济组织法人的特别制度安排(第97、98、100条)。这一规范现状实际上决定了特别法人制度的具体贯彻落实必须建立在《民法总则》与相关法律规范协调而成的规制体系的基础上。这种协调的规范供给来源主要有四。第一,在中央立法的层面,《民法总则》第99、100条明确提出“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的,依照其规定”,因此以《城市居委会组织法》《村委会组织法》等为代表的法律及相关行政法规就自然被纳入协调的视野。第二,在地方立法的层面,一方面,许多具有“先行先试”色彩的相关地方立法因中央立法的滞后而导致自创的特色制度一直处于不稳定、过渡性的状态,《民法总则》的颁行和特别法人身份证的颁授实际上补足了长期缺位的上位法基础;另一方面,鉴于我国各地差异化的实践环境,地方立法完全可以根据以《民法总则》为代表的中央立法的原则与授权创制更接地气的“本土法治资源”。值得一提的是,2015年修改的《立法法》全面赋予所有设区的市和自治州制定地方性法规和地方政府规章的权力,而基层群众自治组织法人身份的依法行使无疑属于《立法法》第72、82条规定的设区的市立法权范畴中“城乡建设与管理”的当然内涵,特别法人制度也就自然成为市级立法应予关注的题中之义。第三,十八届四中全会的《决定》明确提出:“深入开展多层次多形式法治创建活动,深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”事实上,相关法律也早就对居(村)民会议决议、居民公约、村规民约等自治规范的效力予以专门确认。由此,特别法人身份的真正落实也必然同时受到前述自治规范的约束,而这些自治规范的效力是否具有外部性,又与其同相关法律规范的关系协调效果息息相关。第四,回归传统的政法关系场域,不难发现社会机构信用代码改革早在2015年的国务院33号文中就已全面铺开,《民法总则》的出台其实是通过对政策改革法律背书形式的锦上添花,改革进程中政策对法律的引领效用也得以再次凸显。然而在两年后的今天,在《民法总则》已然正式实施且特别法人身份证陆续颁出的情况下,如何重新思考该改革具体实施过程中的政法关系就颇为必要。我们不能忽视灵活性、实操性为政策手段构筑的天然实施空间,但至少应以相关中央与地方立法的明确规定为基础。

其次,行为基础问题。特别法人以自己的名义从事相关的民事活动,意味着民事行为能力的理论获得,但实际能否实现自身的民事行为能力,还往往与自身实际掌握的财力资源挂钩,这也是现代社会构建民事关系、承担民事责任的基本要求之一。《民法总则》第三章第四节的特别法人可分为三类。一是城镇农村经济合作组织法人,由于其本身就源自经济要素的联合,因此其财力来源自不待言,制度核心乃是如何按照相关组织章程具体使用的问题。二是机关法人,根据《民法总则》第97条的规定,其成立的前提要件之一即是“有独立经费”,故财力来源同样不存疑惑,关键点主要落在经费使用尤其是在产生担责性支出后对相关领导人员和直接责任人员的进一步追责问题。三是居委会、村委会等具有基层群众性自治组织法人,不同于前两类特别法人,首先其经费来源就比较复杂。根据《村委会组织法》第37条的规定,村委会经费存在委托部门支付、筹资筹劳、地方政府适当支持三种来源,对国家财政的依赖显著;而根据《居委会组织法》第17条的规定,居委会的工作经费和成员的生活补贴费均由区县级政府拨付,特定情况下可从居委会“经济收入中给予适当补助”,对国家财政的依赖同样明显。这就进而诱发如下两点困惑。第一,2016年8月的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)明确提出“更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势,将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权”,而各地财政资源禀赋的客观差异就决定了基于地方财政的基层群众性自治组织法人会由于位处不同地区而面临实际履行民事行为、承担民事责任的支出能力的差异化事实,这类困局并不以该特别法人自身实际的组织水平和自治能力为转移,且显然不利于基层自治深入、全面、良性、均衡地开展。第二,由于大多数财力对地方政府财政供给的深度依赖,事实上造成了这类特别法人面临虽能依法独立从事民事行为但“钱袋子”却握于他人之手的尴尬境地,在财源结构改善短期内难以实现的情况下,难言独立的财务状态究竟能在多大程度上真正支撑起所谓的基层群众“自治”,绝非杞人忧天。

最后,行为边界问题。虽然民法帝国将意思自治奉为至高圭臬,但无边界行为的法律空间也是不存在的。根据一般法理,特别法人的民事行为边界主要由遵循公序良俗等民事基本原则、相关民事权利所对应的义务以及关联民事主体的特定权利等制约性要素共同划定。不过对于如下次生问题,现行法律在规范层面的关注显然尚有待深化。第一,如何杜绝特别法人非理性的逐利行为?就目前《民法总则》第96条设定的特别法人类型而言,除机关法人外,其他几类特别法人都可将自主创收作为财源的法定形式,城镇农村的合作经济组织更是将盈利作为其存在与运行的核心目标之一。合理逐利在某种意义上虽是确保特别法人从事民事活动的能力基础,但不可否认,舍本逐末地将运行目标过度聚焦于逐利同样将影响前述特别法人履行基层自治的社会功能和公共职责的实现。因此,规范层面的引导和控制机制实际上不可或缺。第二,根据《民法总则》第51条的规定,法人独立承担民事义务,不过在多数情况下事实构成特别法人财力来源基础的基层政府是否要对特别法人的民事支出责任承担连带责任?虽然法律未予明确规定,但这种局面在实践中似乎不可避免。然则因基层群众自治性组织的民事责任而导致的连带性额外财政支出,在当前的财政预算体系和责任制度框架中应当如何定位?更关键的问题在于,基层政府财政的充分“加持”是否会诱使特别法人因责任压力的相对降低而更加热衷风险性较高的逐利行为,进而导致甚至放任自治效能和公共财政双重损失的进一步扩大?前述问题解决方案的规范化,本质上是在政府公共职能与特别法人自治之间如何划定楚河汉界的问题,关键即是基层群众性自治的法律空间。虽然《居委会组织法》第3条借由“居委会的任务”的表述明确了由6类事项构成的“自治清单”,然而第2条对基层政府指导工作的权力和居委会协助工作的义务的强调,又为这份本来比较“清”的“单子”蒙上了“剪不断理还乱”的阴影;而《村委会组织法》第5条虽然明确政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”,但一方面,村委会同样有协助政府工作的义务,另一方面,政府又在村委会的设立、撤销、范围调整、监督、调查、备案、受理举报、审计、处理(责令改正)等方面有权进行全方位的“家长式关照”。从这个意义上讲,在基层性群众自治的法律范围真正明晰之前,赋予特别法人这一法律身份虽然能够解决民事主体资格问题,但对于更为核心的自治目标的实现而言,《民法总则》的出台和特别法人身份证的颁发则更多地体现为一种制度上的叠床架屋,一系列根本问题和次生困境尚需找寻提纲挈领的抓手和出路,自然也就期待中国特色社会主义法律体系持续、深入、即使和有效的关注与回应。

瑕不掩瑜,隐藏问题的大规模暴露是体制改革迈入深水区后必经的阶段性过程,但这丝毫不影响我们从制度尤其是法治层面为首张群众性自治组织的特别法人身份证颁出的历史意义和时代价值点赞。随着深度改革大幕的持续开启,对新时代中国特色社会主义法律体系的进一步深入与完善的殷殷期许已然轻和着十九大精神的深沉号角,恢弘地演绎着“到中流击水”的时代强音。


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